加快構(gòu)建監(jiān)察法律法規(guī)體系

　　《監(jiān)察法》是一個集實體法與程序法于一身，集組織法、行為法、責(zé)任法和救濟(jì)法為一體的綜合性法律。作為這樣一部重要法律，盡管其本身也規(guī)定了部分重要制度，但并未也無法詳盡規(guī)定所有制度內(nèi)容，需要制定配套法律法規(guī)。比如《監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國家實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度。”《監(jiān)察法》第22條第3款還規(guī)定：“留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”這就意味著今后還要專門就監(jiān)察官和留置場所進(jìn)行立法，此外，還要制定《政務(wù)處分法》等配套法律和法規(guī)。十三屆全國人大常委會第十四次會議通過了《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，這有利于推動《監(jiān)察法》的全面有效實施，并形成完備的監(jiān)察法律法規(guī)體系。

　　具體而言，加快形成監(jiān)察法律法規(guī)體系，應(yīng)當(dāng)制定監(jiān)察官法、政務(wù)處分法、監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法、留置場所設(shè)置管理條例、監(jiān)察調(diào)查程序條例、監(jiān)察監(jiān)督條例、監(jiān)察處置條例、監(jiān)察證據(jù)規(guī)則等一系列法律法規(guī)。例如，監(jiān)察組織法可以較為詳盡地規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體系和職責(zé)權(quán)限體系，規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制，明確上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)以及與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系。此外，為了配合《監(jiān)察法》的實施，需要修訂相關(guān)法律法規(guī)。如修改《國家賠償法》，在以往行政賠償和司法賠償?shù)幕A(chǔ)上，增加一類監(jiān)察賠償;修改《立法法》，明確國家監(jiān)察委員會享有制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力等。

　　做實做細(xì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的三大職責(zé)

　　《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)包括三個方面：首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對公職人員秉公用權(quán)、依法履職、廉潔從政、職業(yè)操守等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督。一個好的監(jiān)察機(jī)關(guān)，就應(yīng)當(dāng)把主要精力放在日常監(jiān)督上，防止監(jiān)察對象小錯釀成大錯，違紀(jì)變成違法犯罪。為此，必須將監(jiān)督職責(zé)做實做細(xì)，讓“四種形態(tài)”、重大事項抽查、巡視巡察、宣傳教育、警示、談話提醒、函詢等方式充分發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、利益輸送、權(quán)力尋租，以及浪費(fèi)國家資財?shù)葒?yán)重違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，運(yùn)用查封、扣押、凍結(jié)、搜查、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境、留置等方式調(diào)查違法行為。由于調(diào)查與后續(xù)的處置和司法追究相銜接，必須依法進(jìn)行，防止程序違法。特別是要對檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查或者撤銷案件的，要依法處理，不得運(yùn)用監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威不當(dāng)施加壓力，釀成錯案。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著處置職責(zé)。對有職務(wù)違法行為的人員進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉;作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定;直接作出問責(zé)決定;對涉嫌嚴(yán)重違法和涉嫌犯罪的，就要收集相關(guān)證據(jù)移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴。但是，要防范“四種形態(tài)”運(yùn)用中的隨意性和自由裁量過大問題，注意法律法規(guī)政策界限，既不能拔高處理，也不能降格處置，更不能過度問責(zé)、泛化追責(zé)。

　　隨著紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能“三轉(zhuǎn)”實施到位，目前監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)聚焦主責(zé)主業(yè)，不再參與一般性配合執(zhí)法和政策執(zhí)行活動。但是，近年來，也有少數(shù)地方出現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)胤近h委政府執(zhí)法“工具”現(xiàn)象。例如，個別地方為了實施房屋拆遷、土地征收、違法建設(shè)拆除等城市管理職責(zé)，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)介入，以查處貪腐行為為威懾，迫使相關(guān)當(dāng)事人履行義務(wù)，這些做法影響了監(jiān)察機(jī)關(guān)形象，也有違監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

　　明晰監(jiān)察對象，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋

　　《監(jiān)察法》第15條規(guī)定了監(jiān)察對象的范圍，將公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員界定為公職人員，納入監(jiān)察范圍。教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位的權(quán)力與同行業(yè)行政管理機(jī)關(guān)的國家公權(quán)力不同，事業(yè)單位的教師、科研人員、醫(yī)生、文化體育等從業(yè)人員往往享有其專業(yè)領(lǐng)域高度個性化、專業(yè)性的評價權(quán)、評審權(quán)、裁判權(quán)，這就決定了事業(yè)單位的公權(quán)力運(yùn)行具有獨(dú)特規(guī)律。如高校教師利用職務(wù)之便在高校招生考試(尤其是自主招生考試、研究生入學(xué)考試等自命題考試)中濫用學(xué)術(shù)評價權(quán)及科研人員在科研經(jīng)費(fèi)管理中違規(guī)操作等行為是否構(gòu)成職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，準(zhǔn)確定性的難度較大。僅采用身份標(biāo)準(zhǔn)確定事業(yè)單位監(jiān)察對象容易造成監(jiān)察盲區(qū)，應(yīng)采用公權(quán)力實際運(yùn)行的綜合標(biāo)準(zhǔn)。

　　以高校為例，采用以公權(quán)力實際運(yùn)行的綜合標(biāo)準(zhǔn)界定監(jiān)察對象，主要有三類：一是具有決策權(quán)的學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)職能部門負(fù)責(zé)人;二是考試招生、國有資產(chǎn)管理、科研項目管理等涉及公權(quán)力行使和國有性質(zhì)財政資金使用部門中從事管理工作的職員;三是教學(xué)科研二級單位黨政負(fù)責(zé)人。此外，教學(xué)科研人員、教輔和后勤工作人員這兩類是否應(yīng)作為國家監(jiān)察對象存在較大爭議。高校教學(xué)科研人員在縱向科研課題的經(jīng)費(fèi)使用、自主招生考試、研究生入學(xué)考試中同樣擁有公權(quán)力或準(zhǔn)公權(quán)力。教輔和后勤工作人員也可能因協(xié)議委托行使公權(quán)力，如在承擔(dān)食堂、學(xué)生軍訓(xùn)等大宗物資采購、實驗室設(shè)備采購、國有資產(chǎn)出租管理等工作中，也可能產(chǎn)生腐敗問題。應(yīng)按照公權(quán)力實際運(yùn)行為依據(jù)，將使用公共資金及管理公共事務(wù)的人員納入監(jiān)察范圍。此外，還應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄非公職人員行賄、單位行賄受賄的案件。

　　明確派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員的設(shè)置

　　依據(jù)《監(jiān)察法》第12條的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會可以向法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員。派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。實踐證明，派駐制度既利于保障監(jiān)督的相對獨(dú)立性，也利于保障監(jiān)督的權(quán)威性，是一項符合我國反腐敗工作實際的、具有中國特色的工作制度。黨的十九屆四中全會也要求完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制，這是深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化的重要舉措。建議按照“誰負(fù)責(zé)監(jiān)督，誰負(fù)責(zé)派駐”原則，依據(jù)事權(quán)和干部監(jiān)督管理權(quán)限，部屬高校由國家監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)派駐，地方高校由省級監(jiān)委會負(fù)責(zé)派駐，初期可派駐監(jiān)察專員。按照《監(jiān)察法》規(guī)定，各級監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公。按照黨章和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，在基層黨的組織設(shè)立紀(jì)委。目前事業(yè)單位只設(shè)紀(jì)委不設(shè)監(jiān)委，建議由派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者監(jiān)察專員兼任事業(yè)單位紀(jì)委書記，單位原有的內(nèi)部監(jiān)察部門與紀(jì)委辦事機(jī)構(gòu)合署辦公。

　　加強(qiáng)監(jiān)察隊伍建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)化監(jiān)察人才

　　監(jiān)察隊伍素質(zhì)和能力是國家治理能力的重要組成部分，關(guān)系到監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的效果。應(yīng)當(dāng)盡快制定監(jiān)察官法，明確監(jiān)察官選任、晉升、管理和懲戒的系列制度，將通過法律職業(yè)資格考試(專項)作為報考監(jiān)察機(jī)關(guān)工作崗位的前提條件;協(xié)調(diào)教育部等相關(guān)部門，在高校設(shè)置監(jiān)察學(xué)科專業(yè)，開設(shè)相關(guān)課程，培養(yǎng)監(jiān)察人才;取消監(jiān)察機(jī)關(guān)錄用工作人員的不合理條件限制，錄用部分非黨員進(jìn)入監(jiān)察隊伍;加強(qiáng)監(jiān)察業(yè)務(wù)、履職能力培訓(xùn)，增強(qiáng)監(jiān)察人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)與監(jiān)督能力。