我國自古以來就有優(yōu)待老年人的社會傳統(tǒng)。傳統(tǒng)“孝”文化，不僅支撐了對于父母物質(zhì)上供養(yǎng)、精神上孝敬、生活上關(guān)心照料服侍的孝道實踐，還延伸到政治領(lǐng)域成為國家治理的重要理念。但是，在當(dāng)前，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化以及思想觀念變遷，優(yōu)待老年人的社會傳統(tǒng)受到一定程度的沖擊，單純依靠文化傳統(tǒng)來支撐的老年人優(yōu)待福利已然難以維系，而必須上升為社會政策，借助制度剛性來加以保障。

　　老年人優(yōu)待制度的性質(zhì)

　　優(yōu)待的本質(zhì)在于某一群體能夠獲得相較其他群體更多的優(yōu)先優(yōu)厚待遇。老年人優(yōu)待制度，實質(zhì)上就是在政務(wù)服務(wù)、衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務(wù)、文體休閑、維權(quán)服務(wù)等方面給予老年人群體相較其他群體更多的傾斜。從內(nèi)容上來看，老年人優(yōu)待制度主要包括經(jīng)濟補貼、優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)等三種主要形式。毫無疑問，它應(yīng)當(dāng)歸入具有經(jīng)濟福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)即社會保障的范疇。那么，它具體屬于現(xiàn)行社會保障體系中的哪一類制度呢?個人認為應(yīng)歸入社會福利的范疇。

　　社會福利被界定為國家和社會通過社會化的福利津貼、實物供給和社會服務(wù)，滿足社會成員的生活需要并促使其生活質(zhì)量不斷得到改善的一種社會政策。從提供方式來說，社會福利的福利津貼、實物供給和社會服務(wù)等三種形式能夠涵蓋老年人優(yōu)待的經(jīng)濟補貼、優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)等。從水平上來看，社會福利和老年人優(yōu)待都屬于滿足社會成員基本物質(zhì)生活水準(zhǔn)以上生活需要的制度安排，推動實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂，且地區(qū)差異性較大。從國家角色來看，國家對兩者的發(fā)展都采取支持、引導(dǎo)、監(jiān)督與管理責(zé)任，對部分項目承擔(dān)相應(yīng)的撥款補貼責(zé)任，并沒有像社會救助制度、社會保險制度通過法律來對保障內(nèi)容、保障形式予以強制規(guī)范。因此，從性質(zhì)上來說，老年人優(yōu)待可歸入社會福利范疇，成為老年人福利制度的有機組成部分。

　　老年人優(yōu)待制度的提升空間

　　一是老年人優(yōu)待制度規(guī)范的強制性弱。雖然《老年人權(quán)益保障法》設(shè)立專章對社會優(yōu)待事項加以規(guī)定，但是，相關(guān)條款不僅規(guī)定粗疏、數(shù)量稀少，且多為倡導(dǎo)性規(guī)范而非強制性規(guī)范。各個地方老年人優(yōu)待工作分散在20多個涉老部門來執(zhí)行，而各級老齡委的組織協(xié)調(diào)、督促檢查不夠有力。由此，老年人優(yōu)待政策在各地難以得到真正落實。二是老年人優(yōu)待制度區(qū)域發(fā)展不平衡?？h級以上地方人民政府和相關(guān)政府部門在制定老年人優(yōu)待政策和具體實施辦法時都是根據(jù)本地實際選擇若干優(yōu)待項目加以規(guī)定，由此導(dǎo)致老年人優(yōu)待政策地區(qū)差異較大：在一些經(jīng)濟較發(fā)達的省市，老年人優(yōu)待項目多達10多種;一些經(jīng)濟欠發(fā)達省市的老年人優(yōu)待措施受眾面小、水平較低;個別地方將老年人優(yōu)待服務(wù)范圍限定在使用公共設(shè)施與政務(wù)服務(wù)等事項上。三是老年人優(yōu)待制度地域局限性較強。由于老年人優(yōu)待工作經(jīng)費以及財稅優(yōu)惠基本由地方政府來承擔(dān)，各地在制定老年人優(yōu)待政策時大多只面向本地戶籍老年人開放，尚未在所有優(yōu)待項目上對全體常住本行政區(qū)域內(nèi)的老年人給予同等優(yōu)待。

　　完善老年人優(yōu)待制度

　　一是盡快通過立法建立老年人基本優(yōu)待制度。該制度可以先從各地目前已經(jīng)制定的老年人優(yōu)待政策中選擇普遍包含的項目上升為老年人基本優(yōu)待項目并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行，未來再根據(jù)老年人優(yōu)待制度發(fā)展情況逐步擴展項目范圍。除了建立老年人基本優(yōu)待制度，還應(yīng)通過立法統(tǒng)一優(yōu)待對象，使60歲以上老年人平等享有優(yōu)待項目，在此基礎(chǔ)上傾斜照顧貧困、高齡和失能老年人。同時，改變目前各個地方分別制作和管理各自優(yōu)待證件的做法，對老年人基本優(yōu)待項目實行全國范圍內(nèi)“一證通”或憑居民身份證即可享受。此外，還應(yīng)逐步消除地域限制，使外埠戶籍老年人同樣能夠享受本地老年人所享有的優(yōu)惠待遇。

　　二是完善“政府主導(dǎo)、多方參與”的老年人優(yōu)待治理體制。在推進老年人優(yōu)待制度建設(shè)過程中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。具體而言，在老年人優(yōu)待政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面，各級政府不僅應(yīng)該根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》的要求制定行政區(qū)域內(nèi)老年人優(yōu)待政策措施，還應(yīng)該將老年人優(yōu)待工作納入績效考核范圍并建立監(jiān)督管理機制，促進老年人優(yōu)待治理水平的提高。在經(jīng)費投入方面，政府應(yīng)當(dāng)建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制，對部分老年人優(yōu)待項目或直接財政補助或給予稅收優(yōu)惠：對因承擔(dān)優(yōu)待服務(wù)義務(wù)而影響自身效益的行業(yè)和單位，可通過直接經(jīng)濟補貼或財稅優(yōu)惠政策等予以合理補償;對提供優(yōu)待服務(wù)且符合資助條件的主體，不論其出資來源、所有制性質(zhì)都給予應(yīng)有的補貼，以財政投入調(diào)動和引導(dǎo)社會力量積極參與到老年人優(yōu)待服務(wù)提供中來。

　　在推進老年人優(yōu)待制度落實的過程中，政府主導(dǎo)并不排斥社會作用的發(fā)揮。事實上，多數(shù)老年人優(yōu)待項目主要是依靠社會組織和市場主體來提供的，政府只是在部分政務(wù)服務(wù)上承擔(dān)直接責(zé)任。對此，政府可通過財稅優(yōu)惠、購買社會服務(wù)或給予經(jīng)濟補貼等形式予以補償。同時，老年人優(yōu)待制度的落實還離不開全民參與和支持。例如，個人既能夠以志愿者身份參與到老年人優(yōu)待服務(wù)中去，也可以通過自己開設(shè)的商業(yè)機構(gòu)為老年人提供免費或低收費的社會服務(wù)等。