政府引導(dǎo)基金在促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和推動重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有不可替代的作用

　　一個時期以來，特別是近年來在地方財政收入增長放緩、財政支出壓力加大的背景下，政府引導(dǎo)基金借助財政資金的杠桿放大效應(yīng)，以少量財政資金撬動更大規(guī)模的社會資本參與產(chǎn)業(yè)投資，實現(xiàn)了支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政手段與市場化方式相融合，促進(jìn)了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

　　增加了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新投資的資本供給規(guī)模。政府引導(dǎo)基金一般不以盈利為目的，而是利用政府信用和財政資金的引導(dǎo)和放大功能，發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)來吸引金融資金和民間資金跟進(jìn)，產(chǎn)生“滾雪球”效應(yīng)，大幅增加創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資的資本供給規(guī)模，起到“四兩撥千斤”的作用。財政資金參與創(chuàng)設(shè)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，也已成為扶持科技型企業(yè)、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的新方式。

　　優(yōu)化產(chǎn)業(yè)支持模式。政府引導(dǎo)基金有利于推動要素資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價值和優(yōu)勝劣汰原則進(jìn)行配置，實現(xiàn)由“直接變間接、分配變競爭、無償變有償、事后變事前、低效變高效”。這種新型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持模式，既有效提升了財政資金的使用效益和投資效率，又從源頭上抑制了權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等腐敗行為的出現(xiàn)。

　　促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。政府引導(dǎo)基金堅持政策性導(dǎo)向、市場化運作、專業(yè)化管理，以市場規(guī)則篩選投入領(lǐng)域和支持項目，以市場價值決定資本是否介入，將基金投入到技術(shù)改造、研發(fā)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)重組、企業(yè)并購等領(lǐng)域，投向技術(shù)含量高、市場前景好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)質(zhì)項目，投向具有高成長性前景的企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，可喚醒沉睡的資金，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　推動招商項目落地。政府引導(dǎo)基金作為地方產(chǎn)業(yè)政策的“風(fēng)向標(biāo)”和金融“基礎(chǔ)設(shè)施”，對招商項目具有較強(qiáng)的吸引力，是地方加快招商項目落地的關(guān)鍵一招。

　　政府引導(dǎo)基金在運營中存在的突出問題

　　當(dāng)前，一些政府引導(dǎo)資金落地難、見效慢的問題還比較突出。截至2018年底，全國共有2065只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模已達(dá)12.27萬億人民幣，從2008年開始累計投資的基金數(shù)為882只，累計投資項目727個，57%的基金還沒有開展項目投資。同時，年度新設(shè)立基金數(shù)也出現(xiàn)了下滑態(tài)勢，2016年全國共設(shè)立政府引導(dǎo)基金572只，為歷年最高點，其后數(shù)量開始下降，2017年下降為284只，2018年為246只，引導(dǎo)基金逐年“降溫”，其背后折射出的是引導(dǎo)基金實際運作的困境和矛盾，基金在落地見效上還面臨一系列突出問題，必須引起高度重視。

　　引導(dǎo)作用不突出。主要表現(xiàn)為政府引導(dǎo)基金調(diào)動社會資本參與的“正向激勵”和“負(fù)面約束”機(jī)制不健全，社會資本參入積極性不高，“政府基金引導(dǎo)，社會資本跟跑”的基金設(shè)立原則難以全面實現(xiàn)。激勵機(jī)制方面，目前的讓利方式和比例尚未充分反映投資領(lǐng)域和投資項目的風(fēng)險，讓利期限偏長，資金成本優(yōu)勢不明顯，對社會資本吸引力不強(qiáng)。約束機(jī)制方面，政府引導(dǎo)基金“不以盈利為目的”的政策性目標(biāo)，與社會資本的“追求投資回報”的商業(yè)性目標(biāo)相背離，出資人的利益不一致。此外，處于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)，因其高風(fēng)險性和高不確定性，市場化基金大都不愿投入，正是政府引導(dǎo)基金發(fā)揮作用的領(lǐng)域，但由于體制機(jī)制原因，許多省份并沒有成立真正意義上的天使基金，難以對社會資本形成引導(dǎo)效應(yīng)。

　　市場化運作程度不高。政府對基金的管理多采用“行政化”模式，不僅負(fù)責(zé)制定管理政策、設(shè)定任務(wù)目標(biāo)、進(jìn)行監(jiān)督考核，還參與基金設(shè)立審查和確定，并對金融機(jī)構(gòu)具有最終決定權(quán)，行政干預(yù)事項較多。有市場機(jī)構(gòu)反映，與政府引導(dǎo)基金合作比較麻煩，既要與政府部門打交道，又要與基金管理公司對接，程序復(fù)雜，困難重重。同時，政府審計又介入較深，對引導(dǎo)基金等同于財政專項資金管理審計，不僅審計基金，還進(jìn)一步審計子基金，甚至審計到子基金投資的具體項目，影響了社會資本的參與積極性。

　　績效評價體系不健全。財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》明確規(guī)定，各級財政部門應(yīng)建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標(biāo)實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價。但在實際運作中，被戴上了年度績效評價“緊箍咒”的政府引導(dǎo)基金只能投向于傳統(tǒng)較成熟、風(fēng)險相對較低的行業(yè)，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特別是處于種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的支持力度往往比較小。

　　促進(jìn)政府引導(dǎo)基金落地見效

　　政府引導(dǎo)基金要想在落地見效上實現(xiàn)突破，除了要充分發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用外，更要調(diào)動社會資本參與的積極性，引導(dǎo)資金流向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，不在低端成熟領(lǐng)域與商業(yè)基金過度競爭，避免政府引導(dǎo)基金最后演變成地方政府的“獨角戲”。從具體操作層面看，關(guān)鍵還在于政府引導(dǎo)基金的設(shè)立和運營要尊重市場規(guī)律、制定科學(xué)績效考評體系、實現(xiàn)社會資本的自由進(jìn)出。

　　完善激勵約束機(jī)制，著力解決社會資本“不愿進(jìn)”問題。在明確和落實基金運營主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)政府讓利政策引導(dǎo)，建立與運營管理績效相掛鉤的讓利機(jī)制，科學(xué)確定讓利比例，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，調(diào)動社會資本和基金管理機(jī)構(gòu)參與的積極性，特別是體現(xiàn)政府對科技型小微企業(yè)扶持的天使基金，要突出其低杠桿、高讓利的特點，投資收益盡可能多的給企業(yè)留利和向參與天使基金的社會資本讓利。

　　提高市場化運作程度，著力解決引導(dǎo)基金“不能投”問題。要放開搞活市場化產(chǎn)業(yè)基金，充分體現(xiàn)市場配置資源的作用。對引導(dǎo)基金的設(shè)立運營要尊重市場規(guī)律，堅持市場原則運作，政府做好引導(dǎo)基金的出資后要及時“放手”，由引導(dǎo)基金公司“接手”負(fù)責(zé)后續(xù)的業(yè)務(wù)工作，政府不再參與日常管理，不再設(shè)置審批環(huán)節(jié)，如限額內(nèi)投資決策、合作機(jī)構(gòu)確定、子基金設(shè)立等。子基金依照公司章程或合伙協(xié)議約定進(jìn)行投資、管理和退出，實行市場化運作。審計等監(jiān)督部門要厘清財政資金與市場化資金的邊界，并以此界定審計監(jiān)管界限，對引導(dǎo)基金的審計最多延伸至引導(dǎo)基金公司，最大限度減少對市場化主體的干預(yù)。

　　科學(xué)制定績效評價體系，著力解決引導(dǎo)基金“不敢投”問題。充分考慮政府引導(dǎo)基金特性，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、市場化運作與政策性投資兼顧的績效考核機(jī)制。一方面，要建立合理的評價指標(biāo)體系。分層建立政府引導(dǎo)基金及其管理機(jī)構(gòu)、政府引導(dǎo)基金子基金及其管理機(jī)構(gòu)的評價體系。不同于公共領(lǐng)域財政支出采用的一般性績效管理方式，政府引導(dǎo)基金的財政投入進(jìn)入市場后，應(yīng)建立符合基金運營規(guī)律的評價體系，特別是政府引導(dǎo)基金不以未發(fā)生損失或盈利最大化為主要目標(biāo)，在進(jìn)行基金中期評估與績效評價時，應(yīng)重點評估和評價其整體引導(dǎo)和放大效果，以子基金設(shè)立進(jìn)度和投資效率為核心，以財政資金使用的程序合規(guī)性為前提，倒逼基金管理機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)、高效運作。另一方面，要分類設(shè)置考核評價標(biāo)準(zhǔn)。對引導(dǎo)基金的考核評價，不能僅以績效指標(biāo)特別是短期績效指標(biāo)為主要依據(jù)。對引導(dǎo)基金發(fā)起設(shè)立、投資不同領(lǐng)域和不同階段的子基金，設(shè)定不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，解決好基金之間的可比性問題。