鄉(xiāng)村治理在整個國家治理體系構(gòu)建中起著至關(guān)重要的基礎(chǔ)作用。打通“最后一公里”，關(guān)鍵是將基層治理體系建設(shè)與當(dāng)前進(jìn)行的行政體制改革、服務(wù)型黨組織建設(shè)結(jié)合起來，在改革和轉(zhuǎn)型中不斷激發(fā)出基層社會的活力。
黨的十八屆三中全會提出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。這個總目標(biāo)的實現(xiàn)離不開基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。歷史地看，我們黨歷來十分重視基層的治理，自新中國成立以來就對基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行過多次的解構(gòu)與重構(gòu)。但客觀地看，在21世紀(jì)的今天我們?nèi)栽诓粩嗵剿髋c當(dāng)前轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的基層治理體系，既面臨著一些困境，也探索了一些方法和路徑。
鄉(xiāng)村治理困境
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級職能轉(zhuǎn)變與村級自治存在脫節(jié)。改革開放以來，經(jīng)過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和七站八所的改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對村和社區(qū)的管理和服務(wù)主要是通過項目的形式，對下級自治組織輸出資金、技術(shù)和信息支持。同時，承擔(dān)一些上級交辦的行政管理的任務(wù)，如人口計生、矛盾化解等方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革應(yīng)該說取得了一定的效果，在控制編制、縮減經(jīng)費、提高效率等方面有了一定的進(jìn)步。但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級下沉的項目、資金、技術(shù)、信息等在村一級落地上存在困難。將小村撤銷合并成大村后，村級服務(wù)半徑過大。另外，村委會與下面組之間的關(guān)系在《村民委員會組織法》中并未做出規(guī)定，有的地區(qū)弱化組的作用，導(dǎo)致村干部力不從心。
縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）在服務(wù)提供上仍未系統(tǒng)聯(lián)動，服務(wù)型政府、服務(wù)型黨組織的建設(shè)任重道遠(yuǎn)?？h鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的審批職能被嚴(yán)重削弱了，大多已上收到縣直部門。這導(dǎo)致了一個意外的結(jié)果，群眾辦一些小事卻需要縣鄉(xiāng)多頭跑，增加了辦事成本。仍有很多地區(qū)固守傳統(tǒng)的部門審批方式和辦事流程，遲遲不肯下放與群眾生活最緊密的行政審批和便民事項。以管理的思維設(shè)置層層阻隔，阻礙縣、鎮(zhèn)、村、組四級的互聯(lián)互通，政務(wù)服務(wù)鏈條出現(xiàn)卡殼甚至斷裂。同時，一些基層政府未能真正理解服務(wù)的內(nèi)涵，導(dǎo)致在行為方式上出現(xiàn)偏差。
縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)不對等，執(zhí)政骨干難出來。一些縣直部門掌握著重要資源和權(quán)力，把規(guī)劃、項目、資金、監(jiān)管等權(quán)力牢牢握在手中，自己當(dāng)指揮員，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去當(dāng)戰(zhàn)斗員，不問過程如何，只問鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)果，更不關(guān)心實際工作中的具體困難和問題。碰到有利的工作就自己做，而像征地拆遷等硬骨頭工作則由鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了“有限政府、無限責(zé)任”。政策、項目、資金、技術(shù)、人才、監(jiān)管的層層阻隔產(chǎn)生了消極的不干事、不創(chuàng)業(yè)氛圍，有的甚至出現(xiàn)逆淘汰，而那些真正想干事、有擔(dān)當(dāng)精神，敢作敢為、善作善成的干部卻因授權(quán)不完整、權(quán)責(zé)不對等而懷才不遇。
突破困境的方法與路徑
當(dāng)前基層治理經(jīng)歷了一系列結(jié)構(gòu)性調(diào)整后，面臨著更加復(fù)雜多樣的身份、地位、利益、親屬關(guān)系，既有傳統(tǒng)熟人社會的影子，又處于一個日益現(xiàn)代化的外部環(huán)境。在困境的突破與路徑選擇上迫切需要確立系統(tǒng)思維，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）的整體連動，盤活執(zhí)政資源和制度績效。從筆者調(diào)研的一些地區(qū)來看，突破基層治理的困境需要抓好“建”“連”“活”三個方面的工作。
“建”就是要建好平臺。基層黨組織始終是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，這個核心作用的發(fā)揮離不開黨群議事平臺的搭建。遵義市鳳岡縣在建制村（社區(qū)）成立黨總支委員會的基礎(chǔ)上，按照便于管理服務(wù)的原則，在自然村寨或村（居）民小組、相對集中聯(lián)片區(qū)域建組級黨支部，搭建黨內(nèi)議事平臺。同時，在原有村（居）民代表會議和村（社區(qū)）監(jiān)事會等自治組織基礎(chǔ)上，以村（居）民小組為單位，選舉由5—7名成員組成的組級議事會，搭建群眾議事平臺。通過把黨的執(zhí)政“窗口”下移到組，形成全面覆蓋的組織網(wǎng)絡(luò)，消除了黨建“盲區(qū)”和組織“空白點”。兩個議事平臺的搭建，為村民建立了平等、包容、公正、自由的溝通平臺，實現(xiàn)“群眾有話有地說，小組有事有人管”“村民的事村民自己說了算”；改變了群眾對農(nóng)村事務(wù)不了解、不關(guān)心、不愿參與的尷尬局面，激發(fā)了基層黨員群眾議決本組事務(wù)的民主熱情。同時，組內(nèi)事務(wù)自議自決，為村級組織減少了大量事務(wù)性工作，使村（社區(qū)）兩委能騰出更多的時間精力謀發(fā)展，抓大事，解難題，群眾認(rèn)可度廣泛提升。
“連”就是要做到上下連動，打通層級和部門壁壘。深水區(qū)的改革既需要頂層設(shè)計，也需要基層創(chuàng)新；既需要打通“最先一公里”，也需要連上“最后一公里”。改革開放以來，我們黨在基層治理體系建設(shè)上取得了很多好的經(jīng)驗和做法，比較典型的如浙江溫嶺的民主懇談與河南鄧州的四議兩公開。這些地方政府的創(chuàng)新解決了一部分的群眾自我領(lǐng)導(dǎo)和利益的自我表達(dá)問題。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，群眾的價值觀發(fā)生變化，對物質(zhì)文化生活需求越來越高，對基層服務(wù)能力的要求也越來越高。如果我們不能將被服務(wù)者的訴求和需要在第一時間有效傳導(dǎo)到上層管理和決策機(jī)關(guān)，群眾參與的熱情就會慢慢“失聲”“啞火”。久而久之，黨的主張和群眾的意愿慢慢割離，導(dǎo)致政府想做的，群眾不樂意，群眾想辦的，政府不愿干，農(nóng)村工作看似有條不紊，實則暗波涌動。當(dāng)前，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目管理、資金、人才、技術(shù)支撐上是居于主導(dǎo)地位的，這有利于加強(qiáng)統(tǒng)籌性并減小執(zhí)行中的偏差。我們黨也適時出臺了很多支農(nóng)惠農(nóng)的好政策，但在“連”上還做得不夠。在基層治理體系構(gòu)建中要進(jìn)一步打通縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的壁壘，真正做到縣鄉(xiāng)直達(dá)惠民生。以服務(wù)為第一要務(wù)，將老百姓不斷變化的服務(wù)內(nèi)容、形式的訴求與體制的決策、管理和執(zhí)行有效地銜接在一起，并推動政府部門的服務(wù)資源整合和行政職能改革，寓管理于服務(wù)之中。
“活”就是要挖掘基層治理的內(nèi)生動力，激活執(zhí)政骨干。勇于打破基層治理體系構(gòu)建中面臨著體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問題。找準(zhǔn)關(guān)鍵，不斷挖掘群眾、黨員的內(nèi)生動力，厘清政黨、政府與社會之間的關(guān)系。黨的十八屆三中全會《決定》中提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)中國特色社會主義的總目標(biāo)。這個總目標(biāo)的實現(xiàn)除了發(fā)揮執(zhí)政黨和政府的作用外，是否還內(nèi)含著廣大群眾在自我管理、自我服務(wù)中能力的現(xiàn)代化？因為體制性吸納和行政性支持必定是有一定限度的，而整個社會力量的成熟和理性化離不開群眾自我管理、自我服務(wù)能力的現(xiàn)代化。鳳岡的經(jīng)驗和做法正是從“提”“評”“審”“決”中讓群眾對自我利益的表達(dá)與維護(hù)有了一個不斷訓(xùn)練的場域，在此過程中建構(gòu)出了一個非自然村狀態(tài)下連接起來的新的共同體，將價值層面的民主追求與實踐中可操作的民主有效結(jié)合起來，極大地激發(fā)了現(xiàn)有制度的活力。有意思的是，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的管理和服務(wù)鏈條打通以后，培育執(zhí)政骨干這一重點也出現(xiàn)了新的活力。一方面，上級黨組織可以通過第一書記等形式實現(xiàn)組織資源的再嵌入，共融于搭建的議事平臺中。有利于在一線培養(yǎng)一批真正懂群眾工作、會做群眾工作的執(zhí)政骨干。另一方面，在“黨群直議、干群直通、縣鄉(xiāng)直達(dá)、民生直辦”中黨委、政府、群團(tuán)的服務(wù)績效更好測評，有助于在一線實踐中涌現(xiàn)出一大批敢擔(dān)當(dāng)、有作為的好干部，為干部選拔任用制度的進(jìn)一步改革儲備力量?！?/p>
