堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證
當(dāng)前，隨著我國(guó)立法體制改革步伐的加快和地方立法權(quán)的擴(kuò)容，基層一些地方由于認(rèn)識(shí)上的偏差，立法積極性高漲和立法能力不足的矛盾比較突出，致使一些地方立法質(zhì)量不高，立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用受到影響。因此，地方各級(jí)黨委要提高政治站位，牢固樹立以人民為中心的思想，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重視和關(guān)心地方立法工作，在政治上、思想上、組織上提供堅(jiān)強(qiáng)保障，特別是越往基層越需要在相關(guān)政策、機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)等方面的支持，確保立法能力盡快提升。同時(shí)，還要注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)率先垂范，增強(qiáng)法治思維，帶頭尊法學(xué)法守法用法。各級(jí)立法主體在重要立法、重大問題上要及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告，確保黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在立法工作中得到全面落實(shí)。要堅(jiān)持把黨的路線方針政策創(chuàng)造性地貫徹到立法工作之中，善于把黨的主張通過法律上升為國(guó)家的意志，把黨的決策部署通過法律落實(shí)到基層和群眾中去，充分發(fā)揮立法在改革發(fā)展穩(wěn)定中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。
人大主導(dǎo)是基本要求
當(dāng)前的地方立法工作，面臨的挑戰(zhàn)還很嚴(yán)峻。一是立法質(zhì)量參差不齊。部分法規(guī)的針對(duì)性、及時(shí)性、有效性、可操作性不夠強(qiáng)，體現(xiàn)問題導(dǎo)向不夠充分。有的立“景觀法”，好看不中用;有的立“政績(jī)法”，為完成任務(wù)而立法;有的立“照顧法”，為填補(bǔ)立法空白搞平衡照顧;有的重復(fù)立法，省與市、州市之間、縣與縣立法范圍邊界模糊;有的法規(guī)成為“僵尸法”，長(zhǎng)期不修或用的不多;還有立法效率不高，法案被擱置審議等，在立法資源有限的情況下，許多急需的法還沒有立。二是很多立法項(xiàng)目涉及深層次矛盾和問題，迫切需要進(jìn)一步提高立法的科學(xué)性;諸多改革舉措對(duì)法規(guī)的立改廢釋提出了明確要求，立法工作時(shí)間緊、頭緒多、任務(wù)重。三是立法能力的局限性、立法效率低下與立法需求的廣泛性、緊迫性之間矛盾凸顯。一些具有立法權(quán)地方人大沒有設(shè)立立法專門委員會(huì)，有的設(shè)立了專門委員會(huì)，但工作人員十分缺乏。四是民族立法的作用發(fā)揮不充分。一方面，對(duì)國(guó)家保障民族自治地方權(quán)益的相關(guān)配套法規(guī)建設(shè)還不完善，特別是在資源開發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)稅政策、人才培養(yǎng)等方面;另一方面，通過民族立法促進(jìn)民族自治地方將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)探索不夠。
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。我理解，人大主導(dǎo)立法要抓好以下幾個(gè)關(guān)鍵：一是各級(jí)人大必須在立法項(xiàng)目立項(xiàng)、審議等環(huán)節(jié)把好關(guān)，在法規(guī)的起草和論證過程中提前介入，并科學(xué)把握提前介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、介入程度。二是在立法審議過程中，要通過制定具體措施，提高常委會(huì)組成人員審議質(zhì)量和人大代表參與積極性。三是人大要發(fā)揮好依法監(jiān)督法律實(shí)施情況的主導(dǎo)作用。四是要加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，提高民族立法的針對(duì)性、時(shí)效性、可操作性，特別是結(jié)合民族地區(qū)的一些特殊情況對(duì)國(guó)家法律進(jìn)行適當(dāng)變通等方面，必須加強(qiáng)研究指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。五是人大自身要把立法能力建設(shè)作為重中之重，采取有效措施，優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)立法專門委員會(huì)建設(shè)，強(qiáng)化教育培訓(xùn)，不斷提高立法工作人員的政治素質(zhì)、法律素養(yǎng)和專業(yè)精神。
完善立法工作機(jī)制是關(guān)鍵
圍繞提高立法質(zhì)量，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)了兩個(gè)重要工作規(guī)范——《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》，就有效健全完善立法起草、論證、咨詢、評(píng)估、協(xié)調(diào)、審議等工作機(jī)制進(jìn)行了全面部署，為不斷提高立法質(zhì)量奠定了良好的基礎(chǔ)。但地方實(shí)踐與中央要求還有較大差距：在地方立法中具體可操作的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、立法邊界、立法權(quán)限不明確，仍然有爭(zhēng)權(quán)和諉責(zé)傾向;法規(guī)起草、審議、論證主體責(zé)任落實(shí)不夠，各級(jí)人大不同程度地存在缺位和越位的情況;立法咨詢、立法論證、立法聽證、委托評(píng)估等已有的立法制度執(zhí)行不全，咨詢論證和評(píng)估結(jié)論缺乏權(quán)威性等問題還比較突出。
要解決以上問題，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是要完善立法工作機(jī)制。首先，要遵循立法規(guī)律、堅(jiān)持立法標(biāo)準(zhǔn)，從當(dāng)?shù)貙?shí)情出發(fā)，解決為什么立法、立法解決什么的問題，找準(zhǔn)立法工作的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，處理好法制統(tǒng)一與突出地方特色、實(shí)施性立法與先行先試立法的關(guān)系，把立法工作重心放在創(chuàng)制性立法上，防止簡(jiǎn)單對(duì)上位法的照抄照搬。要堅(jiān)持立法標(biāo)準(zhǔn)，本著“質(zhì)量第一”“寧缺毋濫”的原則，處理好立法質(zhì)量和數(shù)量的關(guān)系，不搞“大而全”，減少“號(hào)召性”“倡導(dǎo)性”的規(guī)定，多立良法、善法和管用的法。要強(qiáng)化改廢釋意識(shí)，明確改廢釋責(zé)任。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，需要法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)，有些老規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，需要及時(shí)進(jìn)行修改完善，便于人們更好地去遵循。不破不立，對(duì)于一些對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成羈絆、對(duì)群眾利益造成桎梏的法規(guī)，要下決心廢除。同時(shí)，人大要加強(qiáng)對(duì)法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督，通過開展執(zhí)法檢查、滿意度測(cè)評(píng)、專題詢問、質(zhì)詢等，督促各級(jí)執(zhí)法部門加強(qiáng)對(duì)有關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，正確理解，精準(zhǔn)實(shí)施，使每一條規(guī)定都能為人民排憂解難。為了確保立法達(dá)到上述要求，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立和完善工作層面的一系列制度，包括地方性法規(guī)立項(xiàng)、立法過程中各環(huán)節(jié)征求意見、立法聽證咨詢論證、人大常委會(huì)指導(dǎo)基層立法工作、法規(guī)審議中常委會(huì)組成人員、人大代表意見建議采納反饋溝通說明、法規(guī)的清理和評(píng)估、法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查、法規(guī)的改廢釋工作、立法工作激勵(lì)等方面的制度，做到在每一個(gè)法規(guī)的制定過程中堅(jiān)持立法原則、嚴(yán)格立法標(biāo)準(zhǔn)、遵循立法規(guī)律、確保立法質(zhì)量。
(作者系中央黨校省部班學(xué)員、云南省人大常委會(huì)副主任)
