構建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟新體系的幾個基本概念

　　先說明一下與現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟新體系密切相關的幾個基本概念：

　　一是區(qū)域經(jīng)濟由“點線面”三種經(jīng)濟活動的基本空間形態(tài)構成。從純粹的區(qū)域或空間角度看，所有經(jīng)濟活動在空間上都表現(xiàn)為“點線面”三種基本空間形態(tài)：“點”指城鄉(xiāng)居民點(或聚落)，即城鄉(xiāng)居民點體系規(guī)劃;“線”指連接城鄉(xiāng)區(qū)域之間的交通通信網(wǎng)絡，即綜合交通運輸體系規(guī)劃;“面”指農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地(包括海洋)，即土地利用規(guī)劃。

　　二是區(qū)域經(jīng)濟的最小空間單元是縣域。完整的區(qū)域經(jīng)濟單元由經(jīng)濟活動的點線面三種基本空間形態(tài)構成，缺一不可，由此構成縣域、地(市)域、省域和國域等;其中，最小的區(qū)域經(jīng)濟單元是縣域。

　　三是區(qū)域經(jīng)濟頂層設計的基礎是縣域發(fā)展的兩個最終狀態(tài)——都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。一般而言，區(qū)域分工合作程度隨著區(qū)域層次而降低，縣域作為最小區(qū)域經(jīng)濟單元， 其分工合作程度也最高，而且縣域經(jīng)濟分工合作的最終發(fā)展狀態(tài)只有都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，它們是一切更高層次區(qū)域空間分工協(xié)作的起點和基礎。從美國與中國對比看，美國共有3043個縣，其中都市縣(即都市統(tǒng)計區(qū)，相當于我國地級市所在的縣)有592個，占20%，其余為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，占80%;相比之下，我國地級及以上城市只有338個(僅占10%)，其余均為農(nóng)業(yè)縣，其中部分有可能成為未來以制造業(yè)或服務業(yè)為主的都市縣，而大部分將發(fā)展為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。

　　當前我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題

　　新中國成立70年和改革開放40多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就，同時也面臨發(fā)展“不平衡、不充分”的問題，突出地表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟和國土空間開發(fā)上。從經(jīng)濟體系供給側、需求側、市場失靈和運行機制等方面具體分析，當前我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題如下：

　　一是從供給側看，城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作關系不清。城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作關系尚未有效建立，區(qū)域點線面結構還不清;由點線面形成的基礎區(qū)域經(jīng)濟單元也不明，都市縣與農(nóng)業(yè)縣的分工協(xié)作，以及各自發(fā)展方向有待進一步明確;在此基礎上，形成的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟分層體系也還很不完善。

　　二是從需求側看，空間市場互聯(lián)互通依然不夠，包括硬件條件和軟件環(huán)境。硬件條件指交通通信等基礎設施;軟件環(huán)境指貿(mào)易規(guī)則、貿(mào)易標準和相關社會環(huán)保政策等。

　　三是從市場失靈看，城鄉(xiāng)區(qū)域差距還很大，生態(tài)環(huán)境問題很多。從城鄉(xiāng)區(qū)域差距看，城鄉(xiāng)區(qū)域差距是矢量，包括城鄉(xiāng)差距、東中西、北中南差距等，處于相對差距有所縮小，但絕對差距依然在擴大的狀態(tài)。從生態(tài)環(huán)境看，包括生態(tài)破壞、環(huán)境污染、以及自然生態(tài)脆弱和災害問題，仍然很嚴峻。

　　四是運行機制看，面臨不完善的區(qū)域經(jīng)濟運行機制。包括市場主體有待明確、市場資源配置機制尚不健全(地方政策對市場要素資源的配置作用還比較明顯)、政府干預責任和范圍有待進一步規(guī)范等。

　　需要指出的是，這些問題是所有城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的共同問題，解決這些問題也需要遵循共同的規(guī)律，實施共同的戰(zhàn)略，完成共同的任務。

　　現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟新體系的基本構想

　　根據(jù)全面建成小康社會和全面現(xiàn)代化的總體要求，針對“兩不”問題，按照區(qū)域經(jīng)濟全面、創(chuàng)新、協(xié)調和可持續(xù)高質量一體化發(fā)展的新思路，以供給側結構改革為主線，遵循市場在資源配置中起決定性作用的客觀規(guī)律，以“點線面”三種空間形態(tài)、縣域基本區(qū)域單元和多層次區(qū)域空間系統(tǒng)為對象，按照供給側、需求側、市場失靈和運行機制等四個方面的理論分析框架，構想出如下現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟新體系(同時，也形成“十四五”城鄉(xiāng)區(qū)域高質量一體化協(xié)調發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架)。

　　(一)在供給側方面，要構建國土空間上的城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作的新體系

　　基本思路是，在明確經(jīng)濟活動的“點線面”三種基本空間形態(tài)和縣域最小區(qū)域單元的基礎上，以城鄉(xiāng)分工合作為起點，以都市縣和農(nóng)業(yè)縣分工合作為主線，以都市圈和城鎮(zhèn)群為依托，按照城鄉(xiāng)區(qū)域分工與協(xié)作的基本原則，在國土空間上構建多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工合作新體系：

　　城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟。作為最小區(qū)域經(jīng)濟單元，縣域分工合作的依據(jù)是城鄉(xiāng)分工合作，可分為現(xiàn)代化都市縣和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣。其中，現(xiàn)代化都市縣是指以現(xiàn)代化服務業(yè)和以非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的地級以上城市所在的縣域，包括首都都市縣(北京中心6城區(qū))、直轄市都市縣、省會都市縣、地級市都市縣等;現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，指以規(guī)?；彝マr(nóng)場為主的集約高效農(nóng)業(yè)縣域， 其縣城和建制鎮(zhèn)主要從事以農(nóng)產(chǎn)品加工和制造業(yè)、以及涉農(nóng)輔助性服務業(yè)為主。全國各縣域都按照其區(qū)位和比較優(yōu)勢，成功地發(fā)展成為最終的現(xiàn)代化服務業(yè)制造業(yè)都市縣或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，整個國家的區(qū)域經(jīng)濟也就實現(xiàn)了高質量協(xié)調發(fā)展的宏偉目標。

　　都市圈和城鎮(zhèn)群。都市圈指一個地級及以上都市縣，與其周邊若干產(chǎn)業(yè)關系密切農(nóng)業(yè)縣構成的城鄉(xiāng)分工合作體系，相當于我國的地級市行政區(qū)。2017年，中國共有338 個地級及以上城市。相比美國擁有近600多個都市統(tǒng)計區(qū)，我國地級都市圈數(shù)量還嚴重不足，需要增加一倍的數(shù)量，才能確保我國區(qū)域經(jīng)濟一體化均衡協(xié)調發(fā)展。近期，國家出臺都市圈發(fā)展政策， 為其發(fā)展提供了更好的條件。城鎮(zhèn)群則指三個或以上都市圈構成的都市分工協(xié)作體系，主要是城市與城市之間的分工合作。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出了未來建設21個城市群的設想，其中真正意義上的城鎮(zhèn)群大約12個。近期，國家也出臺了促進城市群發(fā)展的有關政策(是新型城市化推進的主要形式，已出臺四大城鎮(zhèn)群地區(qū)規(guī)劃)，如果能按計劃順利實現(xiàn)，將極大地促進我國城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的進程。

　　城鎮(zhèn)群綿延帶和跨省區(qū)綜合經(jīng)濟區(qū)。指三個或以上城鎮(zhèn)群構成的都市分工協(xié)作體系，與我國跨省區(qū)綜合經(jīng)濟區(qū)相當。正在規(guī)劃中的城鎮(zhèn)群綿延帶，有沿海的以“長三角”為核心的滬蘇浙(皖)地區(qū)、以“珠三角”為核心的粵閩瓊地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、以及中西部的以武漢為中心的長江中游平原地區(qū)和以成渝為中心的四川盆地地區(qū)等。跨省區(qū)綜合經(jīng)濟區(qū)(方案眾多)： 新東部，包括東北三省區(qū)、華北京津冀魯四省區(qū)、華東滬蘇浙三省區(qū)、東南粵閩瓊三省區(qū);大中部， 包括黃河中游晉豫兩省區(qū)、長江中游鄂湘皖贛成渝六省區(qū)、珠江中上游云貴桂三省區(qū);遠西部，包括西北蒙新地區(qū)、西南青藏地區(qū)等。

　　四大板塊和三大地帶宏觀經(jīng)濟區(qū)。四大板塊指東北、東部、中部和西部，三大地帶指東中西三大地帶，構建全國宏觀區(qū)域經(jīng)濟“一盤棋”總體格局。

　　(二)在需求側方面，要構建空間市場一體化新框架

　　構建空間市場一體化新框架， 在宏觀區(qū)域上，需要落實“四沿” 戰(zhàn)略，構建“四縱四橫”的大體按照經(jīng)緯度走向延伸的經(jīng)濟軸帶， 實現(xiàn)全國“一日經(jīng)濟圈”的宏偉目標，做到各大綜合經(jīng)濟區(qū)之間的互聯(lián)互通。具體思路如下：

　　——“四縱”指：沿?？v線， 大連、威海、青島、連云港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等; 京哈—京九線;二三線，二連浩特— 包西線—西安重慶線—重慶貴陽南寧線—南寧湛江?？诰€—海口三亞或三沙線;西部沿邊線，阿爾泰—伊犁— 喀什—阿里—拉薩線。

　　——“四橫”指：北方捷道， 大連、京津、包頭、臨河、哈密、烏魯木齊、阿拉山口口岸(霍爾果斯)等;隴海線—蘭西線—西格—格喀線;沿江線，滬漢蓉—成都拉薩線;臺灣福州—福州南昌長沙線—長沙貴陽昆明瑞麗線。

　　在微觀區(qū)域上，需要構建有效連接所有建制鎮(zhèn)以上居民點的“直線三角形”交通網(wǎng)絡體系，努力做到“逢山開路、遇水架橋”。同時，要盡量消除各類居民點之間的“斷頭路”和“直線三角形” 交通網(wǎng)絡體系中的缺邊路(或繞彎路)，實現(xiàn)建制鎮(zhèn)以上居民點之間交通網(wǎng)絡體系的頂層設計。

　　(三)在治理市場失靈方面，要實施區(qū)域協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展新政策

　　——在有效調控區(qū)域發(fā)展差距方面。一是促進各區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。事實證明，區(qū)域差距更多地體現(xiàn)在各地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展上。二是促進各地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域基礎設施建設的均衡發(fā)展。公共基礎設施的差距直接影響著各地區(qū)居民收入的差距。三是促進各地區(qū)社會公共服務水平的均等化。

　　—— 在區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面。一是強化資源綜合利用(源頭治理之一)。使資源的開采和利用“吃干榨凈” ， 將人類活動對生態(tài)環(huán)境的破壞和沖擊降到最低。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結構，大力發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)(源頭治理之二)。布局上，要充分利用自然生態(tài)環(huán)境容量，發(fā)揮自然凈化功能。結構上，不僅要做“減法”和“除法”，還可以也應該做一些“加法”和“乘法”。減法和除法是指限制生態(tài)破壞和環(huán)境污染企業(yè)的發(fā)展。加法是指在不實施“ 關停并轉” 的情況下，通過生態(tài)修復和污染治理實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;乘法是指大力發(fā)展各種廢物循環(huán)利用的“靜脈產(chǎn)業(yè)”。三是政府還負有推銷良好生態(tài)環(huán)境的責任。不僅要讓生態(tài)環(huán)境保護得到轉移支付的支持， 還要讓這些地區(qū)發(fā)展起能夠增加收入的生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)(旅游觀光、農(nóng)家樂等)。

　　(四)在運行機制方面，需要構建市場經(jīng)濟條件下國土空間運行與治理新機制

　　一是明確市場主體。建立以企業(yè)為主體( 政府有效引導) 的區(qū)域經(jīng)濟運行市場機制。從“ 行政性放權” 轉向“ 市場性放權”，讓企業(yè)成為地方市場經(jīng)濟的主體，也成為國土空間資源使用權的主體。二是構建國土空間市場化配置新機制。建立市場化配置國土空間資源的新體制機制。要按照所有權和使用權“兩權分離”原則，使空間資源使用權公開向社會開放，形成市場化配置的新體制機制。三是確定政府管控的職責和范圍。優(yōu)化國土空間資源分區(qū)行政管理和用途管制的新體系。包括行政區(qū)劃和土地用途管制(政府征地和使用等)。要完善治理體系，提高治理能力。

　　構建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟新體系的基本路徑—— “抓兩頭、促中間”

　　作為發(fā)展中國家，構建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟新體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟高質量一體化協(xié)調發(fā)展， 既要做到穩(wěn)增長，又要兼顧促協(xié)調(這與西方發(fā)達國家區(qū)域政策只關注落后地區(qū)的做法有極大的不同)，為此，構建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟新體系的基本路徑和策略應該是“抓兩頭、促中間”。

　　(一)“抓兩頭”，指抓重點發(fā)展區(qū)域和特殊發(fā)展區(qū)域

　　——重點發(fā)展區(qū)域，指重點抓好對國家發(fā)展起主要推動作用的區(qū)域，包括發(fā)展條件優(yōu)越和國家重點支持的地區(qū)。

　　發(fā)展條件優(yōu)越的地區(qū)，如沿海三大核心地區(qū)的一體化和高質量發(fā)展(農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加地級城市、直線三角型一體化網(wǎng)絡、都市圈和城市群結構、工業(yè)化城鎮(zhèn)化兩個“ 7 0 % ” 等) 。另外， 從國家層面看，可以考慮將“七大平原” 地區(qū)和若干“ 小平原地區(qū)”，作為未來我國國土規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟的重點地區(qū)。“七大平原”地區(qū)指東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區(qū)、關中平原和河套平原等;若干“小平原地區(qū)”包括汾河河谷平原、北部灣沿海平原、昆明貴陽盆地、鄂爾多斯盆地、天山南北坡地區(qū)、“一江兩河”流域等。

　　國家重點支持發(fā)展的地區(qū)，指經(jīng)國家及各地區(qū)有關部門批準成立的各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他政策性區(qū)域，如特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、邊貿(mào)區(qū)和海南自由貿(mào)易港等等。

　　—— 特殊發(fā)展區(qū)域， 指面臨發(fā)展困難的所謂問題地區(qū)， 包括“ 老少邊窮衰” 地區(qū)， 其中“ 衰” 是指老工業(yè)基礎振興地區(qū)。其中，革命老區(qū)，包括17塊革命根據(jù)地和18塊抗日根據(jù)地; 少數(shù)民族地區(qū)， 包括5 個民族自治區(qū)、30個民族自治州、117個民族自治縣(包括自治旗和自治城區(qū)) 和自治鄉(xiāng)鎮(zhèn);邊疆地區(qū)， 包括黑龍江、吉林、遼寧，內蒙古、甘肅、新疆、西藏、廣西和云南等9個省區(qū);貧困地區(qū)(消除絕對貧困是建成全面小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一)，重點解決“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)問題(“三區(qū)” 指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū);“三州”指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州);結構衰退地區(qū)，主要指東北地區(qū)，也包括其他內地“三線”建設的老工業(yè)基地等。

　　(二)“促中間”，指帶動中間地帶的區(qū)域

　　包括發(fā)展水平處于中間水平的國土空間地區(qū)，以及海洋開發(fā)、 “一帶一路”建設中對外開放新格局地區(qū)和主體功能區(qū)等特殊地區(qū)和目的，而制定的專業(yè)性國土空間體系，在“推和拉”的作用下，促其穩(wěn)定健康發(fā)展。

　　—— 處于中等收入水平的地區(qū)。包括中部地區(qū)和大中部地區(qū)(指包括現(xiàn)有中部6省和陜甘寧、川渝、云貴桂組成的地區(qū)，下同)。中部崛起事關協(xié)調發(fā)展的全局，是最終解決我國區(qū)域發(fā)展“不平衡不充分”問題的關鍵地區(qū)。中部地區(qū)，特別是大中部地區(qū)，是我國人口和城鎮(zhèn)最多、人均收入最低、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，構成了我國區(qū)域經(jīng)濟空間布局的所謂大“V”形或“大中部塌陷”的不均衡分布狀態(tài)。只有解決了這個我國區(qū)域經(jīng)濟空間布局的大“V”形或“新東部(包括東北)和遠西部(蒙新地區(qū)和青藏高原)高，大中部塌陷”的整體態(tài)勢，我國國土空間開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的目的才能達到。換句話說，只有我國中部崛起了， 大中部地區(qū)崛起了，我國區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展的問題才能最終解決，總之，中部崛起是實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟高質量均衡協(xié)調發(fā)展的關鍵所在。

　　—— 海洋國土開發(fā)。堅持協(xié)調發(fā)展理念，拓展藍色經(jīng)濟空間，堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟，科學開發(fā)海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護海洋權益，建設海洋強國。

　　—— “ 一帶一路” 建設中對外開放新格局地區(qū)。對策包括：加強內陸沿邊地區(qū)口岸和基礎設施建設，提高邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展水平;建設內陸開放戰(zhàn)略支撐帶;支持沿海地區(qū)全面參與全球經(jīng)濟合作和競爭;等等。

　　——主體功能區(qū)。要強化主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，加快完善主體功能區(qū)政策體系，推動各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展;要以縣域為基本區(qū)域單元，按照都市縣、未來都市縣和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣的空間布局，明確各縣域未來發(fā)展方向和主體功能，做到因地制宜、發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)國土空間優(yōu)化的最終格局;國土空間規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)布局要突出生態(tài)化，不斷優(yōu)化“三生”空間結構，實現(xiàn)國土空間的可持續(xù)發(fā)展和美麗國土的宏偉目標。