中國創(chuàng)新發(fā)展進入新階段

　　改革開放以來，特別是十八大提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略以來，中國的國家創(chuàng)新體系建設取得了重大進展，為生產(chǎn)率主導的增長提供技術和創(chuàng)新。目前，中國的創(chuàng)新發(fā)展正處于從數(shù)量積累向質量升級的關鍵時期，機遇與挑戰(zhàn)并存。

　　(一)中國的創(chuàng)新能力建設進入新的階段

　　經(jīng)過多年的積累，中國的創(chuàng)新能力從全面跟蹤進入跟跑、并跑和領跑并存的階段。

　　1.科技投入和產(chǎn)出數(shù)量居世界前列。中國研發(fā)經(jīng)費(R·D)支出總量居世界第二，約占世界的20%;研發(fā)人員總數(shù)居世界第一;2018年研究開發(fā)支出占GDP的比重達到2.18%，居發(fā)展中國家首位，超過部分高收入國家的水平，高于OECD國家平均水平。國際科技論文總量和被引用量居世界第二，自2011年起的專利申請量持續(xù)居世界第一。

　　2.新技術、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。新材料、新能源、機器人等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，在線醫(yī)療、在線教育、移動支付等新業(yè)態(tài)保持高速增長，為中國經(jīng)濟轉型升級提供了新活力。中國的信息經(jīng)濟總體規(guī)模僅低于美國，而且趕超勢頭強勁，一些大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)居世界同領域的前列。優(yōu)化商事制度改革，搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺，改善營商環(huán)境，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。2018年全國平均每天新登記1.8萬戶，快速增長的獨角獸企業(yè)數(shù)量快速增加，居世界第二位。高技術制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的增長快于工業(yè)平均增長。

　　3.創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，創(chuàng)新型企業(yè)數(shù)量不斷增加。目前，企業(yè)的研究開發(fā)支出占全社會的比例超過75%，企業(yè)科研人員數(shù)量占比超過70%，國內(nèi)發(fā)明專利申請和授權中，企業(yè)占比超過60%，涌現(xiàn)出華為等一批創(chuàng)新型企業(yè)。中國創(chuàng)新型企業(yè)在國際上的地位快速提升，數(shù)量不斷增加。但總體看，企業(yè)創(chuàng)新還不夠普遍，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R·D支出占主營業(yè)務收入接近1%，與發(fā)達國家相比存在很大差距。

　　(二)創(chuàng)新政策體系不斷完善，逐步構建更廣泛的創(chuàng)新政策框架。

　　2006年制定國家中長期科技規(guī)劃，提出建設創(chuàng)新型國家的目標，制定了一系列創(chuàng)新政策。特別是黨的十八大提出創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，既明確了創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的目標、原則、戰(zhàn)略部署和任務，又提出堅持科技體制機制改革和經(jīng)濟社會領域改革同步發(fā)力。

　　1.創(chuàng)新政策內(nèi)容更加豐富。中國的創(chuàng)新政策已經(jīng)從以科技政策為主轉向覆蓋創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的綜合政策體系，政策工具從財政資助和稅收優(yōu)惠為主轉向更加普惠、更加注重體制機制改革和調動社會積極性。2015年出臺《深化體制機制改革，加快推進創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，對創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略做出頂層設計，從八個方面和30個領域，制定了一系列促進創(chuàng)新的制度安排。

　　2.建設各具特色的區(qū)域創(chuàng)新體系，因地制宜營造有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。區(qū)域創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新體系的重要部分。中國的區(qū)域創(chuàng)新政策的重點從優(yōu)惠政策為主轉為向體制機制改革要動力;區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的建設，從建設高新區(qū)、創(chuàng)新型城市，到建設區(qū)域創(chuàng)新中心、打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。通過優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新要素布局，打造區(qū)域經(jīng)濟增長極。目前，正在逐步形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等創(chuàng)新中心。

　　3.加強法治，不斷完善創(chuàng)新治理體系。多年來，中國的知識產(chǎn)權法律法規(guī)不斷完善，在采用國際標準方面取得了明顯進展;加強執(zhí)法并增強了執(zhí)法的獨立性。修改促進科技成果轉化法，促進科研成果的產(chǎn)業(yè)化應用。下放公立大學科研院所、政府資助形成的科技成果的使用權、處置權和收益分配權等進行了規(guī)定;科技成果轉化收益分配向研究團隊和發(fā)明人傾斜;培育專業(yè)技術轉移機構，加強對專業(yè)服務的投入，等等。出臺《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》，將近百個科技計劃和專項合并為5大類;實行專業(yè)機構管理科技計劃的試點;相繼出臺人才和科研經(jīng)費管理的政策。

　　(三)新形勢下創(chuàng)新政策面臨的主要問題

　　總體來看，中國的創(chuàng)新正處于轉型階段，原有模式不能完全適應新形勢的要求。從創(chuàng)新能力看，主要問題一是科技支出結構有待優(yōu)化?；A研究投入過低，遠低于發(fā)達的創(chuàng)新型國家。二是科技產(chǎn)出質量仍需進一步提升。論文引用率、專利質量等指標與數(shù)量與領先國家相比仍有差距，成果轉化效率還有較大改善空間。三是原始創(chuàng)新能力不足，核心關鍵技術受制于人。產(chǎn)業(yè)配套能力比較齊全，但是基礎工業(yè)配套能力不強。供應鏈的一些關鍵環(huán)節(jié)仍然脆弱，對外的依賴性較強。四是企業(yè)創(chuàng)新不普遍，管理能力不強，技術擴散較慢，數(shù)字技術普及應用率低于經(jīng)合組織的同行。

　　制度和政策方面的主要問題是，政出多門、政策不協(xié)調、落實不到位的問題仍比較突出;知識產(chǎn)權保護明顯改善，但仍需加強;質量標準體系不健全和執(zhí)法不到位、政府采購支持創(chuàng)新的力度較小、創(chuàng)新成本高等問題，影響了企業(yè)的創(chuàng)新動力;大學和科研機構的治理結構與功能的匹配仍需改進，產(chǎn)學研的職能定位時有錯位。

　　完善改進制度和政策，提高創(chuàng)新質量和效率，有效支撐高質量發(fā)展

　　研究報告認為，當前，中國經(jīng)濟發(fā)展正處于轉型升級的關鍵時期，政府和社會各界對實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略已形成共識。經(jīng)過多年的發(fā)展和積累，中國創(chuàng)新能力明顯增強。面對高質量發(fā)展要求和新一輪技術變革，迫切需要提升創(chuàng)新的質量和效率，有效發(fā)揮創(chuàng)新對經(jīng)濟轉型升級的引領作用。因此，我們下一階段的關鍵任務是在新形勢下如何改善龐大的創(chuàng)新系統(tǒng)，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度支撐。其中關鍵是要處理好政府與市場、數(shù)量與質量、推動前沿技術發(fā)展與成熟技術推廣、培育新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、企業(yè)技術創(chuàng)新與提升管理能力等關系。

　　課題組圍繞創(chuàng)新體系的制度和政策環(huán)境建設提出以下主要建議。

　　(一)加強政策協(xié)調，優(yōu)化政府支持方式

　　健全政策協(xié)調機制。充分發(fā)揮國家科教領導小組的統(tǒng)籌協(xié)調作用，下設科技計劃管理、體制改革和創(chuàng)新政策等部際聯(lián)席會議，提高政策協(xié)調性。加強政策效果評估，加大政策落實力度。

　　政府科技計劃實行“自上而下”和“自下而上”有機結合，根據(jù)技術發(fā)展階段分類管理。對國家戰(zhàn)略目標導向和追趕類科研項目實行自上而下的科技計劃管理;對前沿技術和探索類科研計劃采取自下而上的方式，更多發(fā)揮社會力量和市場選擇作用，減少決策失誤。

　　對人工智能、機器人、計算生物學、可再生能源、量子計算等新興技術提前布局，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的核心元器件、關鍵裝備和基礎工藝重點支持。做好戰(zhàn)略研究，支持關鍵共性技術研發(fā)。完善相關法律法規(guī)，規(guī)范倫理道德界限，加速商業(yè)化應用。

　　(二)提高科技成果供給質量，促進科技成果轉化，增強原始創(chuàng)新能力

　　增加基礎研究投入，提高科技成果供給質量。統(tǒng)籌基礎研究和應用研究的需要，加大科學研究支出比重;完善科學研究的評價考核體系，注重質量和長期效果。加強各類科技計劃的銜接，促進基礎研究成果進一步開發(fā)和利用。鼓勵企業(yè)承擔和參與需求導向的基礎研究計劃，提高基礎研究的國際合作水平。

　　培育專業(yè)技術轉移機構，促進科研成果和市場的對接。培養(yǎng)和引進綜合性人才，加強高校和科研院所的專業(yè)化技術轉移隊伍建設;改進成果轉化評價指標體系，突出價值導向。

　　合理分配成果轉移轉化收入，調動發(fā)明人、投資方和科研依托單位等各方參與成果轉化的積極性，為多種轉移轉化方式提供政策保障。探索公立和民營部門共同合作的方式，發(fā)揮資本市場作用，促進科研機構和政府資助的科研成果轉化和轉移。

　　(三)構建鼓勵創(chuàng)新的包容性市場監(jiān)管體制，促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新技術推廣應用

　　堅持鼓勵創(chuàng)新和包容審慎的原則，采取既具彈性又規(guī)范的市場準入監(jiān)管。既要破除影響新技術、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)發(fā)展的制度障礙，又要對潛在風險做到早發(fā)現(xiàn)、早化解，促進行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

　　盡快完善鼓勵創(chuàng)新的政府采購政策。加大政府對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的采購力度，發(fā)揮政府采購培育早期市場的作用。

　　加強技術推廣體系建設，促進新技術的應用和擴散。重點圍繞需求規(guī)模大的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從配套基礎設施、專業(yè)服務機構、企業(yè)技術改造和技能人才培養(yǎng)等方面入手，建立技術推廣網(wǎng)絡，提高新技術的采用率。鼓勵產(chǎn)學研用相結合，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動上下游技術升級的作用，提升全產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新能力。

　　(四)優(yōu)化資源配置和制度環(huán)境，提升企業(yè)創(chuàng)新動力和能力

　　深化供給側結構性改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，發(fā)揮市場配置創(chuàng)新要素的作用。開放更多行政性壟斷行業(yè)的準入，給創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更大的市場空間。消除對不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)的歧視性政策，公平對待各類有創(chuàng)新積極性的企業(yè)。

　　有效發(fā)揮標準體系的作用，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級。擴大標準體系覆蓋范圍，構建從研發(fā)、推廣到產(chǎn)品檢驗檢測、監(jiān)督執(zhí)法的全鏈條標準化體系，提高標準的適用性和有效性。建立以標準為重要依據(jù)的市場準入、退出及激勵機制，統(tǒng)一執(zhí)法標準、加大違規(guī)處罰力度。

　　有效保護知識產(chǎn)權，促進知識產(chǎn)權高效運用。加強新領域的知識產(chǎn)權立法，進一步完善知識產(chǎn)權法院體制，防止地方保護，加大對侵權假冒的處罰力度。提高知識產(chǎn)權授權審查標準，加強專利審查能力建設，規(guī)范專利代理行業(yè)，提高服務水平和能力。加強知識產(chǎn)權公共信息平臺建設，積極參與知識產(chǎn)權國際規(guī)則制定。

　　提高企業(yè)管理能力，提升創(chuàng)新效率。制定多層次的人才政策，有針對性地激勵各類人才的創(chuàng)新積極性，尤其要注意提倡企業(yè)家精神。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，完善和推廣企業(yè)管理標準，加強企業(yè)管理培訓。支持職業(yè)技能教育和培訓，健全職業(yè)資格認定制度，實行技能與待遇掛鉤的薪酬制度。

　　堅持開放創(chuàng)新，有效利用全球創(chuàng)新要素，加強新技術領域的全球合作。進一步放松外籍高端創(chuàng)新人才辦理簽證和綠卡的門檻，放松對國內(nèi)企業(yè)使用境外風險投資以及境外人員在國內(nèi)開展科技成果轉化等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的限制。支持本土企業(yè)按照國際規(guī)則并購、合資、參股國外創(chuàng)新型企業(yè)，建立海外研發(fā)機構。在應對人類共同面臨的問題，如氣候變化和環(huán)境保護、健康和老齡化、能源安全和食品安全、消除貧困等領域，加強國際技術合作。

　　(五)推進數(shù)字化技術驅動的創(chuàng)新

　　數(shù)字技術正在推動全球創(chuàng)新。中國是世界上最大的互聯(lián)網(wǎng)市場，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已居世界前列。數(shù)字技術正在成為中國創(chuàng)新能力的重要基礎，也是中國經(jīng)濟未來增長的關鍵驅動力。要加強數(shù)字基礎設施建設，加快構建數(shù)字政策法律框架，實現(xiàn)數(shù)字保護與運用、創(chuàng)新的平衡。優(yōu)先鼓勵數(shù)字技術在智慧城市、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧農(nóng)業(yè)、智慧交通等領域的應用，惠及大眾。

　　(本專題由國務院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部呂薇、馬名杰、田杰棠、戴建軍、熊鴻儒和世行集團的丹尼斯·梅德韋杰夫、馬爾欽·皮亞科夫斯基聯(lián)合撰寫。中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院和世界銀行的部分專家也為報告的撰寫提供了支持。)