強(qiáng)化思想引領(lǐng)，把牢政治方向
黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”?！稐l例》在總則部分就明確了立規(guī)的指導(dǎo)思想：黨內(nèi)法規(guī)制定工作以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)。指導(dǎo)思想明確，立規(guī)工作才能堅(jiān)持正確的政治方向。為進(jìn)一步強(qiáng)化政治建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)作用，《條例》提出，“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”?！稐l例》還進(jìn)一步規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本原則之一就是堅(jiān)持正確政治方向，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”。這是黨的十九大以來出臺(tái)的一系列黨內(nèi)法規(guī)的共同原則，從而統(tǒng)一明確了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的政治方向。
明晰規(guī)范屬性，提升立規(guī)技術(shù)
修訂后的《條例》比較清晰地界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念屬性，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”。這一定義，靶向精準(zhǔn)，設(shè)定了黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性和規(guī)范特質(zhì)?！稐l例》強(qiáng)化了制度規(guī)范的科學(xué)性，從而有利于提升立規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從規(guī)范分析角度來看，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威概念明確了立規(guī)主體、立規(guī)意旨、規(guī)范內(nèi)容、執(zhí)規(guī)保障與規(guī)范屬性。從概念屬性來看，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的專門規(guī)章制度，有別于國家法律制度，二者共同構(gòu)筑于中國特色社會(huì)主義法律體系的框架之中?！稐l例》在設(shè)定的基本原則中也明確二者的區(qū)分，進(jìn)而提出了“堅(jiān)持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”，進(jìn)而需要堅(jiān)持依規(guī)治黨與依法治國一體建設(shè)、統(tǒng)籌推進(jìn)。從規(guī)范文本的名稱來看，黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則，并且進(jìn)一步明確各自適用調(diào)整的范圍。從規(guī)范的條款結(jié)構(gòu)來看，“黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”。
規(guī)范主體權(quán)限，明確效力位階
立規(guī)權(quán)是依規(guī)治黨的制度源頭。為了保障立規(guī)的規(guī)范性與科學(xué)性，《條例》從規(guī)制立規(guī)權(quán)的角度明確了黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)主體、立規(guī)內(nèi)容、主體權(quán)限和效力位階。立規(guī)的權(quán)威主體包括黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。立規(guī)內(nèi)容側(cè)重于“事項(xiàng)”立規(guī)，即黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé);黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法;黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障;黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督?！稐l例》進(jìn)一步設(shè)定了黨內(nèi)法規(guī)的“保留事項(xiàng)”，即凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。進(jìn)而排除“規(guī)范性文件”的擴(kuò)大性適用?！稐l例》明確界分了黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委的不同立規(guī)職權(quán)范圍。從效力位階來看，《條例》強(qiáng)調(diào)下級(jí)黨內(nèi)法規(guī)不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，也不得重復(fù)上位黨內(nèi)法規(guī)。從制度實(shí)踐層面，《條例》進(jìn)一步明確了黨中央授權(quán)立規(guī)、聯(lián)合黨內(nèi)法規(guī)、黨政聯(lián)合規(guī)章、配套黨內(nèi)法規(guī)的適用條件，從而提升了立規(guī)的針對(duì)性與可操作性。
突顯程序機(jī)制，強(qiáng)化保障監(jiān)督
《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，“提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，確保每項(xiàng)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”。“徒法無以自行”不僅適用于法律，也適用于黨內(nèi)法規(guī)。正如習(xí)近平總書記所言，“我們的制度體系還要完善，但當(dāng)前突出的問題在于很多制度沒得到嚴(yán)格執(zhí)行。要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威”?！稐l例》秉承著“便利管用”的原則，一是明確了角色的具體分工，由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，日常工作由中央書記處負(fù)責(zé)，中央辦公廳承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)工作。二是明確黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布的系統(tǒng)而完整的立規(guī)程序，規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃編制、審議把關(guān)機(jī)制與草案前置審議程序，保證了黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)程序中各法規(guī)工作部門的分工協(xié)作、協(xié)調(diào)一致，從而保證制度有的放矢、擲地有聲。三是明確了黨內(nèi)法規(guī)的保障機(jī)制。嚴(yán)格遵循效力位階要求，協(xié)調(diào)規(guī)范沖突問題;發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的解釋效力，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)效性;健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，開展黨內(nèi)法規(guī)的普規(guī)宣傳;開展實(shí)施效果評(píng)估，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé);推行定期清理工作，保障規(guī)范與時(shí)俱進(jìn)。
總的來說，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”不僅需要規(guī)范本身的“有規(guī)可依”，更需要規(guī)范本身就是“良規(guī)”。黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量過硬，才能筑牢制度根基，全面從嚴(yán)治黨才能有堅(jiān)實(shí)保障。當(dāng)然，要形成更加成熟、更加定型的制度，我們面臨的挑戰(zhàn)還有很多，一方面，要努力解決不同層次、不同領(lǐng)域、不同調(diào)整對(duì)象的法規(guī)供給問題。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，不同的主體在法規(guī)制定過程中責(zé)任歸屬、權(quán)力邊界不同。這些部門要有針對(duì)性地、依法依規(guī)積極履行職責(zé)，不斷制定、修訂和完善相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。另一方面，成熟和定型的黨內(nèi)法規(guī)還需要持續(xù)、廣泛實(shí)踐，并基于實(shí)踐探索，不斷深化黨內(nèi)法規(guī)理論思考。
