一、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的歷史貢獻(xiàn)與現(xiàn)實(shí)困境
為了實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的體制、制度和機(jī)制，讓地方各級(jí)黨委和政府真正重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)惡化的趨勢(shì)，中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年1月啟動(dòng)了中央環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制。中央環(huán)境保護(hù)督察于2018年8月被改名為中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。中央環(huán)境保護(hù)督察和之后的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察同屬生態(tài)環(huán)保的政治巡視和法治巡視，規(guī)格高，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題敢于碰硬，對(duì)一些地方黨委和政府甚至作出了形式主義、官僚主義、假裝整改、敷衍整改、拖延整改、甩手掌柜等定性，措辭之嚴(yán)厲，歷史罕見。第一輪督察問責(zé)了1.8萬多人，解決了8萬多件人民群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題。2018年6月，中央環(huán)境保護(hù)督察回頭看啟動(dòng)，第一批督察回頭看追責(zé)6219人，推動(dòng)解決了3萬多件生態(tài)環(huán)境問題。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度實(shí)施至今，已有三年多，成效巨大，如在全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，PM2.5平均濃度2016年比2015年下降9.1%，2017年比2016年下降6.5%，2018年比2017年下降9.3%。2019年上半年，北京等地區(qū)的下降幅度也比較大，平均濃度達(dá)到46微克每立方米，創(chuàng)歷史同期最好水平?？傮w上看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐正發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。
中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的實(shí)施取得如此大的成效，主要的原因是堅(jiān)持了“四個(gè)不變”，即堅(jiān)持黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)不變，堅(jiān)持改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和為綠色發(fā)展保駕護(hù)航的目的不變，堅(jiān)持治標(biāo)與治本結(jié)合推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的方式不變，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)、終身追責(zé)的原則不變。
當(dāng)然，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察也面臨一些困難與問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.法治依據(jù)方面
在督察的法治依據(jù)方面，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察依據(jù)的是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，因?yàn)樯婕爸袊?guó)共產(chǎn)黨的黨務(wù)，環(huán)保法律法規(guī)不宜對(duì)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作出全面和細(xì)致的規(guī)定。一旦督察認(rèn)定地方黨政機(jī)關(guān)及其有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部有責(zé)任，應(yīng)按照中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》追究相關(guān)的黨紀(jì)、政務(wù)和法律責(zé)任。對(duì)于行政監(jiān)管人員法律責(zé)任的認(rèn)定，《環(huán)境保護(hù)法》等國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)有明確的規(guī)定。地方黨委在地方環(huán)保事務(wù)中屬于決策者和監(jiān)督者的角色，地方政府屬于在黨委領(lǐng)導(dǎo)下環(huán)保工作的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，因此，對(duì)于黨務(wù)人員是否違規(guī)和如何追責(zé)，需要作出規(guī)定。目前的規(guī)定見于《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。該辦法既屬于黨內(nèi)法規(guī)，也屬于行政法規(guī)性文件，不屬于國(guó)家法律，而國(guó)家的法律基于角色限制，不可能認(rèn)定黨員是否盡職履責(zé)，更不可能對(duì)黨務(wù)干部如何追責(zé)作出細(xì)致規(guī)定，所以迫切需要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法的銜接，通過兩者的銜接來實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的互助法治效果。
在整改的法治依據(jù)方面，一些地方反映如下問題：一是督察整改的一些事項(xiàng)，如企業(yè)內(nèi)部并不造成環(huán)境污染的物質(zhì)堆放混亂現(xiàn)象，法律并沒有界定為違法行為，沒有規(guī)定處罰措施，但是在實(shí)踐中往往被納入督察追責(zé)的范圍。二是整改缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，容易產(chǎn)生分歧，如礦山企業(yè)恢復(fù)原狀的整改，是拆毀建筑物還是要進(jìn)一步修復(fù)生態(tài)?沒有明確的規(guī)定;環(huán)境整治要恢復(fù)到什么程度才算合格?也沒有明確的規(guī)定。因?yàn)槿狈?biāo)準(zhǔn)，有的地方領(lǐng)導(dǎo)害怕被追責(zé)，一聲令下就把一批企業(yè)停產(chǎn)甚至關(guān)閉了，社會(huì)影響較大。因此，為了提高督察的規(guī)范性，需要立法明確哪些屬于督察事項(xiàng)，哪些僅屬于意見事項(xiàng)。
2.督察主體與督察對(duì)象方面
從參與主體來看，目前參與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作的機(jī)構(gòu)包括中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、生態(tài)環(huán)境部和其他相關(guān)部委等。根據(jù)督察的組成、程序和追責(zé)情況來看，全國(guó)人大、中紀(jì)委(國(guó)家監(jiān)察委)的角色作用需要加強(qiáng)。在人大的督察參與方面，中共中央辦公廳于2018年10月印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，要求強(qiáng)化各級(jí)黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)格控制督查檢查總量，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。目前全國(guó)人大在推行環(huán)境保護(hù)法律巡視，而中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治巡視，兩者的關(guān)系需要協(xié)調(diào)。在中紀(jì)委(國(guó)家監(jiān)察委)參與方面，以下監(jiān)督作用需要進(jìn)一步發(fā)揮：一是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中不規(guī)范化履職的行為，防止出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象;二是發(fā)現(xiàn)和查處地方黨委和政府不重視生態(tài)環(huán)保的政治問題，發(fā)現(xiàn)和查處黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)保違紀(jì)違法的行為;三是發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域官商勾結(jié)、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部腐敗等問題的線索，開展針對(duì)性的打擊。
從督察對(duì)象來看，目前包括地方各級(jí)黨委、政府及中央與地方管理的企業(yè)。地方普遍建議，為了促進(jìn)中央部委之間有關(guān)生態(tài)環(huán)保的政策更加協(xié)調(diào)，中央部委的政策制定更符合地方的實(shí)際，中央部委更支持地方生態(tài)環(huán)保監(jiān)管能力和污染防治能力建設(shè)工作，需要啟動(dòng)中央部委的生態(tài)環(huán)保監(jiān)督。如地方關(guān)于養(yǎng)豬的困境就是一個(gè)典型的例證。
3.督察領(lǐng)域方面
從督察的領(lǐng)域來看，2016年以來，中央環(huán)境保護(hù)督察組通報(bào)了一些填海、破壞濕地、侵占自然保護(hù)區(qū)、在自然保護(hù)區(qū)開礦、破壞林地等案件。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的主體是中共中央和國(guó)務(wù)院，辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)日常的工作。而按照現(xiàn)行法律和國(guó)務(wù)院的授權(quán)，自然資源部接替原國(guó)土資源部、原國(guó)家海洋局代表國(guó)務(wù)院開展國(guó)家國(guó)土資源督察、國(guó)家海洋督察，自然資源部下屬的國(guó)家林草局接替原國(guó)家林業(yè)局開展的林業(yè)督察，形成了綜合性的國(guó)家自然資源督察制度。中編辦2018年8月印發(fā)自然資源部“三定”方案，鞏固了上述督察體制，設(shè)立了國(guó)家自然資源督察辦公室。2018年6月，自然資源部作出了幾起侵占農(nóng)地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件的督察通報(bào)。其中，破壞林地、填海造地、侵占濕地也是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的范圍。因此有必要理順兩項(xiàng)督察的關(guān)系，克服多頭督察的現(xiàn)象。
4.督察目的方面
中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的目的不是追責(zé)，而是標(biāo)本兼督，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保相協(xié)調(diào)。督察的主要重點(diǎn)目前傾向于生態(tài)環(huán)保認(rèn)識(shí)是否到位、環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、生態(tài)破壞是否恢復(fù)、礦山開采是否破壞環(huán)境、是否侵占自然保護(hù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)淘汰是否執(zhí)行到位、污染事件是否有效處理、追責(zé)是否徹底、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施是否按期完成、機(jī)構(gòu)是否健全、執(zhí)法是否積極、聯(lián)防聯(lián)控是否順暢、整改是否到位等問題。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察回頭看重點(diǎn)盯住督察整改不力，甚至“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域形式主義、官僚主義問題?？偟膩砜?，既有督標(biāo)之舉，也有督本之措，但是，督本的色彩即促進(jìn)綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力需要加強(qiáng)。
5.問責(zé)對(duì)象與層級(jí)方面
在問責(zé)對(duì)象與層級(jí)方面，在中央層面，截至目前，追責(zé)中央部委及其干部的情況基本沒有發(fā)生，要求中央部門結(jié)合問題改進(jìn)政策也沒有機(jī)制性的要求。在地方層面，被處理的干部層級(jí)已有明顯提高，最高涉及省級(jí)干部。如在第一輪督察中，山西省問責(zé)1071人，其中廳級(jí)干部22人;湖南省追責(zé)1950人次，其中廳級(jí)干部28名，得到社會(huì)肯定。但是，問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部中，部門副職和地方副職居多，部門正職和縣級(jí)黨政主官被追責(zé)的比例有一些，但是市級(jí)黨政主官被追責(zé)的少見。如在第一輪中央環(huán)保督察組移交問題追責(zé)中，江蘇省有3個(gè)縣委書記和3個(gè)縣長(zhǎng)被問責(zé)，但沒有問責(zé)市長(zhǎng)和市委書記;湖北省問責(zé)221人，涉及一些縣長(zhǎng)、縣委書記和廳長(zhǎng)，但也沒有問責(zé)市長(zhǎng)和市委書記。而地方是否真正重視環(huán)境保護(hù)，市縣級(jí)特別是市級(jí)黨政主官是關(guān)鍵，對(duì)其追責(zé)不嚴(yán)，必然導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的壓力傳導(dǎo)層層衰減，出現(xiàn)虛假整改、敷衍整改和拖延整改的現(xiàn)象。目前在基層，把市縣級(jí)黨政主官作為督察問責(zé)重點(diǎn)的呼聲很高。一些基層官員在被問責(zé)后叫屈，主要的原因是其職責(zé)與權(quán)力不匹配，而且部門接的監(jiān)管任務(wù)越多，暴露的問題越多，就越容易被問責(zé)。需要建立問責(zé)法定原則，為想干事、真干事的環(huán)保鐵軍減輕思想壓力。
二、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)型
在生態(tài)文明新時(shí)代，面對(duì)新的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和新的任務(wù)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的實(shí)施呈現(xiàn)了一些新特點(diǎn)。具體來講，在以下幾方面正在出現(xiàn)一些轉(zhuǎn)型或者變化。
從督察功能來看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)了國(guó)家和各地的高質(zhì)量發(fā)展。2016年起始的中央環(huán)境保護(hù)督察，因?yàn)樯婕皻v史積累環(huán)境問題的解決，涉及的主體眾多，涉及的利益紛繁復(fù)雜，面對(duì)的社會(huì)質(zhì)疑聲音不小，遇到的各方面阻力也不小。但是督察工作頂住了壓力，經(jīng)過三年多的工作，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯的改善，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量也得到一定的提升，如在對(duì)“散亂污”企業(yè)的環(huán)境整治中，環(huán)境友好型企業(yè)就占有了更大的市場(chǎng)份額，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高：2017年我國(guó)GDP實(shí)際增長(zhǎng)6.9%，企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)21%;2018年我國(guó)GDP實(shí)際增長(zhǎng)6.6%，全國(guó)稅收收入比上年增長(zhǎng)9.5%?？梢哉f，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察解決了以前環(huán)保法律實(shí)施過軟的問題，促使生態(tài)環(huán)境保護(hù)真正進(jìn)入“五位一體”的大格局。此外，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組從2018年起就反對(duì)“一刀切”，禁止采取簡(jiǎn)單粗暴措施。生態(tài)環(huán)境部和一些地方黨委和政府針對(duì)督察整改出臺(tái)了禁止環(huán)境保護(hù)“一刀切”的工作意見和意見，要求各地把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作節(jié)奏，嚴(yán)禁“一律關(guān)停”“先停再說”等敷衍整改的應(yīng)對(duì)做法。這些措施，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)協(xié)調(diào)共進(jìn)。
從督察事項(xiàng)來看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從側(cè)重環(huán)境污染防治向生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治并重轉(zhuǎn)型。2016年至2017年，盡管中央環(huán)境保護(hù)督察組通報(bào)了包括填海、破壞濕地、侵占自然保護(hù)區(qū)搞建設(shè)、在自然保護(hù)區(qū)開礦、生態(tài)修復(fù)措施缺乏、破壞林地、河道采砂在內(nèi)的生態(tài)破壞案件，關(guān)注了生態(tài)保護(hù)，但是總體來看，通報(bào)的事項(xiàng)中，環(huán)境污染防治事項(xiàng)偏多，如水環(huán)境質(zhì)量和空氣質(zhì)量、污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染，區(qū)域性行業(yè)性環(huán)境污染、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染、城鎮(zhèn)垃圾處理、飲用水水源地保護(hù)等問題，主要的原因可能是環(huán)境保護(hù)部的主要職責(zé)偏重于污染防治。2018年3月，國(guó)家開展機(jī)構(gòu)改革，生態(tài)環(huán)境部成立。2018年8月，中央環(huán)境保護(hù)督察更名為中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。研究發(fā)現(xiàn)，此后一些地方的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋意見中，生態(tài)保護(hù)內(nèi)容所占的比重增多，如2018年10月16日，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)江西省委、省政府的反饋意見除了繼續(xù)關(guān)注2016年中央環(huán)境保護(hù)督察提出的“稀土開采生態(tài)恢復(fù)治理滯后”問題外，還專門設(shè)置一段“流域生態(tài)破壞問題突出”評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)破壞問題。
從督察模式來看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從全面的督察向全面督察與重點(diǎn)督察相結(jié)合轉(zhuǎn)型。2016年-2017年開展的第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察，前無古人，目的之一是通過社會(huì)舉報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、空中遙感、地面監(jiān)測(cè)等方式，發(fā)現(xiàn)暴露歷史積累和現(xiàn)實(shí)存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局問題，所以督察組反饋的內(nèi)容是全方位和多層次的。到了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察回頭看階段，因?yàn)橛械谝惠喍讲焖@得的全面的資料，督察的針對(duì)性就強(qiáng)一些，針對(duì)已發(fā)現(xiàn)問題的點(diǎn)穴式和緊盯式督察色彩就濃厚一些，如2018年中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在江西開展督察“回頭看”時(shí)，就圍繞該省制定的督察整改實(shí)施方案開展針對(duì)性督察，針對(duì)江西省提出到2017年底基本完成48個(gè)縣污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)，督察組隨機(jī)抽查景德鎮(zhèn)浮梁縣、上饒婺源縣、鷹潭余江縣等地污水處理廠，發(fā)現(xiàn)進(jìn)水化學(xué)需氧量濃度均低于排放標(biāo)準(zhǔn);鷹潭市新城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，信江新區(qū)污水處理廠“清水進(jìn)、清水出”，月湖新城污水處理廠大量生活污水直排;萍鄉(xiāng)市生活污水處理能力嚴(yán)重不足，大量溢流污水直排河道。緊盯關(guān)鍵問題，能夠促進(jìn)地方補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。2019年啟動(dòng)的第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，仍然圍繞中央和各省市制定的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃和方案，采取針對(duì)性的督察;仍然針對(duì)重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，讓國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義制度下整體發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)跑者作用，以點(diǎn)帶面，提升所有企業(yè)在新時(shí)代的守法水平。
從督察方式來看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從監(jiān)督式追責(zé)向監(jiān)督式追責(zé)和輔導(dǎo)性輔助并舉轉(zhuǎn)型。中央環(huán)境保護(hù)督察自啟動(dòng)以來，發(fā)現(xiàn)了一大批生態(tài)環(huán)境問題，并追責(zé)了一大批領(lǐng)導(dǎo)干部，這對(duì)于地方提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和責(zé)任感很有必要。但是一些地方在督察后反映，一些生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生原因是地方環(huán)保人才缺乏，能力建設(shè)滯后，科技和管理能力不足，地方發(fā)現(xiàn)不了問題，即使發(fā)現(xiàn)也難以解決問題。他們希望中央能夠幫助地方充分發(fā)現(xiàn)本地的問題、分析問題產(chǎn)生的原因，并提出解決問題的具體對(duì)策。只有這樣，各地今后才能不犯同樣的錯(cuò)誤，各地干部才能不被稀里糊涂地追責(zé)。針對(duì)這個(gè)現(xiàn)象，從2017年10月起，環(huán)境保護(hù)部把中央環(huán)境保護(hù)督察和大氣污染防治專項(xiàng)督查相結(jié)合，研究大氣環(huán)境質(zhì)量改善途徑和重污染天氣應(yīng)對(duì)措施，派出隊(duì)伍下沉到京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市，幫助制定大氣污染控制的“一市一策”。如2018年11月26日，陜西省韓城市召開大氣污染防治“一市一策”跟蹤研究項(xiàng)目啟動(dòng)暨冬季污染防治攻堅(jiān)工作推進(jìn)會(huì)，對(duì)全市大氣污染防治“一市一策”駐點(diǎn)跟蹤研究進(jìn)行安排部署，國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心的專家們就參加了會(huì)議。從目前來看，輔導(dǎo)性措施的采取得到了地方的歡迎，地方官員和企業(yè)階層對(duì)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的報(bào)怨情緒有明顯弱化。
從督察重點(diǎn)來看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從著重糾正環(huán)保違法向糾正違法和提升守法能力相結(jié)合轉(zhuǎn)型，既治標(biāo)，也治本。地方出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問題，表面看來是企業(yè)的違法問題，但從深層次看是地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后問題。2016年開始實(shí)施的中央環(huán)境保護(hù)督察既指出各地的環(huán)境違法違規(guī)、環(huán)境執(zhí)法松軟、環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等環(huán)保違法違規(guī)現(xiàn)象，也按照“水十條”的部署，對(duì)各地污水處理設(shè)施建設(shè)的情況開展通報(bào)。如對(duì)廣西壯族自治區(qū)的督察反饋意見就指出，全區(qū)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，36個(gè)自治區(qū)級(jí)以上工業(yè)園區(qū)中24個(gè)尚未動(dòng)工建設(shè)污水集中處理設(shè)施。區(qū)域污水處理設(shè)施的建設(shè)屬于提升守法能力的治本事項(xiàng)，可見，反饋意見不僅關(guān)注治標(biāo)，還考慮治本。在第一輪督察后，各地的污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展普遍得到提速。到了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察回頭看階段，督察意見指出的空間開發(fā)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局、垃圾收運(yùn)和處理、淘汰“散亂污”企業(yè)等治本事項(xiàng)，比重有所增加，體現(xiàn)了治標(biāo)與治本并重，如2018年10月中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)江蘇的反饋意見，除了關(guān)注污水處理設(shè)施的建設(shè)外，還專門拿出一部分指出“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整不夠到位”，從根本上提升解決工業(yè)環(huán)境問題的能力。各地制定的整改方案既包括對(duì)整治違法違規(guī)的治標(biāo)措施，也包括如何長(zhǎng)效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境的治本措施。
從追責(zé)對(duì)象來看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從主要追責(zé)基層官員向問責(zé)包括地方黨政主官在內(nèi)的各方面、各層級(jí)官員轉(zhuǎn)型。地方出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問題表面看來是基層的執(zhí)法問題，實(shí)質(zhì)上是地方黨委和政府的重視程度問題，問責(zé)主官要比問責(zé)一線執(zhí)法人員影響力更大。2016年1月在河北試水的中央環(huán)境保護(hù)督察，問責(zé)的對(duì)象主要是處級(jí)以下的官員，難以克服虛假整改、敷衍整改和拖延整改的現(xiàn)象，環(huán)境保護(hù)壓力傳導(dǎo)層層衰減。隨著中央對(duì)河北省委原書記、甘肅省委原書記、山西省委原書記等省級(jí)黨委原負(fù)責(zé)人的處理，被問責(zé)的干部級(jí)別整體有很大的提高。在部門層面，一些地方的正廳級(jí)干部被處理，如湖北省質(zhì)監(jiān)局原黨組書記、局長(zhǎng)受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，原省農(nóng)業(yè)廳黨組書記、廳長(zhǎng)受到黨內(nèi)警告處分，原省經(jīng)信委黨組書記、主任受到黨內(nèi)警告處分;甘肅省林業(yè)廳原黨組書記、廳長(zhǎng)與甘肅省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)蒲志強(qiáng)等主管受到行政撤職等處分。在地方層面，在第一輪中央環(huán)保督察組移交問題追責(zé)中，江蘇省問責(zé)了3個(gè)縣委書記和3個(gè)縣長(zhǎng);湖北省也問責(zé)了近10名區(qū)縣委書記和區(qū)縣長(zhǎng)。實(shí)踐證明，問責(zé)地方黨政主官和部門主官，對(duì)于倒逼地方各級(jí)黨委和政府層層傳導(dǎo)環(huán)保壓力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后的工藝和設(shè)備，解決“散亂污”問題，促進(jìn)綠色發(fā)展，作用巨大。另外，基層官員對(duì)問責(zé)的怨言明顯減少。
從督察規(guī)范化來看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作督察向全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治督察轉(zhuǎn)變。首先，與督察工作相關(guān)的法制建設(shè)得到加強(qiáng)。中央環(huán)境保護(hù)督察起步時(shí)主要的依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》;2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，督察工作更加規(guī)范化。為了進(jìn)一步提升督察的績(jī)效，有必要針對(duì)現(xiàn)實(shí)的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察體制、制度、機(jī)制和法制問題，采取相應(yīng)的健全工作。中央結(jié)合實(shí)際中遇到的問題，修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，修改了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，發(fā)現(xiàn)和處理生態(tài)環(huán)境問題違紀(jì)違規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)更加配套。為了促進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作人員廉潔奉公，生態(tài)環(huán)境部黨組還制定了《中央環(huán)境保護(hù)督察紀(jì)律規(guī)定(試行)》等專門文件。其次，在督察中，為了實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，防止追責(zé)擴(kuò)大化，相當(dāng)多的地方黨委和政府聯(lián)合出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的權(quán)力清單文件。根據(jù)內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8省區(qū)2017年11月16日同步公開的第一批中央環(huán)保督察問責(zé)情況，地方黨委追責(zé)46人，地方政府追責(zé)299人;在有關(guān)部門追責(zé)中，環(huán)保193人，水利81人，國(guó)土75人，林業(yè)63人，工信59人，住建51人，城管38人，發(fā)改31人，農(nóng)業(yè)9人，公安9人，交通6人，安監(jiān)4人，國(guó)資委3人，旅游2人，市場(chǎng)監(jiān)管等部門42人?？梢姡郧坝烧饕袚?dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的局面以及政府部門中主要由生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的局面，已經(jīng)得到一些改變。
從督察體制來看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察正在得到其他機(jī)構(gòu)巡視和督察工作的協(xié)同支持，督察的權(quán)威性得到進(jìn)一步增強(qiáng)。2018年6月，中央紀(jì)委通報(bào)了幾起地方政府和國(guó)有企業(yè)環(huán)境保護(hù)違紀(jì)違規(guī)問題追責(zé)情況;2018年全國(guó)人大實(shí)施了《大氣污染防治法》實(shí)施的執(zhí)法檢查，該工作被稱為環(huán)境保護(hù)法律巡視;2018年6月，自然資源部作出了幾起侵占農(nóng)地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件的自然資源督察通報(bào)。2018年8月，自然資源部還設(shè)立了國(guó)家自然資源督察辦公室。這些制度化的巡視和督察工作對(duì)于配合中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的實(shí)施，起了重要的協(xié)調(diào)、促進(jìn)和保障作用。
目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)保從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐正發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，與此相適應(yīng)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察正從督促地方端正生態(tài)環(huán)保態(tài)度、打擊生態(tài)環(huán)境違法、營(yíng)造良好守法氛圍為主要任務(wù)的階段，步入強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)、提升綠色發(fā)展能力、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為主要任務(wù)的階段，其制度建設(shè)越來越健全，其實(shí)施越來越得到深化，其重要領(lǐng)域越來越得到各方面認(rèn)可。在這一階段，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度作為社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境法治制度的重要內(nèi)容，其有效實(shí)施將會(huì)有利于2020年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并為2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
三、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的改革建議
2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》。為了進(jìn)一步提升督察的績(jī)效，有必要針對(duì)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察現(xiàn)實(shí)的體制、制度、機(jī)制和法制問題，采取相應(yīng)的改革措施。
(一)健全中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的法治依據(jù)
在督察的法治依據(jù)方面，建議修改《環(huán)境保護(hù)法》，在總則部分規(guī)定：“國(guó)家實(shí)施中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市和有關(guān)部門開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。”在法律責(zé)任部分規(guī)定：“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反職責(zé)規(guī)定應(yīng)追責(zé)的，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》的規(guī)定執(zhí)行。”只有這樣，才能滿足黨的十八屆四中全會(huì)提出的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法相銜接的社會(huì)主義法治要求，使中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在法治軌道上長(zhǎng)足地發(fā)展。
在整改的法治依據(jù)方面，建議明確規(guī)定督察企業(yè)的事由須是法律規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)，出臺(tái)整改的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)或者細(xì)則，對(duì)照驗(yàn)收。對(duì)企業(yè)和地方重大整改事項(xiàng)的提出，明確規(guī)定須經(jīng)專家論證和督察組集體審議通過而不是督察組工作人員現(xiàn)場(chǎng)表態(tài)決定。對(duì)于艱巨或者復(fù)雜的整改，可以規(guī)定分階段驗(yàn)收。建議主管整改事項(xiàng)的部委加強(qiáng)對(duì)地方的整改指導(dǎo)，防止整改走彎路或者整改不到位。
(二)拓展督察的參與主體和督察的對(duì)象范圍
在督察的參與主體方面，首先，建議全國(guó)人大參與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作。目前全國(guó)人大在推行環(huán)境保護(hù)法律巡視，而中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治巡視。協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的方法有二：一是將全國(guó)人大的環(huán)境保護(hù)法律巡視整合進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察體系;二是保留全國(guó)人大的環(huán)境保護(hù)法律巡視，但應(yīng)與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察加強(qiáng)銜接，防止增加地方的負(fù)擔(dān)。建議各級(jí)人大常委會(huì)增加對(duì)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作報(bào)告的審議表決程序，并全面公開對(duì)政府環(huán)保工作的監(jiān)督信息。其次，建議修改《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第7條的規(guī)定，發(fā)揮中紀(jì)委(國(guó)家監(jiān)察委)關(guān)口前移的監(jiān)督作用，特別是對(duì)督察組是否規(guī)范化履職的監(jiān)督。如果細(xì)化其參與程序和案件移送程序，既可規(guī)范督察組的具體督察行為，也可發(fā)現(xiàn)官商勾結(jié)危害環(huán)境的案件線索，震懾地方違紀(jì)違法行為。
在督察的對(duì)象方面，建議在中央開展第二輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察期間，盡快增補(bǔ)對(duì)與生態(tài)環(huán)保有關(guān)部門的督察，發(fā)現(xiàn)其對(duì)地方和行業(yè)開展環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的不足，然后責(zé)令采取制度建設(shè)、能力建設(shè)等方面的整改措施，使其工作部署和改革措施的推進(jìn)實(shí)事求是，服務(wù)于國(guó)家綠色發(fā)展的大局。對(duì)于中央有關(guān)部門的督察，建議由曾經(jīng)擔(dān)任過省級(jí)黨委、人大、政府和政協(xié)主官的正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任督察組組長(zhǎng)，抽調(diào)曾經(jīng)擔(dān)任過市縣黨委、人大、政府和政協(xié)主官的地方領(lǐng)導(dǎo)干部參與，有利于全面發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。對(duì)于監(jiān)管和指導(dǎo)不到位的中央部門，由中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組按照《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第24條和第37條的規(guī)定提出提升指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作質(zhì)量和高質(zhì)量發(fā)展的整改建議。
(三)理順自然資源督察和生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的關(guān)系
可選擇的理順模式有二：一是設(shè)立專門的中央自然資源督察制度，代表中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)各省行政區(qū)域開展陸地與海洋自然資源、生態(tài)修復(fù)與保護(hù)、生態(tài)空間管控等方面的政治和專業(yè)巡視;不再保留國(guó)家自然資源總督察辦公室，中央自然資源督察辦公室設(shè)在自然資源部。二是將國(guó)家自然資源督察統(tǒng)一于中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察體系，由中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組代表中共中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一開展生態(tài)環(huán)境和自然資源方面的綜合督察，督察辦公室仍然設(shè)立在生態(tài)環(huán)境部。如采取第二種模式，可選如下方式落實(shí)具體的自然資源督察工作：一是保留自然資源部下設(shè)的國(guó)家自然資源督察辦公室和幾個(gè)地區(qū)的督察局，在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的統(tǒng)一部署下推進(jìn)本部門負(fù)責(zé)的自然資源督察工作。二是自然資源部參與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，但不再代表國(guó)務(wù)院專門行使國(guó)家自然資源督察權(quán)。
如采取第一種模式，建議修改《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)自然資源法律法規(guī)時(shí)，督察的法律依據(jù)可規(guī)定為“國(guó)家實(shí)施中央自然資源督察制度，開展陸地與海洋自然資源、生態(tài)修復(fù)與保護(hù)、生態(tài)空間管控等方面的督察”，將國(guó)家自然資源督察上升為中央自然資源督察。
如采取第二種模式，建議修改《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)環(huán)境資源法律法規(guī)時(shí)，督察的法律依據(jù)可規(guī)定為“國(guó)家實(shí)施中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，開展自然資源、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治方面的督察”。
(四)標(biāo)本兼督，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的能力和水平
在督察事項(xiàng)方面，建議對(duì)照《生態(tài)文明體制改革總體方案》和其他生態(tài)文明建設(shè)和體制改革文件的要求，制定標(biāo)本兼督的督察實(shí)施細(xì)則。首先，將以下措施納入《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第15條第1項(xiàng)規(guī)定的督察范圍：地方是否開展“多規(guī)合一”工作，區(qū)域空間開發(fā)利用結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合整治基礎(chǔ)設(shè)施是否按期建設(shè)和運(yùn)行，地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否體現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、特色發(fā)展和優(yōu)勢(shì)發(fā)展的要求，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是否銜接，區(qū)域產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度是否建立。其次，將以下措施納入《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第15條第9項(xiàng)規(guī)定的督察范圍：環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員配備是否健全，環(huán)保能力建設(shè)是否到位，企業(yè)環(huán)境管理是否專業(yè)化，體制、制度和機(jī)制是否改革到位，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是否一貫真實(shí)等。再次，將生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核是否嚴(yán)格納入《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第15條第2項(xiàng)或者第3項(xiàng)規(guī)定的督察范圍。督察組發(fā)現(xiàn)問題后，除了督促地方加強(qiáng)整改外，中央有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方的工作輔導(dǎo)和財(cái)政支持，針對(duì)共性問題和個(gè)性問題拿出切實(shí)的解決、改進(jìn)或者完善政策。
(五)盡職免責(zé)，切實(shí)提高督察問責(zé)對(duì)于綠色發(fā)展的促進(jìn)作用
在問責(zé)對(duì)象方面，對(duì)于生態(tài)環(huán)境問題與中央部門的工作失誤、失職有關(guān)的，建議由中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組提出整改建議，并依據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》的規(guī)定，制定追責(zé)機(jī)制，追究相關(guān)人員的責(zé)任。
在問責(zé)層級(jí)方面，被問責(zé)的干部層級(jí)已有明顯提高，最高涉及省級(jí)干部;督查問責(zé)的縣級(jí)黨政主官和省級(jí)政府部門主官比例在提升，得到社會(huì)肯定。不過，地市級(jí)地方黨政主官被追責(zé)的還是少見，縣級(jí)黨政主官被嚴(yán)肅問責(zé)的比例有待進(jìn)一步提升。在實(shí)踐中，市縣級(jí)黨委和政府即使被追責(zé)，大多是向上級(jí)黨委和政府作出深刻檢查等較輕的處分。而地方是否真正重視環(huán)境保護(hù)，市縣級(jí)黨政主官是關(guān)鍵，對(duì)其追責(zé)不嚴(yán)，必將導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的壓力傳導(dǎo)層層衰減，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不力，環(huán)境保護(hù)部署不實(shí)。目前在基層，把市縣級(jí)黨政主官作為督察追責(zé)重點(diǎn)的呼聲很高。
在問責(zé)依據(jù)方面，要法定與精準(zhǔn)。針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門及其工作人員的追責(zé)，建議由中央統(tǒng)一部署，針對(duì)中央各部委和地方各級(jí)黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)及其隸屬機(jī)構(gòu)，制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)力(職責(zé))清單，按照《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》的要求，建立盡職按單免責(zé)制度，減輕生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人員的思想壓力。針對(duì)督察組成員的追責(zé)，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第34條第1項(xiàng)有一個(gè)情形規(guī)定，即“不按照工作要求開展督察，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的重要生態(tài)環(huán)境問題沒有發(fā)現(xiàn)的”。因?yàn)槿狈螢?ldquo;應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而且追責(zé)也很嚴(yán)厲，即“視情節(jié)輕重，依紀(jì)依法給予批評(píng)教育、組織處理或者黨紀(jì)處分、政務(wù)處分;涉嫌犯罪的，按照有關(guān)規(guī)定移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)依法處理”，這對(duì)于督察組和督察組成員產(chǎn)生很大的思想壓力。為了減輕督察組成員的挑錯(cuò)工作壓力，提升對(duì)地方的精準(zhǔn)問責(zé)率，建議修改《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第34條的規(guī)定，在“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察紀(jì)律、程序和規(guī)范，正確履行職責(zé)”之后加上“對(duì)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組及其督察組成員實(shí)行盡職免責(zé)的制度”的規(guī)定。
(注釋及參考文獻(xiàn)略。)
