當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的問題
從總體上看，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理契合國(guó)家治理需求，但是有些地區(qū)的村民自治仍然停留于表層，自治的基礎(chǔ)還需再筑牢。自下來看，鄉(xiāng)村人口流動(dòng)性加大造成了村民對(duì)自治的主觀意愿不強(qiáng)、自治動(dòng)力不足;自上來看，過多的行政事務(wù)和僵化的“村賬鎮(zhèn)管”財(cái)政體制，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層組織行政化趨勢(shì)明顯，自治程度被削弱。在上述兩個(gè)因素的綜合作用下，當(dāng)前出現(xiàn)了鄉(xiāng)村基層組織集權(quán)化的現(xiàn)象。這都與增強(qiáng)自治能力、增添鄉(xiāng)村治理活力的初衷背道而馳。
第一，鄉(xiāng)村人口流動(dòng)導(dǎo)致村民參與自治的主觀意愿不足。自治要有一定的群眾基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村居民大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，地塊相近，勞作相近，居住相近，在生產(chǎn)和生活上利益密切相關(guān)，共享如道路、水利、村莊環(huán)境、民風(fēng)氛圍等許多公共產(chǎn)品，自然會(huì)產(chǎn)生參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的訴求。但是，當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，大規(guī)模的人口流出破壞了鄉(xiāng)村居民原先共同勞作和生活的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，外出務(wù)工的村民減少了對(duì)鄉(xiāng)村日常公共服務(wù)的需求，導(dǎo)致村民參與自治的內(nèi)在動(dòng)力不足。同時(shí)，撤村并居、集中居住使得地緣相近的村居被合并，但合并后的集體心理歸屬感較弱，不少村民在參與鄉(xiāng)村社區(qū)公共決策和處理鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)時(shí)，仍然習(xí)慣以原村莊或者原村民小組為基礎(chǔ)，這客觀上對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的共同治理形成了阻礙。
第二，對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴導(dǎo)致村民自治自我驅(qū)動(dòng)能力不足。村級(jí)自治組織運(yùn)行需要經(jīng)費(fèi)支撐。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，村級(jí)自治組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)多來自于由村民支付的“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。取消農(nóng)業(yè)稅之后，許多行政村失去了這部分收入來源，本身又缺乏發(fā)展的資源和能力，造血功能弱，這就造成村級(jí)自治組織對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的嚴(yán)重依賴?，F(xiàn)在不少地方探索實(shí)行的“村賬鎮(zhèn)管”財(cái)務(wù)管理模式，同樣也面臨類似問題。這些都導(dǎo)致傳統(tǒng)的政府行政管理模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位，村級(jí)自治組織承擔(dān)了大量行政事務(wù)，又要忙于應(yīng)付各種檢查評(píng)比，已無暇顧及社區(qū)自治管理。
第三，監(jiān)督虛化導(dǎo)致村級(jí)自治組織權(quán)力的腐化風(fēng)險(xiǎn)日益提高。目前對(duì)村級(jí)自治組織的管理和監(jiān)督，實(shí)際處于虛化狀態(tài)。諸多案例表明，失去來自基層黨員、民眾與社會(huì)的有效監(jiān)督，村組織的權(quán)力難以受到有效制約。再加上近年來，惠農(nóng)政策增多，土地快速增值，村組干部手中掌握可支配的資源日益增多。特別是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，“村企合一”的發(fā)展模式使得集體資產(chǎn)的剩余控制權(quán)實(shí)際上掌握在少數(shù)鄉(xiāng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)人手中。這就導(dǎo)致了在土地征收、土地流轉(zhuǎn)、專項(xiàng)項(xiàng)目資金的使用與招標(biāo)、發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)和增進(jìn)農(nóng)民福利等政策的執(zhí)行中，村組干部貪腐犯罪的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，基層組織權(quán)力運(yùn)行脫軌失序的事件頻頻發(fā)生。
走好推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的“三步曲”
使鄉(xiāng)村治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。但是，通過加快鄉(xiāng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型、穩(wěn)固村民自治的主體基礎(chǔ);理順地方政府、村級(jí)組織及自治組織等之間的關(guān)系，明確自治組織的權(quán)力基礎(chǔ);健全多元化的監(jiān)督機(jī)制，完善組織有序運(yùn)行的監(jiān)管基礎(chǔ)，則是急需走好的“三步曲”。
其一，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村社區(qū)。鄉(xiāng)村社區(qū)自治需要村民作為主體參與，提高村民的參與意愿需要有居住地相近的、享有共同利益的、一定規(guī)模的鄉(xiāng)村居民作為基礎(chǔ)。為達(dá)成這一條件，必須加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，確立現(xiàn)代鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村有了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，社會(huì)基礎(chǔ)才能穩(wěn)固，進(jìn)而形成新型的鄉(xiāng)村社區(qū)。加快培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織以及其他鄉(xiāng)村社區(qū)組織，并使上述主體和組織成為參與新型農(nóng)村社區(qū)自治的主要力量。要加快推進(jìn)戶籍制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等相關(guān)體制機(jī)制改革，破除人口在部門和區(qū)域間自由流動(dòng)的障礙，讓經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系已經(jīng)基本不在鄉(xiāng)村的外出務(wù)工人員在居留地安居落戶，也要讓流入的新農(nóng)民、新村民在鄉(xiāng)村的土地上落地生根。對(duì)于鄉(xiāng)村人口凈流出較多的地區(qū)，特別是空心村較多的地區(qū)，要繼續(xù)推進(jìn)撤村并鄉(xiāng)，形成適度人口規(guī)模，并探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級(jí)，作為撤村并鄉(xiāng)融合期的過渡。最終構(gòu)建一個(gè)人員相對(duì)穩(wěn)定，參與自治意愿強(qiáng)烈，自治能力較強(qiáng)的新型鄉(xiāng)村社區(qū)。
其二，深化鄉(xiāng)村財(cái)政體制改革，明確村級(jí)自治組織權(quán)責(zé)。鄉(xiāng)村治理必須要理清上級(jí)政府與村級(jí)組織之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)和責(zé)任關(guān)系。在行政管理體制上，要充分考慮村級(jí)自治組織的承接能力，嚴(yán)格管理，并對(duì)總量進(jìn)行控制。對(duì)于確實(shí)需要村級(jí)自治組織協(xié)助完成的公共性事務(wù)，應(yīng)做到事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等。逐步健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，確保村級(jí)自治組織服務(wù)鄉(xiāng)村居民的能力。同時(shí)，要理順鄉(xiāng)村治理組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，探索推進(jìn)自治組織與經(jīng)濟(jì)組織的政經(jīng)分離，明確各自的權(quán)責(zé)。
其三，重點(diǎn)強(qiáng)化民主監(jiān)督約束機(jī)制，健全多元監(jiān)督體系。有效的監(jiān)督是自治規(guī)范進(jìn)行的保障。村民是實(shí)施日常監(jiān)督的主體，來自村莊內(nèi)部的民主監(jiān)督本身就是自治的一部分，需要重點(diǎn)加強(qiáng)。另一方面，來自縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督能夠?qū)?nèi)部監(jiān)督形成有力的補(bǔ)充。因此需要在建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)行政村內(nèi)外部監(jiān)督力量的協(xié)同合作，形成多元復(fù)合的監(jiān)督體系。嚴(yán)格執(zhí)行中央《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》，不斷完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制與問責(zé)機(jī)制，由黨員擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主任。基層黨員要充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督的帶頭示范作用，帶領(lǐng)群眾合法、合規(guī)、有序地對(duì)鄉(xiāng)村基層組織開展有效的監(jiān)督。同時(shí)，堅(jiān)持抓鄉(xiāng)促村，落實(shí)縣鄉(xiāng)黨委對(duì)農(nóng)村基層黨建和治理的主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)村務(wù)決議和執(zhí)行的外部監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和縣鄉(xiāng)黨委的紀(jì)檢組織間要確立起監(jiān)督工作上的合作關(guān)系，在村莊內(nèi)部監(jiān)督中獲得縣鄉(xiāng)紀(jì)檢組織的指導(dǎo)、支持和幫助，并協(xié)助其對(duì)村莊事務(wù)進(jìn)行外部監(jiān)督。
