一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷程和成就
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確認、保護、流轉(zhuǎn)的組織形式以及相應(yīng)的規(guī)范體系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、鞏固社會主義公有制和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是提高農(nóng)民收入和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的重大措施。
1.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革歷程
我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度起始于20世紀50年代的社會主義改造。1960年中共中央發(fā)出的《關(guān)于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》提出建立以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的三級所有制[1]，從而確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制度。改革開放之后，人民公社體制廢除，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責不明、保護不嚴、流轉(zhuǎn)不暢等問題逐漸凸顯并日益嚴重。部分地區(qū)率先探索了農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式。2007年，原農(nóng)業(yè)部在部分地區(qū)探索的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的指導(dǎo)意見》，推進以股份合作為主要形式的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。
黨的十八大以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進一步向前推進。2013年黨的十八屆三中全會提出，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。2015年5月，原農(nóng)業(yè)部在全國29個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點。2016年4月，習(xí)近平總書記在小崗村調(diào)研時提出，要著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標、方向、原則、重點任務(wù)和實施要求。2017年黨的十九大要求深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。2018年出臺的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù)作出具體安排，要求推動“三變”改革，發(fā)展股份合作，完善農(nóng)民權(quán)能，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法等。
2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成就
近些年來特別是黨的十八大以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進，在三個方面取得了顯著成就：一是鞏固了社會主義公有制。農(nóng)村集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基石和根本保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索股份合作制，創(chuàng)新了農(nóng)村集體所有制的實現(xiàn)形式，釋放了農(nóng)村集體所有制的活力，充分顯示了社會主義公有制的優(yōu)越性。二是壯大了集體經(jīng)濟。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革堅持市場在經(jīng)濟發(fā)展中的決定性作用，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，提高了農(nóng)村集體資產(chǎn)的市場回報率。三是提高了農(nóng)民收入。讓農(nóng)民共享改革成果是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點和落腳點。成員資格界定、頒證登記、賦權(quán)賦能，落實農(nóng)民的成員權(quán)，就是要讓名義上的“人人有份”變成真正的“人人有份”，讓農(nóng)民獲得實實在在的收入。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困境
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在取得上述成就的同時，因歷史、經(jīng)濟、法律等方面的原因，面臨著身份地位困境、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境和可持續(xù)發(fā)展困境。
1.身份地位困境
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體，擔負著管理、經(jīng)營、維護農(nóng)村集體資產(chǎn)的重任。現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在身份地位上存在法人困境和職能困境兩方面。
(1)法人困境。
即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然獲得了特殊法人地位，但沒有相配套的具體制度來保障和落實其特殊法人地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有獲得與其身份相匹配的政策優(yōu)惠，也不具備完整的市場經(jīng)濟主體地位。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容就是重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，使之能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，優(yōu)化農(nóng)村集體資源配置，提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織目前主要有有限責任公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟合作社三種形式。有限責任公司按照《公司法》登記為公司法人。《公司法》規(guī)定有限責任公司的股東不能超過50人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員一般是行政村村民，一個普通行政村的村民遠超50人。改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織多采取隱形股東的做法。這種做法雖然符合《公司法》的規(guī)定，但是被“隱”去的股東的權(quán)利就無法得到法律的認可和保護。社區(qū)股份合作社參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在工商部門登記，獲得相應(yīng)的市場資格，但是社區(qū)股份合作社作為特殊法人，目前參照公司法人進行管理和征稅，稅收優(yōu)惠少。經(jīng)濟合作社由地方政府頒發(fā)相應(yīng)證明，憑此證明可以申領(lǐng)機構(gòu)代碼，在銀行開立賬戶，收益分紅時不需要繳納個人所得稅。但經(jīng)濟合作社不具有法人資格，無法以出資人的身份對外投資、參股、控股等，影響集體經(jīng)濟組織的發(fā)展壯大。特別是對于經(jīng)濟效益好的集體經(jīng)濟組織來說，無法對外投資等于將大量資本閑置。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織目前的三種身份，都在不同程度上限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，妨礙了農(nóng)村資源資產(chǎn)進入市場，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。
(2)職能困境。
即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織究竟擔負何種職能，是經(jīng)濟職能還是社會職能?還是兩種職能兼具?從農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展演進來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村黨委、村民委員會是交叉、重合的。這一方面是因為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的歷史慣性，或者說是一種路徑依賴;另一方面是為了方便地方政府管理，特別是地方財政比較緊張，無法覆蓋到村一級的情況下，村級政府管理人員的工資收入等是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付的。不僅如此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施在很大程度上也是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負擔的。為方便對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行管理，維持基層政權(quán)的運行，提供公共服務(wù)，在多數(shù)地區(qū)，這三個組織是交叉重合的，“一套人馬、三塊牌子”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行現(xiàn)代公司制改革，建立股東代表大會、董事會、監(jiān)事會“三會”制度，希望通過改制，實現(xiàn)“村經(jīng)分離”“村社分離”，農(nóng)村基層組織的政治職能、社會職能和經(jīng)濟職能相互分離。村黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持基層組織依法行使職權(quán);村委會依法開展群眾自治，搞好公共服務(wù)和自治管理;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責集體資產(chǎn)運營管理。但改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并未完全實現(xiàn)職能分離，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依然承擔著社會公共服務(wù)職能。人員重合、交叉任職的現(xiàn)象沒有得到遏制，經(jīng)費尚未完全實現(xiàn)分賬管理和分賬使用，村黨委和村委會可以動用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金用于日常支出、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
對如何厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能，存在兩種觀點：一種觀點主張按照市場經(jīng)濟規(guī)律，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為市場主體，只需承擔經(jīng)濟職能，管理和經(jīng)營好農(nóng)村集體資產(chǎn)。[2]另一種觀點認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還是要承擔社會職能。這是因為，現(xiàn)有的財政體制和地方政府財政能力不足以支持村級機構(gòu)運轉(zhuǎn)，特別是目前村級機構(gòu)的運行很大程度上還是依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付。為保證鄉(xiāng)村機構(gòu)的運行以及鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須要承擔一定的社會職能，為基層機構(gòu)和基層公共服務(wù)“輸血”。[3]這兩種觀點的分歧不在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，而在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要不要承擔社會職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能困境在城中村、城郊村特別突出，這些地方鄉(xiāng)村原住民和外來人口混居，鄉(xiāng)村原住民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，自然會從本身利益出發(fā)，不愿意農(nóng)村集體經(jīng)濟的收益被提取進行公共服務(wù)，滿足包括外來人口在內(nèi)的教育、交通、就醫(yī)、養(yǎng)老等需求。但從基層政府管理來說，如果完全將外來人口置于本地公共服務(wù)體系之外，很容易造成社會治安問題，影響本地社會穩(wěn)定。
2.產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境
產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是產(chǎn)權(quán)自身的要求，也是市場經(jīng)濟配置資源的要求。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是要讓“沉睡的資產(chǎn)”流轉(zhuǎn)起來，使農(nóng)村資源要素進入市場，實現(xiàn)價值。目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困境主要表現(xiàn)為股權(quán)流轉(zhuǎn)封閉和產(chǎn)權(quán)交易不暢兩個方面。
(1)股權(quán)流轉(zhuǎn)封閉。
作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民依法享有的股權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但目前只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，或者由集體經(jīng)濟組織收回，或者是轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，一般要求轉(zhuǎn)讓后所占的總股份不得超過集體股份的5%。股權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性有一定的合理性，主要是兩個原因：一是農(nóng)村集體資產(chǎn)特別是土地資源具有稀缺性的特征，升值空間大。如果農(nóng)民轉(zhuǎn)出股份，未來若出現(xiàn)巨額損失，不僅影響農(nóng)民的財產(chǎn)收入，而且農(nóng)民為挽回損失，可能會訴諸地方政府，給地方政府造成壓力。二是防止工商資本大規(guī)模“侵入”。一旦完全放開股權(quán)流轉(zhuǎn)，工商資本會大舉進場購買股權(quán)，如果工商資本在股權(quán)結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，就會改變農(nóng)村集體資產(chǎn)的集體所有性質(zhì)，這就偏離了農(nóng)村集體經(jīng)濟改革發(fā)展的方向。另外，工商資本大舉進場，還可能會改變集體資產(chǎn)的用途，特別是集體耕地的規(guī)劃用途，影響國家糧食安全。
保障農(nóng)民未來收益和規(guī)避工商資本大規(guī)模進場帶來的負面影響，是股權(quán)流轉(zhuǎn)封閉的原因之一。股權(quán)流轉(zhuǎn)封閉的其他原因是，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展很好，股權(quán)收益分紅高，農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)移股權(quán);如果農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不景氣，集體經(jīng)濟收益差，股權(quán)收益低，農(nóng)民即使想流轉(zhuǎn)股權(quán)，也很難找到接收的流轉(zhuǎn)客體。目前股權(quán)流轉(zhuǎn)封閉更多的是考慮保障農(nóng)民收益和規(guī)避工商資本大舉進場。股權(quán)流轉(zhuǎn)封閉確實降低了改革的外部震動性，也更容易操作，但股權(quán)流轉(zhuǎn)封閉不適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場的自由流動。從市場角度來看，雖然也有流轉(zhuǎn)，但是局限在狹隘的市場，這和市場經(jīng)濟所要求的開放統(tǒng)一的市場是有差距的。達不到市場經(jīng)濟的要求，集體產(chǎn)權(quán)制度改革就不能真正喚醒“沉睡的資產(chǎn)”，頂多算是“半醒”。
(2)產(chǎn)權(quán)交易不暢。
2016年頒布的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出，建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，開展農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易。[4]農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易不暢，主要表現(xiàn)為三個方面：一是當前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場“地方主義”“部門主義”比較嚴重。所謂“地方主義”就是指農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易一般是以縣(區(qū))為建設(shè)單位，各縣(區(qū))產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)還沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，各地產(chǎn)權(quán)交易中心的交易范圍、操作流程、平臺系統(tǒng)不一致，“各自為政”。“部門主義”主要是指各部門之間沒有實現(xiàn)協(xié)同配合。產(chǎn)權(quán)交易必須以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)，這就涉及農(nóng)業(yè)部門。農(nóng)業(yè)部門的信息管理系統(tǒng)沒有和產(chǎn)權(quán)交易中心對接，無法進行信息共享和比對，這不僅加大了產(chǎn)權(quán)交易中心的工作負擔，而且會給產(chǎn)權(quán)交易主體帶來麻煩，需要在多部門之間來回往返提供各種材料。二是圍繞產(chǎn)權(quán)交易的包括交易咨詢、代辦、委托找地、土地托管、金融貸款、農(nóng)業(yè)保險、土地資產(chǎn)評估等中介服務(wù)跟不上。目前這些中介服務(wù)特別是資產(chǎn)評估比較欠缺，原因在于，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，且資產(chǎn)形態(tài)多樣，缺乏相應(yīng)的評估先例，評估難度大，而且中西部地區(qū)評估機構(gòu)和評估人才相對匱乏。三是金融機構(gòu)對產(chǎn)權(quán)抵押貸款不積極，這被稱為“金融抑制”。[5]金融機構(gòu)之所以排斥農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款，主要是擔心金融風險，一旦出現(xiàn)貸款違約，金融機構(gòu)不僅缺少處置的法律依據(jù)，也缺少流轉(zhuǎn)變現(xiàn)渠道。目前在部分先行先試地區(qū)，地方政府投資設(shè)立農(nóng)業(yè)投資發(fā)展公司作為擔保機構(gòu)對抵押貸款進行擔保，容易獲得銀行機構(gòu)的認可。但是這些銀行機構(gòu)一般是地方性銀行，尤其是地方的信用社，大型商業(yè)銀行積極性依然不高。
3.可持續(xù)發(fā)展困境
農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展不僅關(guān)系農(nóng)民財產(chǎn)性收入的提高，更關(guān)系社會主義公有制的鞏固。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟必須走可持續(xù)發(fā)展道路。農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營模式、稅收管理、治理結(jié)構(gòu)、收益分配等方面的問題影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
(1)經(jīng)營模式單一。
農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要業(yè)務(wù)集中在物業(yè)管理、廠房租賃等市場附加值低的產(chǎn)業(yè)，即是將集體所有的廠房、辦公用房等用于租賃并提供相關(guān)的物業(yè)管理服務(wù)，收取一定的租賃費和物業(yè)管理費。這種“出租—收租”模式風險低，收入來源單一，創(chuàng)收不足。集體產(chǎn)權(quán)制度改革的組織者和實施者，基于對改革的力度、發(fā)展的速度和社會的可承受程度綜合考慮，也多傾向于這種比較保守的風險厭惡性產(chǎn)業(yè)。借用地方農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實際工作者的話，就是“不做資本家，只做地主”[6]。這種經(jīng)營模式固然保證了穩(wěn)定收益，但也容易喪失集體經(jīng)濟發(fā)展機會。當然，經(jīng)營模式單一，還在于投資渠道少，限制了農(nóng)村集體經(jīng)營形式的多元化。最后一個原因就是農(nóng)村集資產(chǎn)主要是土地，缺少技術(shù)、產(chǎn)品、資金等其他市場要素，因此只能在土地資源上做文章。但是農(nóng)村集體土地入市程序繁、要求高、工作量大，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更愿意從事物業(yè)租賃，相對簡單輕松，且收益穩(wěn)定。
(2)治理結(jié)構(gòu)不完善。
改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織架構(gòu)，理事會負責人一般由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔任。以上海市松江區(qū)為例，鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事會負責人由鎮(zhèn)黨委書記擔任[7]，而鎮(zhèn)黨委書記一般不是本集體經(jīng)濟組織成員。按照改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理章程的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負責人必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。由黨委書記擔任理事長是為了加強對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，但是這種做法從長期來看不符合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理章程規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具體的日常經(jīng)營者由地方政府委派。因為現(xiàn)行的干部管理制度規(guī)定政府機關(guān)人員不得直接參與集體資產(chǎn)管理運營。所以在集體資產(chǎn)日常管理經(jīng)營中，地方政府必須選派體制外人員負責。選派的負責人能否忠實履行地方政府的意愿?這就存在委托—代理問題。治理不完善還表現(xiàn)在集體資產(chǎn)經(jīng)營管理人才缺乏。懂經(jīng)營、會管理、愛農(nóng)村的經(jīng)營管理人才在農(nóng)村是非常缺乏的。目前一些地方已經(jīng)開始公開招聘人才，但是應(yīng)聘者寥寥，且應(yīng)聘者的能力和素質(zhì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟管理的要求還有相當大的差距。治理結(jié)構(gòu)不完善最后表現(xiàn)在財務(wù)問題上。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)會計少，專業(yè)能力不高，財務(wù)報銷制度不規(guī)范不嚴格，財務(wù)不公開不透明，腐敗問題易發(fā)多發(fā)。
(3)稅收優(yōu)惠少。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革后主要繳納三類賦稅：一類是個人所得稅，集體成員獲得的股份分紅需要繳納20%的個人所得稅，以上海市閔行區(qū)為例，2011—2015年，47個改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共繳納了2億元的個人所得稅。[8]二類是集體經(jīng)濟組織更名需要繳納集體資產(chǎn)總額3%的契稅和0.3%的交易費。這筆費用對于改革之初的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來說，還是一筆不小的費用。三類是改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、教育費附加稅、地方教育稅等。這些稅賦占去了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相當一部分收益。考慮到“村社不分”“村經(jīng)不離”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還承擔著社會公共服務(wù)職能，這些賦稅顯然會影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對公共設(shè)施的投入。如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與一般的公司對比，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然承擔了社會公共服務(wù)職能，但沒有享受到相應(yīng)的優(yōu)惠和扶持。
(4)收益分配過度分紅。
農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大要以提高農(nóng)民收入為落腳點，但要處理好積累和收益分配的關(guān)系，“大河有水小河滿”。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程，農(nóng)村集體經(jīng)濟收益在提取了一定比例的公益金、公積金之后，可以對集體經(jīng)濟收益進行分紅。目前部分地區(qū)存在收益分配的過度分紅，甚至是“舉債分紅”。一是因為攀比，相近或鄰近集體經(jīng)濟組織的分紅數(shù)額直接影響本地集體經(jīng)濟組織分紅，農(nóng)民要求收益分紅，且希望比其他集體經(jīng)濟組織分紅多;二是部分村干部為獲得農(nóng)民的選票，壓縮積累比例，提高分紅比例。收益分配的剛性增長擠占了集體經(jīng)濟組織擴大再生產(chǎn)的資源，削弱了集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大的能力。
三、進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思考
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目前所面臨的困境是多重因素相互作用的結(jié)果，既有人民公社體制的歷史遺留問題，也有工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。新老問題的交織不僅增加了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的難度，也增加了改革的復(fù)雜性。新時代深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，激活主體，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正完全的市場身份;激活要素和市場，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，方便農(nóng)村資源資產(chǎn)交易;加快制度性供給，理順農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)外關(guān)系，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營體制和管理體制。
1.加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的身份困境和由此導(dǎo)致的職能困境以及稅賦問題，主要原因是現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律法規(guī)不完善，缺少專門針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律，為此要加快集體經(jīng)濟組織立法。首先，旗幟鮮明地堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟的社會主義公有制性質(zhì)。其次，堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位，明確相關(guān)的稅收優(yōu)惠。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔了經(jīng)濟職能和社會職能，是經(jīng)濟性和社會性相結(jié)合的組織，不能簡單地將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為單純的公司企業(yè)。至于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔經(jīng)濟職能和社會職能的比例分配，是由農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展狀況、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式、本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平所決定的。未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革方向，可以考慮在條件成熟地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟與多種所有制合作，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織逐步過渡到投資控股集團，按照現(xiàn)代企業(yè)制度運作。最后，明確集體經(jīng)濟組織、村委會、村黨委的關(guān)系。加大縣級財政對村級財政的轉(zhuǎn)移支付力度，對于“村改居”地區(qū)，直接納入居委會管理體制，實行統(tǒng)一的財政支付。
2.加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)
一個成熟的、完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是開放統(tǒng)一的，任何合法合規(guī)的市場主體都可以進場交易。針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)范圍固定等問題，本文認為在社會保障比較充分的地區(qū)，尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以考慮推進流轉(zhuǎn)范圍適度放開。這里特別強調(diào)，流轉(zhuǎn)范圍的適度放開需要綜合考慮本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障水平和農(nóng)民主觀意愿，找準流轉(zhuǎn)范圍適度放開的時機，有序推進流轉(zhuǎn)范圍不斷擴大。推動流轉(zhuǎn)范圍的適度擴大必須尊重農(nóng)民意愿，根據(jù)民心民意的變化，流轉(zhuǎn)范圍可以適度進行擴展和收縮，切不可罔顧民意一味拓寬流轉(zhuǎn)范圍。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)需要正確認識和處理產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性。現(xiàn)階段農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)封閉是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不健全的表現(xiàn)。農(nóng)民對土地天然的執(zhí)著情感和鄉(xiāng)土社會的思想觀念使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)出比較突出的封閉性，而且這種封閉性的持續(xù)時間還會比較長。對待產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性一方面要有耐心，另一方面要尊重地方探索。在江浙等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，交易制度健全，交易程序規(guī)范，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性得到很好解決。
在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的具體措施方面，首先繼續(xù)推進確權(quán)登記頒證工作，把集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到具體的村、鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。目前工作的重點不僅包括確權(quán)，還要頒發(fā)證書，登記在冊，“確實權(quán)、頒鐵證”。其次，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革先行先試地區(qū)，以省、市為單位，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，避免“部門主義”和“地方主義”，統(tǒng)一交易流程，實現(xiàn)從信息收集、發(fā)布、評估、交易、變更登記過戶的一站式服務(wù)，提高產(chǎn)權(quán)交易效率，加快產(chǎn)權(quán)信息的互聯(lián)互通。最后，加快中介服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵扶持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易經(jīng)紀人，通過專業(yè)經(jīng)紀人負責產(chǎn)權(quán)交易具體事項，提高產(chǎn)權(quán)交易的成功率。積極引入外部專業(yè)性評估機構(gòu)，解決評估機構(gòu)短缺問題。
3.完善集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)
健全資產(chǎn)監(jiān)管體制和運營機制，目前暫由黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任理事長職務(wù)的，要在過渡期內(nèi)加強人才培養(yǎng)和選拔工作，過渡期滿后按照章程改選，抓緊培養(yǎng)素質(zhì)好、懂市場、會管理、有能力的本土化接班人才。適時推行職業(yè)經(jīng)理人制度，一方面，從外部聘請熟悉市場經(jīng)濟規(guī)律、熱愛農(nóng)業(yè)農(nóng)村的職業(yè)經(jīng)理人負責集體資產(chǎn)的日常經(jīng)營管理;另一方面，從內(nèi)部培養(yǎng)、選拔一批熟悉本地鄉(xiāng)情、管理能力過硬、群眾認可度高的本地人擔任經(jīng)理。加強集體經(jīng)濟組織監(jiān)事會職能，切實履行對集體資產(chǎn)經(jīng)營決策的監(jiān)督職責。加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟審計，地方政府可以組織專門的審計人員或者邀請第三方審計機構(gòu)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行定期審計、專項審計、主要負責人審計，強化財務(wù)紀律，嚴格財務(wù)制度。
4.提高集體經(jīng)濟經(jīng)營管理效率和水平
理事會要定期開展清產(chǎn)核資工作和固定資產(chǎn)清理工作，動態(tài)跟蹤新舊資產(chǎn)，全面清查、實地排摸，弄清集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和手續(xù)完備情況并及時完善臺賬信息。盡快理清財政資金與集體資金的邊界，依法依規(guī)實現(xiàn)分賬管理使用。推動經(jīng)營業(yè)務(wù)多元化，推進存量資產(chǎn)二次開發(fā)，拓寬投資渠道，支持資產(chǎn)回購，用好政策紅利。一方面，提升物業(yè)管理服務(wù)，從低附加值物業(yè)向高附加值物業(yè)轉(zhuǎn)型，整合舊有資源，適應(yīng)創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展要求，建立產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)園、人才公寓等，提升物業(yè)價值;另一方面，開拓投資項目，主要投資政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目(包括水利建設(shè)、路橋建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)、市政建設(shè)等)，鄉(xiāng)村旅游項目、扶貧產(chǎn)業(yè)等。
5.創(chuàng)新制度供給，破解“金融抑制”
破解“金融抑制”的根本之道在于制度創(chuàng)新，推動金融交易數(shù)量的增加，加快金融深化。在農(nóng)村金融市場建設(shè)方面，應(yīng)構(gòu)建多層次的金融體系，引導(dǎo)和支持政策性銀行發(fā)揮自身功能，擴大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持范圍和力度，發(fā)揮政策性銀行的政策導(dǎo)向和政策服務(wù)功能;支持商業(yè)金融和合作金融支農(nóng)惠農(nóng)，創(chuàng)新農(nóng)村互補型金融體系，對商業(yè)銀行支農(nóng)惠農(nóng)措施給予政策扶持和稅收優(yōu)惠，積極鼓勵有條件地區(qū)大力發(fā)展合作金融，特別是以農(nóng)民合作社聯(lián)社為基礎(chǔ)的合作金融，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟入股村鎮(zhèn)銀行。在金融產(chǎn)品方面，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)需求創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提供便捷、高效的金融服務(wù)。在金融擔保方面，鼓勵商業(yè)擔保機構(gòu)開拓農(nóng)村擔保市場，允許發(fā)展多種所有制形式的擔保機構(gòu)。在農(nóng)業(yè)保險方面，繼續(xù)推進政策保險和商業(yè)保險相結(jié)合，對支農(nóng)惠農(nóng)的農(nóng)業(yè)保險公司在政策上給予優(yōu)惠，對購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民給予補貼，增加農(nóng)民的金融需求。
注釋：
[1]中央檔案館、中共中央文獻研究室：《中共中央文件選集》第35冊，人民出版社，2013年，第345頁。
[2]楊一介：《我們需要什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?》，《中國農(nóng)村觀察》2015年第5期。
[3]戴威、陳小君：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的實現(xiàn)——基于法律的角度》，《人民論壇》2012年第2期。
[4]農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站：《〈中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見〉學(xué)習(xí)手冊》，人民出版社，2017年，第14頁。
[5]王醒男：《基于需求與發(fā)展視角的農(nóng)村金融改革邏輯再考》，《金融研究》2006年第7期。
[6]封堅強：《松江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐與思考》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第2期。
[7]上海市農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)會、上海市松江區(qū)農(nóng)業(yè)委員會：《農(nóng)民的呼喚——上海市松江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐》，上海社會科學(xué)院出版社，2016年，第116頁。
[8]王東榮、顧吾浩、呂祥：《深化上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題的研究》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第5期。
