從傳統(tǒng)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，財(cái)政管理體制到底怎么樣能夠合意地發(fā)揮“多個(gè)積極性”，一直就是探索的主線。從20世紀(jì)50年代初一直到現(xiàn)在，我國(guó)財(cái)政體制始終在尋求變革與改進(jìn)。簡(jiǎn)要地說(shuō)，在傳統(tǒng)體制下，就提出了怎么分權(quán)的問(wèn)題，20世紀(jì)50年代，從毛澤東研討“十大關(guān)系”、尋求以“多個(gè)積極性”釋放活力的眼界看，實(shí)際上就包括尋求財(cái)政怎樣服務(wù)全局來(lái)合理而充分地發(fā)揮“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的作用。以政控財(cái)，首先就是國(guó)家運(yùn)用自己的政治權(quán)力、社會(huì)管理者的公共權(quán)力，怎么樣籌集收入，自然而然，財(cái)政稅收就是密不可分的一個(gè)體系，并順理成章要落實(shí)于收支統(tǒng)籌作通盤(pán)考慮的預(yù)算，以財(cái)行政，去履行政府應(yīng)盡的各項(xiàng)職能。

　　從最主要的節(jié)點(diǎn)來(lái)追溯，1954年初，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)鄧小平提出“財(cái)政6條”，其核心理念是要把財(cái)政放在一種“經(jīng)常的、穩(wěn)固的、可靠的基礎(chǔ)上”，具體提出了歸口、包干、預(yù)備、監(jiān)察等關(guān)鍵詞，探索的就是在適當(dāng)分權(quán)的導(dǎo)向下怎么樣搞制度建設(shè)的問(wèn)題。這是財(cái)政改革在共和國(guó)站穩(wěn)腳跟以后的開(kāi)山之作。

　　再以后，1958年和1970年有兩次大的分權(quán)，卻很快弄得局面不可收拾，又不得不重新集權(quán)，都沒(méi)能找到一種穩(wěn)定的制度框架。改革開(kāi)放以后，1980年開(kāi)始“分灶吃飯”，是前所未有地展開(kāi)了十幾年的按照中央地方劃分權(quán)限而向地方分權(quán)，繼而又向企業(yè)放權(quán)這樣一個(gè)思路的改革。在這十幾年間，“分灶吃飯”帶來(lái)的正面效應(yīng)越來(lái)越減弱，問(wèn)題越來(lái)越暴露，終于在1994年政府又以極大魄力成功地實(shí)行了分稅制這樣一個(gè)里程碑式的改革，這種以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政框架一直延續(xù)至今。我認(rèn)為對(duì)它的基本評(píng)價(jià)，可說(shuō)是終于從前面的“行政性分權(quán)”走向了“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”，改變了條塊分割、按照行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入而企業(yè)不可能真正活起來(lái)的狀況，同時(shí)也終于解決了中央地方之間想尋求穩(wěn)定、但怎樣努力也沒(méi)有真正形成中央和地方穩(wěn)定的財(cái)力分配關(guān)系的這樣一種矛盾。1994年以后，企業(yè)不論大小，不問(wèn)行政級(jí)別，不看經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不講隸屬關(guān)系，在稅法面前一律平等，公平競(jìng)爭(zhēng);中央和地方是在桌面上陽(yáng)光化地討論稅種和財(cái)力怎么劃分，沒(méi)有必要再靠處關(guān)系“跑部錢(qián)進(jìn)”和“討價(jià)還價(jià)”去處理財(cái)力分配問(wèn)題了。這樣就終于形成了為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化全局服務(wù)的一個(gè)中國(guó)財(cái)政制度的“分稅制”基本框架。

　　但是深化改革的任務(wù)仍然還非常艱巨。我們深化改革重任在肩的突出表現(xiàn)，就是現(xiàn)在省以下的體制遲遲沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，對(duì)于財(cái)政分配，人們感到仍存在一系列問(wèn)題，從仍然沒(méi)有完全解決的基層財(cái)政困難，到這些年不斷被人們所討論的地方隱性負(fù)債，以及短期行為特征非常明顯的土地財(cái)政的偏頗等，如果說(shuō)要“打板子”，打在分稅制的身上是打錯(cuò)了地方——我們已有全套的調(diào)研分析，說(shuō)明這些恰恰是1994年以后至今，省級(jí)以下沒(méi)有進(jìn)入分稅制所帶來(lái)的必須克服的問(wèn)題。這些弊病的根源，是我們實(shí)際上在省級(jí)以下延續(xù)了過(guò)去就知道一定會(huì)毛病百出的分成制、包干制，仍然沒(méi)有能夠真正把省級(jí)以下改造到也進(jìn)入分稅制的狀態(tài)上來(lái)。當(dāng)然，我國(guó)中央和以省為代表的地方之間，是延續(xù)了分稅制框架的，但是如果處理不好的話，這個(gè)框架是不是有可能受到顛覆性的挑戰(zhàn)?這也是值得我們警惕的。現(xiàn)在，在中央和地方之間，最主要的財(cái)力分配是靠共享稅，而共享稅的安排中現(xiàn)在維持了不論是上海、北京，還是西藏、青海，財(cái)力切分必須是按照規(guī)定比例“一刀切”的，不允許“跑部錢(qián)進(jìn)”、討價(jià)還價(jià)，其他所需則按照區(qū)別對(duì)待的原則，靠后面的轉(zhuǎn)移支付和其他一些規(guī)范的手段去處理，這就維系了1994年的基本制度成果。因此，深化改革，使分稅制進(jìn)一步貫通、落實(shí)、穩(wěn)定、完善，是勢(shì)在必行的。

　　我于20世紀(jì)80年代中期較早地明確提出，建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政是中國(guó)財(cái)政體制改革的大方向，并對(duì)此種“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的體制作出理論上的深入分析和理論密切聯(lián)系實(shí)際的改革基本思路與要領(lǐng)的研討，形成了系統(tǒng)化、條理化的認(rèn)識(shí)與對(duì)策主張。其后多年，我持之以恒地進(jìn)行關(guān)于財(cái)政體制改革的深入研究，始終堅(jiān)定地站在主張和促進(jìn)深化分稅制改革的最前沿，基于學(xué)理和實(shí)證分析，批駁了把基層財(cái)政困難、隱性負(fù)債和土地財(cái)政短期行為等矛盾問(wèn)題歸咎于分稅制的觀點(diǎn)，清楚剖析了似是而非的分稅制應(yīng)“縱向分兩段，橫向分兩塊”(即中央和省級(jí)之間搞分稅制，省級(jí)以下不搞分稅制;非農(nóng)業(yè)區(qū)域搞分稅制，農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制)的主張的謬誤性質(zhì)，針對(duì)1994年分稅制改革后的現(xiàn)實(shí)情況，系統(tǒng)性地提出了深化財(cái)政分稅制改革的務(wù)實(shí)思路與相關(guān)要領(lǐng)。我與白景明研究員合作發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第2期的論文《縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新》，成為中國(guó)財(cái)政體制改革研究成果的代表作，獲得了孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。

　　稅收制改革的回顧

　　在新中國(guó)成立之初，曾經(jīng)有過(guò)現(xiàn)在在史學(xué)領(lǐng)域內(nèi)討論仍然很不充分、曾受到黨中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志嚴(yán)厲批評(píng)的“公私一律平等納稅”這樣一個(gè)稅改，在社會(huì)主義工商業(yè)改造之后，稅制就很快走向了過(guò)度簡(jiǎn)化。“文革”結(jié)束時(shí)，所有的國(guó)營(yíng)企業(yè)只需要交一種工商統(tǒng)一稅，所有的集體企業(yè)只需再加上一種集體企業(yè)所得稅，此外基本不存在其他類型的市場(chǎng)主體，遑論其他有影響力的稅種。

　　改革開(kāi)放之后，稅制的作用重新受到重視，比較快地進(jìn)入搭建制度性復(fù)合稅制的過(guò)程。到1993年，中國(guó)已經(jīng)有了43種稅。1994年，配合分稅制的改革，把43種工商稅收簡(jiǎn)化為28種，后來(lái)又陸續(xù)減并到現(xiàn)在的18種。現(xiàn)實(shí)生活中，中國(guó)已經(jīng)形成了多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征的復(fù)合稅制，而且在這些年，在一般的理念認(rèn)識(shí)上，也已經(jīng)形成了稅制改革還要進(jìn)一步向“中性”去靠攏的基本共識(shí)，實(shí)際上就是走了一個(gè)“之“字形——我國(guó)以差不多70年時(shí)間，又回到“公私一律平等納稅”的原則上了。

　　在這樣一個(gè)框架下，目前仍需解決幾個(gè)突出的稅制問(wèn)題。第一，中國(guó)的直接稅太薄弱了，跟現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體普遍實(shí)行的“以直接稅為主”恰恰相反，我們是種種原因造成的以間接稅為主(占全部稅收收入近70%)的格局。第二，我國(guó)的地方稅體系很不成形，可以說(shuō)，目前沒(méi)有像樣的地方稅體系。第三，我國(guó)的稅收和非稅收入的系統(tǒng)工程，仍然有許多“硬骨頭”要啃，僅僅講稅收負(fù)擔(dān)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋各方熱議的中國(guó)企業(yè)和納稅人的負(fù)擔(dān)問(wèn)題的(正稅只有18種，而稅外的“五險(xiǎn)一金”、幾百種行政性收費(fèi)和各種隱性的制度成本負(fù)擔(dān))，這也是中國(guó)配套改革中要把握的“全景圖”和必須一并解決的機(jī)制優(yōu)化問(wèn)題。

　　深化中國(guó)財(cái)稅改革的展望

　　第一項(xiàng)任務(wù)，通盤(pán)的財(cái)政體制要理順。應(yīng)該按照政府扁平化為三級(jí)的框架(就是精簡(jiǎn)為中央、省和市縣這三級(jí))，明確由各級(jí)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì)賦予政府合理而清晰的事權(quán)，然后按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，再跟上一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”原則，形成“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”這樣一種穩(wěn)定的制度框架，再加上中央和省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付和必要的輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付(比如對(duì)口支援、生態(tài)補(bǔ)償)。這樣的制度安排，應(yīng)該努力在配套改革、攻堅(jiān)克難中去實(shí)現(xiàn)。理順財(cái)政體制方面在近兩年的主要進(jìn)展是，按照三級(jí)框架，已經(jīng)在編制中央和地方共享事權(quán)(共同履行職責(zé))具體清單和對(duì)應(yīng)于支出責(zé)任的明細(xì)單，這是可對(duì)接操作的一個(gè)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，要把它做到最后對(duì)所有的政府事權(quán)全覆蓋。

　　第二項(xiàng)任務(wù)，要深化稅制改革。在進(jìn)一步減稅降費(fèi)的過(guò)程中，我國(guó)實(shí)際上不可避免地要完成在稅制改革中間如何提高直接稅比重，以及成功打造地方稅體系的艱巨任務(wù)。

　　第三項(xiàng)任務(wù)，就是推進(jìn)“最小一攬子”的配套改革。其中第一個(gè)重點(diǎn)是，現(xiàn)在價(jià)格體制在我國(guó)面臨的主要改革任務(wù)是在資源能源、資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)方面，如果讓它們的比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制真正適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以及有利于綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，那么環(huán)境稅收體系(涉及環(huán)境稅、資源稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅等)和整體的稅收和財(cái)政分配，必須納入整個(gè)資源配置的優(yōu)化工程，再落實(shí)到對(duì)于預(yù)算收支的全面績(jī)效考評(píng)與問(wèn)責(zé)約束，這是新一輪必須要推進(jìn)的以經(jīng)濟(jì)層面實(shí)際拉動(dòng)社會(huì)層面達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的改革。第二個(gè)重點(diǎn)是，應(yīng)該把“五險(xiǎn)一金”等等這些實(shí)際上跟財(cái)政分配有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的機(jī)制盡快優(yōu)化理順。第三個(gè)重點(diǎn)，現(xiàn)在對(duì)于企業(yè)多達(dá)370種以上的行政性收費(fèi)都有紅頭文件依據(jù)，一定要下決心按照李克強(qiáng)總理所說(shuō)的“拆香火”的改革來(lái)配套地把它們盡可能減少，削減林立的局委辦機(jī)構(gòu)，減少審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、設(shè)租權(quán)，從而減輕企業(yè)和納稅人的負(fù)擔(dān)，理清我們的事權(quán)和吏治。第四個(gè)重點(diǎn)，在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治建設(shè)的配套，是顯而易見(jiàn)、不可回避的：公眾的“參與式預(yù)算”，所有相關(guān)信息的充分陽(yáng)光化公開(kāi)披露，稅收的法定，在一些直接稅形成以后公民納稅人更迫切地需要知情——政府把錢(qián)拿去以后怎么用，進(jìn)而加以監(jiān)督，等等，這些機(jī)制的建設(shè)都是不能回避的配套改革任務(wù)。