土地發(fā)展權(Land Development Right, LDR)始于1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法令》(Town and Country Planning Act)，并逐漸演變?yōu)?ldquo;歸公”的英國模式、“歸私”的美國模式，以及介于二者間的法國模式，到上世紀70年代，域外土地發(fā)展權研究達致鼎盛。中國1988年憲法修正案確定了“土地使用權可依法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，進而掀起了土地流轉(zhuǎn)、征收和地票交易等土地開發(fā)利用的熱潮，并由此開啟了中國土地發(fā)展權理論與實踐研究的進程。作為舶來品，土地發(fā)展權的概念最先由原國家土地管理局以狹義說的方式引入國內(nèi)，認為所謂土地發(fā)展權就是“變更土地使用性質(zhì)之權”[1]，實質(zhì)上是“農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地進行開發(fā)利用的權利”[2]，隨著理論研究的深入以及土地利用熱點問題的層出，狹義說逐漸被肯定土地用途性質(zhì)變更、強調(diào)“空間上縱深方向發(fā)展”[3](土地集約度提高)的土地再利用、再發(fā)展的廣義說所取代，并得到學界的一致認同。

　　中國土地管理制度正經(jīng)歷著新一輪的變革，“土地制度改革已經(jīng)進入多種利益交織的深水區(qū)，改革面臨著法律與現(xiàn)實矛盾沖突”[4]，如何立足于現(xiàn)行的地權結構語境對已有的土地利用實踐予以科學的制度設計和規(guī)范配置，并實現(xiàn)法內(nèi)容、規(guī)范的順利銜接，成為引領土地法律制度改革的宏觀路向。事實上，現(xiàn)有的土地利用、改革矛盾的本質(zhì)在于土地發(fā)展性利益的爭奪，在法律上表現(xiàn)為土地發(fā)展權。雖然中國存在大量土地發(fā)展權實踐，但并未設置土地發(fā)展權，立法的缺位造成土地發(fā)展性利益分配不明，給權力濫用提供了空間。為順應社會情勢變更，回應實踐發(fā)展的訴求，以土地用途性質(zhì)變更及變更后增值收益分配問題為核心的土地發(fā)展權制度研究應運而生。學界就土地發(fā)展權的研究，多是從內(nèi)涵[5]、法律性質(zhì)[6]、歸屬[7]、必要性[8]等本體視角展開，探尋土地發(fā)展權概念范疇的純理論界定與深化，較少系統(tǒng)分析理論背后所蘊含的功能屬性，進而在相應的功能進路的指引下，有針對性的對已有的土地發(fā)展權實踐予以梳理和檢驗。因此，基于三十年來土地發(fā)展權的本體研究，在所涉價值路向的指引下，就相應土地發(fā)展權實踐展開“體系思維”[9]之系統(tǒng)研究非常必要。

　　以《土地管理法》修訂為契機，“借助于法權這一具有法律效力的制度工具來保障土地資源合理配置、增值收益公平分配目標得以有效實現(xiàn)，無疑是土地權利體系建設的內(nèi)在理性之表達。”[10]同時對緩解、根除愈演愈烈的人地矛盾，強拆、亂拆、征地補償與市場價值脫軌、小產(chǎn)權房屢禁不止等亂象，加強土地利用監(jiān)管，保障城市治理的目標實現(xiàn)，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定也是必不可少的。

　　2 四位一體：土地發(fā)展權的多元化功能進路

　　一項具體的制度安排，要想從理論構想過渡到制度實踐必須具備實效性和可行性。土地發(fā)展權是解決社會矛盾的重要方式，也是優(yōu)化資源配置，加強生態(tài)環(huán)境、歷史文化遺跡保護的有效工具。

　　2.1創(chuàng)新人地關系，加強生態(tài)環(huán)境保護

　　土地發(fā)展權的生態(tài)功能強調(diào)通過耕地保護發(fā)揮土地資源作為生態(tài)系統(tǒng)基本要素的協(xié)調(diào)和平衡作用。目前中國的土地權利體系設置并不利于耕地保護，“全民所有自然資產(chǎn)的所有權人不到位，權益不落實”[11]，導致經(jīng)濟利益驅(qū)動下耕地資源被無序地開發(fā)和掠奪，“造成耕地資源污染、破壞，土壤物理結構改變，內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)受損”[12]，“人多地少，用占世界7%的耕地，解決占世界22%人口溫飽問題”[13]的基本國情也加劇了土地利用的嚴峻性，限制了土地利用的可持續(xù)性，對土地資源甚至整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成不可逆的破壞。

　　土地發(fā)展權“創(chuàng)設的主要目的在于保護農(nóng)地、自然資源和生態(tài)環(huán)境”[14]，是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要手段，它的設計是“基于土地利用的社會性、廣泛性”[3]，“源于土地用途的價值選擇”[5]，“實質(zhì)上是使用權變更的獲利”[15]，但與傳統(tǒng)私權不同，“公權力限制理念貫穿于土地利用全過程”[16]60–93，使其具有明顯的“限制性”，從對土地發(fā)展權的配置到對土地開發(fā)的許可再到土地開發(fā)過程中相關利益的協(xié)調(diào)，土地發(fā)展權無一不是在政府“父愛主義”[17]的關懷下進行的，是一種“具有警察權性質(zhì)的財產(chǎn)權利”[16]90。因而，土地發(fā)展權的行使雖取決于權利人的意志和價值選擇，但是這種意志和價值選擇并不是任意和無限制的，而是要符合社會公共利益及法律的一般規(guī)定(土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等)，這是土地發(fā)展權所必須承擔的義務和限制。通過土地發(fā)展權的設置可在土地規(guī)劃管理階段從源頭適當遏制城市的建設用地需求確保農(nóng)業(yè)用地數(shù)量、質(zhì)量，通過警察權限制的方式采取“最嚴格的節(jié)約集約用地制度”，充分考慮耕地的質(zhì)量、容積等條件，合理規(guī)劃土地用途，注重耕地的科學保護;在開發(fā)利用階段以法律形式落實權利人權益、責任人體制，創(chuàng)新人地關系，促進土地權利的新配置、完善土地法律制度，最大程度地遏制經(jīng)濟人的自私性，“強調(diào)耕地‘數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)’三位一體保護措施，堅守耕地紅線，落實耕地占卜平衡，推進農(nóng)田生態(tài)整治和土壤污損修復，提升耕地生產(chǎn)能力與生態(tài)功能” [18]，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，使所有的土地開發(fā)、利用都以遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律為要求，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)三種效益高度統(tǒng)一。

　　2.2解決人地矛盾，維護社會公平

　　土地發(fā)展權的社會功能強調(diào)通過公平分享土地增值收益，解決人地矛盾，維護社會公平。“公平問題實際上就是利益分配問題”[19]，人地矛盾源于增值收益的分配不均，中國雖基本形成了以《憲法》為指導，以《土地管理法》、《土地承包法》為核心，以《土地管理法實施條例》、《房屋拆遷管理條例》為具體操作標準的土地征收法律制度體系，但相關立法并未形成一套公平合理的收益分配機制，致使土地征收過程中矛盾糾紛激化、暴力事件層出不窮，科學合理的土地發(fā)展性利益分配機制，事關民生，關乎社會公平、和諧和穩(wěn)定。

　　土地發(fā)展權在強調(diào)國家對土地管制、規(guī)劃具有根本性和正當性的基礎上，接受已有的“漲價歸公”的制度現(xiàn)實，以“建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”[①]、修訂《土地管理法》為契機，推行從計劃到市場、由單一主體向多元主體、變補償為征稅的土地利用改革，承認權利人的土地發(fā)展權，保障集體、個人和國家公平分享土地增值收益。簡言之，土地發(fā)展性收益的基本邏輯為：強調(diào)規(guī)劃管制→承認土地發(fā)展權→建立統(tǒng)一建設用地市場→土地增值收益共享(市場價格―合理征稅)。這種制度設計契合所有權社會理性規(guī)則，一方面引入市場機制，以尊重和保護產(chǎn)權為基礎，堅持民主自愿、公平協(xié)商的原則，通過討價還價、談判協(xié)商、公平交易的方式以合理的市場價格補償權利人(集體、個人)，實現(xiàn)土地增值收益的初次分配;另一方面加強政府干預，以公平、正義為基礎，通過稅收手段完成土地增值的社會返還(國家、其他主體)，實現(xiàn)土地增值收益的再分配，達到化解分配矛盾，維護社會公平之目的(圖1)。土地發(fā)展權的此種配置“對公民權利侵害最小，且有效平衡土地增值社會返還目標與保護公民權利、維護社會穩(wěn)定等目標間的關系”[20]，通過綜合考量各方因素，解決國家、集體和農(nóng)民個人三者間利益分配格局混亂，促進公私利益雙贏，在落實政府土地用途管理和規(guī)劃的基礎上，從實體和程序兩方面保障農(nóng)民的耕作權和土地收益，使“改革發(fā)展成果更多地惠及全體人民”。

　　2.3完善土地市場，優(yōu)化資源配置

　　土地發(fā)展權的經(jīng)濟功能強調(diào)通過市場主導與政府輔助的有機結合，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。市場調(diào)節(jié)與政府干預是資源配置的兩種基本方式。土地市場是在用地需求與供給關系的相互作用下形成的，并通過供求機制、市場機制和競爭機制共同實現(xiàn)對土地資源的優(yōu)化配置，良好的土地市場能夠有效調(diào)節(jié)土地供需矛盾，促進供需平衡，實現(xiàn)土地資源合理配置。但長期以來，受土地產(chǎn)權模糊、市場不完全、價格機制缺位、收益分配不合理、信息不對稱、外部效應等因素的影響，中國土地市場的“價格、供求、競爭和利益分配等機制受到較大程度的扭曲”[21]，市場調(diào)節(jié)失靈。此時政府的適當干預是調(diào)節(jié)市場失靈的必要手段，但事實上中國政府在土地市場的干預中存在“越位”和“缺位”的失靈現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為“行政效率低下、過度干預、不受產(chǎn)權約束、預算分配偏離社會需求、權力尋租”[22]等。市場與政府的雙重失靈導致中國土地資源配置不合理，土地市場混亂。

　　作為一種土地利用政策工具，土地發(fā)展權的制度設計就在于充分發(fā)揮價格機制、供求機制、競爭機制在資源分配中的主導作用，輔之以警察權限制，實現(xiàn)土地資源配置最優(yōu)(圖2)。一方面，土地資源市場配置的實質(zhì)是土地產(chǎn)權平等自愿的等價交易，這就需要清晰、量化的產(chǎn)權和公平的交易環(huán)境。通過落實和量化土地產(chǎn)權，從產(chǎn)權安排上解決資源初始配置的不均衡;基于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，引入競爭和產(chǎn)權公平交易機制，從交易環(huán)境上協(xié)調(diào)各類土地供需不平衡;構建科學合理的利益分配機制，從交易結果上解決資源配置結果的不公平。為土地資源最大等價、自由交易創(chuàng)造空間，實現(xiàn)土地資源市場配置效率的最優(yōu)化。另一方面，市場機制難以盡善盡美，加之外部經(jīng)濟效應的存在，土地資源的配置勢必需要政府的宏觀調(diào)控輔之。土地發(fā)展權本身所具有的義務性和限制性即是政府干預過程的天然體現(xiàn)，即在土地開發(fā)利用中，通過警察權的行使實現(xiàn)對土地資源配置的“控制、引導、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用”[23]，將市場調(diào)節(jié)與政府干預有機地結合。此外，土地發(fā)展權的制度設計在于強調(diào)以法律的形式規(guī)制土地市場與政府行為，通過有效的公眾監(jiān)督機制強化市場的公平交易、監(jiān)督政府的決策透明，實現(xiàn)土地資源配置的帕累托最優(yōu)。

　　2.4保護自然文化遺產(chǎn)，遏制過度開發(fā)

　　土地發(fā)展權的文化功能強調(diào)通過調(diào)和遺產(chǎn)保護的經(jīng)濟壓力與市場逐利間的矛盾，保護自然文化遺產(chǎn)，遏制過度開發(fā)。隨著自然文化遺產(chǎn)旅游經(jīng)濟的發(fā)展，遺產(chǎn)保護陷入一種兩難境地。一方面，土地升值帶來自然文化遺產(chǎn)保護與土地開發(fā)的市場博弈。具體表現(xiàn)為：城市土地迅速升值，自然文化遺產(chǎn)所占用的土地因再發(fā)展能力受損而轉(zhuǎn)化為保護的經(jīng)濟成本，受管理控制的需要，其周邊土地的再發(fā)展能力也受到不同程度的限制，進一步損害了土地發(fā)展性利益，加劇了自然文化遺產(chǎn)的保護壓力，這種壓力隨著土地升值而不斷強化。遺產(chǎn)保護的經(jīng)濟成本與市場規(guī)則短期逐利間的矛盾不可避免的影響了自然文化遺產(chǎn)的去留。另一方面，自然文化遺產(chǎn)旅游經(jīng)濟造成所在地區(qū)開發(fā)用地失控。旅游經(jīng)濟的快速發(fā)展使“遺產(chǎn)地土地批租轉(zhuǎn)讓成旅游建設用地急劇擴張，無序的土地流轉(zhuǎn)使遺產(chǎn)地農(nóng)用地劇減、植被破壞”[24]，不僅破壞了周邊地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，也威脅到遺產(chǎn)本身的維系。

　　土地發(fā)展權的制度設計體現(xiàn)的是一種利益衡平理念，為市場經(jīng)濟體制下調(diào)和遺產(chǎn)保護與市場逐利間的矛盾，遏制遺產(chǎn)地過度開發(fā)提供了解決路徑。土地發(fā)展權機制通過界定自然文化遺產(chǎn)地土地性質(zhì)，明確土地增值收益分配機制，推行遺產(chǎn)地土地使用管制和土地發(fā)展權市場交易機制，將市場的自發(fā)調(diào)節(jié)與政府的強制管理有機結合。基于遺產(chǎn)地保護和發(fā)展目標，借鑒國外的“發(fā)展權轉(zhuǎn)移”(TDR)，將自然文化遺產(chǎn)地以及周邊的受限區(qū)劃為發(fā)送區(qū)，將遺產(chǎn)地邊緣區(qū)(非限制區(qū))劃為接受區(qū)，經(jīng)程序?qū)Πl(fā)送區(qū)、接受區(qū)的容積率進行量化、限定，并允許發(fā)送區(qū)的容積率向接受區(qū)轉(zhuǎn)讓。借助市場的公平競爭機制，“接受區(qū)旅游開發(fā)商按開發(fā)強度購買超基準容積率，發(fā)送區(qū)以容積率流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地發(fā)展權價值”[23]，以此分攤自然文化遺產(chǎn)的保護成本，降低保護壓力;通過受限區(qū)與非受限區(qū)容積率的量化、限定和轉(zhuǎn)移，保證農(nóng)民的合理補償減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)，限制開發(fā)程度，遏制過度開發(fā)(圖3)。

　　3 理實相融、知行合一：以土地發(fā)展權實踐為例

　　雖然中國并未設置土地發(fā)展權，但中國部分地區(qū)的土地利用實踐在不同程度上借鑒、利用了土地發(fā)展權理論，并內(nèi)化為具有中國意識、中國特色的實然層面的土地發(fā)展權模式，驗證了土地發(fā)展權理論、功能的可行性。

　　3.1綠色發(fā)展：廣東“珠海濕地”模式

　　2018年12月“珠海濕地入選‘改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例’”[25]。“珠海濕地”源于素有廣州“南肺”之稱的萬畝果園，20世紀90年代，隨著城市化進程的加快，房地產(chǎn)開發(fā)、村民違章建房等使珠海區(qū)大量農(nóng)地被占、果園被毀，濕地面積銳減，環(huán)境破壞嚴重。為協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護，2007年“珠海區(qū)政府以龍?zhí)督?jīng)濟聯(lián)社轄區(qū)內(nèi)1200畝果林為試點，由政府出資與113戶果農(nóng)簽訂合同，約定以1500元/畝/年的價格(租期10年)向農(nóng)戶租地，集中建設農(nóng)業(yè)生態(tài)果園，收益65%歸果農(nóng)，35%歸政府。”[26] 2012年珠海區(qū)政府啟動“只征不轉(zhuǎn)”的保護方案，“將濕地內(nèi)的萬畝果園集體土地征為國有，通過立法確保土地用途、現(xiàn)狀不變，保留農(nóng)地性質(zhì)作為永久性生態(tài)用地，禁止任何商業(yè)開發(fā)活動，濕地所在的村社獲得10%的留用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟，滿足群眾長遠利益需求”[27]，珠海濕地成為中國濕地保護的典型。

　　“珠海濕地”是中國地方政府運用土地發(fā)展權理論協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的有益嘗試。“我國現(xiàn)行的土地開發(fā)利用管理制度既不能遏制土地違法行為，也無法從根本上解決耕地銳減問題。”[26] “珠海濕地”通過賦予果農(nóng)土地發(fā)展權，以政府出資租用、購買的形式，在保證果農(nóng)繼續(xù)經(jīng)營果園(土地用途、現(xiàn)狀不變)的同時獲得土地發(fā)展權的對價，依靠政府的警察權和財政激勵措施有效遏制經(jīng)濟人的自私性和土地違法事件的發(fā)生，推進十分珍惜、合理的土地利用和耕地保護國策的落實，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護之目的，為創(chuàng)新中國土地權力體制，推進土地法治建設提供了藍本。

　　3.2共享發(fā)展：廈門“金包銀”模式

　　“金包銀”項目是“針對工業(yè)集中區(qū)周邊的村，按15平米/人預留安置地，通過征地款集資在村外圍建商住兩用建筑，供失地農(nóng)民開店、出租(不得轉(zhuǎn)賣)，為工業(yè)區(qū)外來人員提供餐飲、居住、購物等服務”[28]，實現(xiàn)“為工業(yè)集中區(qū)提供配套設施的同時改善村莊環(huán)境和村民住房”[29]之目的。“其中，‘金’是村莊外圍建設的工業(yè)集中區(qū)配套用房，實行統(tǒng)一政策、規(guī)劃和標準，采用上公寓下店鋪的形式為失地農(nóng)民提供收入來源，通過征地拆遷政策保證失地農(nóng)民擁有一套自用房、一套出租公寓和一間店面(或股份))。‘銀’是規(guī)劃允許保留的村莊，實現(xiàn)就地城市化”[30]，成功解決了土地利用過程中的人地矛盾。

　　“金包銀”是中國地方政府運用土地發(fā)展權理論協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、失地農(nóng)民和農(nóng)民集體等多方利益的有益嘗試。以往的土地征收是將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，進而政府通過土地用途管制和征收獲取土地增值，這一過程強行剝奪了失地農(nóng)民分享土地發(fā)展性利益的權利，造成利益分配失衡，人地矛盾尖銳。“金包銀”實施的核心環(huán)節(jié)是土地增值收益的分配方式，具體表現(xiàn)為：賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體土地發(fā)展權，妥善分配土地性質(zhì)變更后的發(fā)展性收益，通過實體分割(如公寓和店面)、股權分紅(集資入股廠房、配套用房)等方式，在保障失地農(nóng)民和農(nóng)民集體的財產(chǎn)權以及分享城市化紅利機會的同時構建可持續(xù)收入來源機制，從根本上確保農(nóng)民失地不失收。有效協(xié)調(diào)城市化發(fā)展、土地征收與農(nóng)民生存發(fā)展間的矛盾，為破解土地征收難題、土地增值收益分配困境，實現(xiàn)多方利益共贏，提供了極具中國意識、中國特色的參考范本。

　　3.3協(xié)調(diào)發(fā)展：重慶“地票交易”模式

　　“地票交易”就是土地權利人自愿將閑置的“宅基地及附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)建設用地等復墾為耕地”[②]，經(jīng)驗收合格后產(chǎn)生建設用地指標，即“地票”，實質(zhì)就是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。“地票”的產(chǎn)生需經(jīng)歷4個環(huán)節(jié)：申請、依標準復墾、驗收、合格后申請確認并核發(fā)地票，“地票”產(chǎn)生后需通過土地交易所進行交易，借助市場在全市范圍內(nèi)調(diào)劑農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標，提升農(nóng)地價值，補償復墾成本。土地交易所實質(zhì)就是土地發(fā)展權交易的中介機構，系非營利性事業(yè)法人監(jiān)督服務機構，主要職責在于“建立農(nóng)村土地(實物和指標)交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所”[③]。“截止2018年11月，重慶市土地交易所交易地票27.4萬畝共534.7億元”[31]，隨著“地票交易”的成熟完善，2017年《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》以國家政策的形式明確“深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)跨省流轉(zhuǎn)”，使增減掛鉤成為助推精準扶貧，實現(xiàn)脫貧解困的重要途徑。以湖北省為例，“自2017年增減掛鉤指標實現(xiàn)省內(nèi)流轉(zhuǎn)以來，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標交易，共籌集扶貧資金105.25億元” [32]。“地票交易”成為優(yōu)化土地資源配置、助推扶貧開發(fā)的重要手段。

　　“地票交易”是中國地方政府運用土地發(fā)展權理論探索土地資源合理配置的有益嘗試。“地票交易”實施之前，快速的城鎮(zhèn)化雖帶來重慶市整體的經(jīng)濟繁榮，但也造成城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)，“新增建設用地指標區(qū)域間配置不均衡問題較為顯著”[33]。“地票交易”以市場手段調(diào)劑農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標，依靠價格形成機制提升農(nóng)村土地價值，采用先補后占的用地模式，成功運用土地發(fā)展權制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地指標跨區(qū)域、范圍的等量置換，優(yōu)化土地資源配置，平衡耕地占補指標，提高土地利用效率。此外，“地票交易”具有反哺三農(nóng)的重要功能，通過增減掛鉤制度增加土地資產(chǎn)收益，獲取扶貧開發(fā)資金，為實現(xiàn)貧困地區(qū)發(fā)展提供財政支撐，不僅為打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力的資金支持，也為緩解地區(qū)間用地矛盾提供了有益借鑒。

　　4 結語

　　就中國目前的土地法律體系而言，無論是為私益目標提供法律強制力之土地管理權體系，還是為公益目標提供法律強制力之土地財產(chǎn)權體系都不足以表達已有的實踐做法：盡管三地做法不一，但都存在共同的事實，即綜合各方因素，在國家、集體和個人間合理地規(guī)劃土地資源、分配土地增值收益。借助公私交融的土地發(fā)展權概念，不僅有利于實現(xiàn)國家、集體、個人“多方聯(lián)動”，達到維護社會整體利益之目標，同時也是對政策精神之法律回應的現(xiàn)實需要，更是公平分享土地增值收益的內(nèi)在需求。此外，中國目前的土地權利立法多是重靜態(tài)層面的土地權利而忽視動態(tài)層面的土地權利，且相關權利皆是從土地所有權中派生出的對所有權和使用權的限制。因此同樣從土地所有權中剝離出的土地發(fā)展權，具有制度銜接的可行性和健全現(xiàn)有土地權利體系的功能性。

　　從以保護農(nóng)地資源和環(huán)境為目的的概念引入，到中國語境下的精準扶貧、脫貧的實踐應用，實際上反映了土地發(fā)展權本土理論的再創(chuàng)造和制度再創(chuàng)新。這一變化不僅是突破現(xiàn)行土地法體系的封閉結構，深化土地法律制度改革，實現(xiàn)土地產(chǎn)權清晰化、收益分配科學化、土地交易市場化的內(nèi)在訴求;也是化解土地開發(fā)與資源保護的矛盾，實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，消除因規(guī)劃造成的土地權益分配不公，推動所有的土地利用活動在相關法律秩序下，都以有效地利用土地資源、最大限度地增加社會財富、實現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展之目的，進而實現(xiàn)土地利用活動的最大效益以及政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的必然要求;更是經(jīng)濟新常態(tài)下，實現(xiàn)“更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”的必由之路。

　　注釋:

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　　基金項目：國家社科基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”(18ZDA151)。

　　[①]2012年中共十八大報告指出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”;2013年十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”;2014年《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》再次強調(diào)，要“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”，因此土地發(fā)展權的歸屬設置應基于公平分配的原則同時兼顧國家和失地者。

　　[②]2008年《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第18條：本辦法所指建設用地掛鉤指標，特指農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)建設用地等農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標。

　　[③]2008年《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第5條：設立重慶農(nóng)村土地交易所，在重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會領導下，在市國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門指導下，建立農(nóng)村土地(實物和指標)交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務所。