在“偉大歷程 輝煌成就——慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年大型成就展”上，一處展示柜中陳列著湖北省武漢市從上世紀(jì)50年代到現(xiàn)在的各版本戶口簿，引起了很多人的共鳴：曾經(jīng)，嫁進(jìn)城里擁有“城鎮(zhèn)戶口”是多少女孩的好出路;農(nóng)村學(xué)子進(jìn)階的唯一方式就是考上大學(xué)“吃商品糧”。時(shí)代大潮滾滾向前，如今，戶口的地域性差異日趨弱化，人口管理的功能逐漸歸位，那一本本大小不一、顏色各異的戶口簿，記載著家庭生活的變遷，也見證著我國(guó)戶籍制度的不斷完善和發(fā)展。

　　1億非戶籍人口的“市民夢(mèng)”即將實(shí)現(xiàn)

　　新中國(guó)成立之初，大量政策措施尚待制定，亟須做好人口統(tǒng)計(jì)工作，以提供基本的依據(jù)和遵循。由于我國(guó)幅員遼闊，人們居住的地域相對(duì)分散，1951年7月，公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，開始實(shí)行戶籍制度。有據(jù)可查的數(shù)據(jù)顯示，那時(shí)候的人口流動(dòng)相對(duì)自由，非農(nóng)業(yè)戶籍人口年均增長(zhǎng)率達(dá)4%。

　　到了上世紀(jì)50年代中期，在全力發(fā)展工業(yè)的大背景下，為了以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”扶持工業(yè)發(fā)展，我國(guó)開始實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。1958年的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第一次明確了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種屬性。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的戶籍管理方式，在城市和農(nóng)村之間逐漸“筑起了一堵高墻”。不過不可否認(rèn)的是，戶籍制度的實(shí)施，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置、社會(huì)治安管理等方面均發(fā)揮過積極的作用。

　　改革開放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和糧食產(chǎn)量的增加，大量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力參與到城市建設(shè)中，他們的切身利益也日益受到重視。1984年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，嚴(yán)格的戶籍管理制度開始出現(xiàn)松動(dòng)。上世紀(jì)90年代取消糧票、放開價(jià)格后，“商品糧”退出了歷史舞臺(tái)，隨著流動(dòng)人口的增多，我國(guó)開始以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立起以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的人口登記制度。

　　2011年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2014年，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，將在2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。2016年，我國(guó)正式實(shí)施《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，此后國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了關(guān)于督察《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實(shí)情況的通知，強(qiáng)力推動(dòng)任務(wù)落實(shí)。

　　為了在2020年交上一份合格的“答卷”，我國(guó)多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市紛紛定下了“硬指標(biāo)”，比如農(nóng)業(yè)大省河南就明確，到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1100萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。公開數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)的城鎮(zhèn)戶籍人口為4.9億人，2018年增加到6億人，扣除自然增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)戶籍人口，5年里累計(jì)“進(jìn)城”的人口已達(dá)9000萬以上。

　　城鎮(zhèn)化大潮推動(dòng)人口合理有序流動(dòng)

　　今年4月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，要求突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作，推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)取得決定性進(jìn)展，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推進(jìn)大城市精細(xì)化管理，支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。

　　戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展，正如一個(gè)硬幣的兩面，在相輔相成中不斷完善和發(fā)展。

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的大幅提升，離不開人口這個(gè)關(guān)鍵的紅利。數(shù)據(jù)顯示，2018年年末全國(guó)大陸總?cè)丝?3.95億人，其中流動(dòng)人口2.41億人。人口的合理有序流動(dòng)和聚集，帶來極強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，有力促進(jìn)了城市的建設(shè)和發(fā)展。

　　與此同時(shí)，作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力，城市承接了農(nóng)村富余勞動(dòng)力，在拉動(dòng)就業(yè)、消費(fèi)升級(jí)等方面意義重大，而且，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得以更好進(jìn)行，糧食等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植和經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置。

　　《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到60%左右、45%左右，差距縮小到15個(gè)百分點(diǎn)。隨著1億非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶工作的不斷推進(jìn)，2018年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)43.37%。恒大研究院院長(zhǎng)助理熊柴在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，人口遷移的基本邏輯是人往高處走、人隨產(chǎn)業(yè)走，因集聚效應(yīng)，大城市的經(jīng)濟(jì)效率高、就業(yè)機(jī)會(huì)多、公共資源富集，放開放寬落戶政策，自然對(duì)人口的吸引力更大，這也利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　加大財(cái)政投入促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　戶籍制度改革的重點(diǎn)，是保障所有人的權(quán)利。2015年底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》，要求加強(qiáng)戶口登記管理，全面解決無戶口人員登記戶口問題，切實(shí)保障每個(gè)公民依法登記一個(gè)常住戶口，努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)戶口和公民身份號(hào)碼準(zhǔn)確性、唯一性、權(quán)威性的目標(biāo)。

　　根據(jù)2011年第六次全國(guó)人口普查結(jié)果，全國(guó)沒有戶口的人有1300多萬，占當(dāng)時(shí)全國(guó)總?cè)丝诘?%左右。此項(xiàng)落戶政策的頒布實(shí)施，體現(xiàn)了以人為核心的戶籍管理理念。與此同時(shí)，隨著身份證、居住證的含金量和附加值越來越高，較好釋放了戶籍管理制度承載的壓力。

　　今年，石家莊等城市相繼實(shí)施了“零門檻”落戶政策，如何為轉(zhuǎn)移人口提供均等的基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，從國(guó)家到地方均出臺(tái)了一系列的制度措施。國(guó)家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》指出，聚焦就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等民生重點(diǎn)，將深化“人地錢掛鉤”等配套政策。在安排中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，2019年繼續(xù)安排中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持落戶較多地區(qū)。在安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用。完善財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納貧困人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制。

　　12月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，加快以人為核心的綜合配套改革，破除制約人全面發(fā)展的體制機(jī)制障礙，提升人的城鎮(zhèn)化水平。深化戶籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民身份地位平等的戶籍登記制度。推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，提高城市包容性，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

　　值得一提的是，隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加活躍以及鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，農(nóng)村在教育、醫(yī)療等方面的配套措施日益完善，與城市之間的差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)之間人口的流動(dòng)呈現(xiàn)出雙向選擇的新局面。(中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào) 中國(guó)發(fā)展網(wǎng) 記者 陳鷹)