政府機構改革的歷程回顧

　　新中國政府機構改革歷程，以中央政府機構改革為例，按照機構改革的主要特征和目標來劃分，可大致分為四個主要的階段。

　　以精簡機構、克服膨脹為主要特征和目標的政府機構改革階段：新中國成立后到1982年政府機構改革。1949年，中央人民政府下設政務院，新中國的政府機構框架初步建立。1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》。10月1日，中央人民政府下設人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署和政務院，其中政務院下設35個委、部、署、院。隨著1954年第一屆全國人大召開和1954年憲法通過，國務院正式成立，標志著我國政府機構設置進入正軌。

　　1954年后，隨著各級機關的相繼建立，政府機構開始增設，到1956年，國務院機構總數(shù)達81個。為此，從1956年到1959年，進行了較大規(guī)模的體制改革和機構改革。1958年撤銷合并了國家建設委員會等10多個單位，1959年國務院工作部門又作了進一步調整和撤并。從1960年到1964年，為貫徹國民經濟調整方針，政府進行了較大規(guī)模的機構改革，主要以事業(yè)單位為重點，對行政部門和事業(yè)單位同時進行精簡。

　　但到1981年，國務院部委達52個、國務院工作部門達到100個，數(shù)量達到新中國成立以來的高峰。1982年，改革開放后的第一次機構改革啟動。這次改革對政府部門和機構進行了撤并，國務院各部委、直屬機構和辦事機構由100個減少為61個，國務院所屬部委由52個裁并為42個。

　　從新中國成立后到1982年政府機構改革(不含1966年—1976年)，該階段改革的主要目標和特征是改變由于權力收放導致的政府機構數(shù)量增長和膨脹，精簡機構和人員。

　　以改革工業(yè)經濟管理部門、推進政府職能轉變?yōu)橹饕卣骱湍繕说恼畽C構改革階段：1988、1993、1998、2003年政府機構改革。1987年，黨的十三大提出“社會主義有計劃商品經濟的體制”反映經濟體制改革開始逐步走向深入。由于原有的政府機構體系主要是在計劃經濟體制下建立的，難以適應轉軌發(fā)展需要。1988年的國務院機構改革，明確提出轉變政府職能是機構改革的關鍵，對政府經濟管理部門進行了改革，調整了專業(yè)管理部門和綜合部門內的專業(yè)機構，撤銷 12個部委，新組建9個部委。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。為了建立起有中國特色的、適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制，1993年的國務院機構改革對宏觀調控和監(jiān)督部門進行了調整，撤銷 7個部委、新組建6個部委。

　　到1998年，傳統(tǒng)管制型行政管理體制與經濟發(fā)展不相適應、深層次矛盾日益尖銳。因此，為消除政企不分的組織基礎，1998年對專業(yè)經濟管理部門進行了大刀闊斧的改革，將煤炭、冶金、機械等9個工業(yè)部先改成國家經貿委管理的國家局。2003年，為適應加入世貿組織的需要，重點推進了相關經濟、金融管理機構改革，撤銷經貿委和對外經貿部，建立國資委、銀監(jiān)會等。

　　該階段的4次機構改革與以往改革相比，在目標和特征上有明顯的不同，就是以工業(yè)經濟管理部門為改革對象，力圖改變計劃經濟時代管理模式，以機構改革推進政府職能轉變。

　　以實施大部制、推進政府職能轉變?yōu)橹饕卣骱湍繕说恼畽C構改革階段：2008、2013年政府機構改革。2007年，黨的十七大報告指出，要探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。因此，2008年的國務院機構改革加強與整合了社會管理和公共服務部門(將勞動與社會保障部、人事部合并，組建人力資源和社會保障部)，整合完善了工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制。2012年，黨的十八大報告提出穩(wěn)步推進大部門制改革。2013年的國務院機構改革對衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理等機構進行了整合，構建了一些具有大部制特點的政府部門和機構，國務院正部級機構減少4個。

　　這兩次機構改革依然以推進政府職能轉變?yōu)槟繕?，但在方法論上采用了大部制模式，在改革對象上拓展到了非經濟管理部門。第二階段的四次政府機構改革，在推進政府職能轉變方面主要關注經濟管理部門，對經濟管理部門進行調整。但2003年發(fā)生的非典事件，凸顯了政府強化公共服務職能的重要性，構建服務型政府被提上日程。以政府職能轉變?yōu)閷虻臋C構改革開始逐步轉向非經濟管理部門，例如社會管理和公共服務部門。

　　以推進國家治理現(xiàn)代化為主要特征和目標的政府機構改革階段，即2018年深化黨和國家機構改革至今。隨著中國特色社會主義進入新時代，黨和國家機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應。“兩個不適應”要求進一步深化機構改革。2018年2月，黨的十九屆三中全會專題研究機構改革，審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。深化黨和國家機構改革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。這次機構改革不再是單純的行政機構改革、政府機構改革，而是以治理現(xiàn)代化為指向的黨和國家機構改革，被納入國家治理體系現(xiàn)代化中整體考慮和統(tǒng)籌推進。2018年深化黨和國家機構改革涉及黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系等多個方面，把政府機構改革推向了新的歷史發(fā)展階段。機構改革體現(xiàn)出前所未有的廣度、強度和深度，對政府機構體系進行了系統(tǒng)性重構。

　　歷次政府機構改革的主要成效

　　新中國成立70年來，隨著經濟和社會的不斷發(fā)展，推進政府機構改革是讓政府機構體系有效適應環(huán)境和目標變化的過程。機構改革增強了政府機構應對環(huán)境和目標變化的彈性和韌性，助推了國家的改革和發(fā)展進程。

　　政府機構數(shù)量得到精簡、優(yōu)化，政府機構“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈現(xiàn)象得到遏制。如何有效控制政府機構膨脹和擴張是行政管理的難題。在黨的領導下，推進機構改革，精簡機構和人員，是我國克服政府機構膨脹擴張的有效手段。從歷史看，精兵簡政既是革命戰(zhàn)爭年代機構設置和改革的原則，也是新中國成立后機構改革的目標?？v觀政府機構改革歷程，在前期，多次機構改革都把精簡機構作為改革目標，實現(xiàn)了機構和人員精簡。盡管后期機構改革不再把精簡機構作為直接目標，但在客觀結果上也實現(xiàn)了機構和人員的精簡。1982年，國務院所屬部委由52個裁并為42個;1988年，國務院部委由原來的45個減為41個;1993年，國務院組成部門由42個調整為41個;1998年，國務院組成部門由40個精簡為29個;2003年，除國務院辦公廳外，國務院組成部門精簡為28個;2008年，除國務院辦公廳外，國務院組成部門精簡為27個;2013年，除國務院辦公廳外，國務院組成部門精簡為25個。2018年機構改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。政府機構數(shù)量和規(guī)模在改革中不斷得到動態(tài)調整和優(yōu)化。

　　政府機構改革圍繞政府職能轉變而深入推進，行政效能有效提升。70年來，尤其是改革開放40多年來，圍繞政府職能定位和轉變深化機構改革，是我國政府機構改革在方法論上取得的重大成效。政府職能轉變是政府機構改革的核心和關鍵。70年來的政府機構改革歷程表明，要跳出政府“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈，關鍵是要優(yōu)化政府職能，這是我國政府機構改革的一條重要經驗。政府機構與職能是結合體，政府機構是“表”，政府職能是“里”，不能為機構改革而改革，機構改革深度推進，需要圍繞政府職能優(yōu)化這個“里”來進行。在社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中起決定性作用，政府更好發(fā)揮作用就需要重塑政府職能、推進政府職能轉變。

　　經過改革開放以來的探索和實踐，市場經濟條件下的政府基本職能定位得以明確，包括經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等。隨著政府基本職能定位的明晰和拓展，政府機構改革也從聚焦經濟領域走向了其他領域，有效地促進了政府履行基本職能，支撐了“五位一體”建設。與此同時，長期以來，機構管理與改革堅持的“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，已轉向“優(yōu)化、協(xié)同、高效”。在實現(xiàn)機構優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則下，該精簡的就精簡，該加強的就加強，不為了精簡而精簡，不單純追求精簡。相比而言，優(yōu)化協(xié)同高效更加注重機構改革中行政效能的提升。

　　2018年機構改革重構性健全了政府治理體系，為提高政府執(zhí)行力、推進國家治理現(xiàn)代化打下堅實基礎。2018年深化黨和國家機構改革是一次以國家治理現(xiàn)代化為導向的重構性、系統(tǒng)性變革，譜寫了新中國機構改革史上光輝的篇章。2018年深化黨和國家機構改革，對于進一步推進政府機構改革、優(yōu)化政府機構設置具有重要的作用和意義，集中表現(xiàn)在重構性健全了政府治理體系，提高了政府執(zhí)行力。通過統(tǒng)籌黨政群機構改革，政府機構與其他機構之間在治理體系中的職能配置和職責關系更加清晰完善。通過合理配置宏觀管理部門，政府履行宏觀調控職能更加科學。通過改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，政府履行環(huán)境保護職能更加順暢。通過完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，政府履行市場監(jiān)管職能更加有力。通過改革政府社會治理與公共服務有關機構，推進事業(yè)單位改革，政府履行社會治理和公共服務職能更加強化，公共產品和服務供給效率更加高效。通過優(yōu)化地方機構設置和職能配置、構建簡約高效的基礎管理體制，政府服務基層群眾的資源和能力更加充分。

　　黨的十九大報告指出：到2035年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn);到本世紀中葉，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018年深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動。改革后，適應新時代要求的黨和國家機構職能體系主體框架初步建立，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力的組織保障。

　　展望未來，應進一步加強黨對機構改革的全面領導，在鞏固現(xiàn)有機構改革成果基礎上，瞄準國家治理現(xiàn)代化建設面臨的重大問題，完善制度機制建設，優(yōu)化政府職責體系和政府機構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化;提高機構履職盡責能力和水平，既保持政府機構設置的總體穩(wěn)定和延續(xù)，又不斷適應國家治理現(xiàn)代化建設的需要，以政府治理現(xiàn)代化助推國家治理現(xiàn)代化。