地區(qū)間差距的上升要求中央政府在平衡區(qū)域發(fā)展方面做出更多努力。問題是，怎樣實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展呢?需要強(qiáng)調(diào)的是，區(qū)域間平衡發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為人均收入的差距縮小(事實(shí)上，區(qū)域間的人均收入是不可能絕對(duì)相等的)，而不是使每個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)模趨同(因此，平衡發(fā)展的目標(biāo)最終應(yīng)是實(shí)際收入和生活質(zhì)量的平衡)。

　　理論上講，要在人均意義上實(shí)現(xiàn)地區(qū)間平衡發(fā)展，有兩條路徑。第一是在人口不能充分流動(dòng)的情況下，采用“動(dòng)錢”的方式，給欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多的轉(zhuǎn)移支付和投資，提高其經(jīng)濟(jì)總量。然而，我們不應(yīng)忽視，實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡發(fā)展還有第二條路徑，即通過去除人口跨地區(qū)流動(dòng)的障礙來實(shí)現(xiàn)人均意義上的平衡。如果勞動(dòng)力流動(dòng)不夠充分，而僅僅采用動(dòng)錢的方式來追求區(qū)域平衡，則可能使資源被人為地引導(dǎo)到回報(bào)較低的地區(qū)，從而帶來資源的“空間錯(cuò)配”，使整體的經(jīng)濟(jì)增長和全民福利受損。

　　但長期以來，無論在國際上，還是在中國國內(nèi)，都存在著一種看法，即，只要加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資，并且給予優(yōu)惠的政策，就可以使欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得發(fā)展。這種針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策叫“地區(qū)導(dǎo)向的政策”(place-based policy)。在中國，沿海地區(qū)的發(fā)展得到了開發(fā)區(qū)政策的推動(dòng)，于是，很多人認(rèn)為，只要把同樣的政策復(fù)制到欠發(fā)達(dá)的內(nèi)地，內(nèi)地也一樣能夠得到發(fā)展。

　　然而，“地區(qū)導(dǎo)向的政策”是否真的能夠有效促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，卻是一個(gè)在研究和實(shí)踐中都存在爭議的問題。

　　一、開發(fā)區(qū)政策與企業(yè)全要素生產(chǎn)率

　　在2003年前后，由于人口自由流動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又面臨地區(qū)間收入差距持續(xù)擴(kuò)大的壓力，中央政府采取了引導(dǎo)資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的方式來推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展。同時(shí)，開發(fā)區(qū)的設(shè)置也被作為支持內(nèi)地發(fā)展的手段。之前，各地方政府出于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，進(jìn)行著激烈的招商引資競爭，而利用廉價(jià)土地建設(shè)開發(fā)區(qū)則成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，形成了“開發(fā)區(qū)熱”。

　　為控制“開發(fā)區(qū)熱”和建設(shè)用地的過度擴(kuò)張，國家在2003年7月底開始發(fā)文對(duì)開發(fā)區(qū)和建設(shè)用地進(jìn)行清理整頓。這一輪清理整頓中，全國開發(fā)區(qū)數(shù)量由6866家減少到1568家，減少77.2%，規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮到9949平方公里，減少74.0%。在開發(fā)區(qū)清理過程中，對(duì)中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地的資源枯竭型城市、部分老、少、邊、窮地區(qū)的開發(fā)區(qū)，在入園企業(yè)個(gè)數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模等具體審核條件上給予了一定傾斜。經(jīng)過清理整頓之后，沿海地區(qū)的開發(fā)區(qū)企業(yè)占比明顯下降了。(見圖1)

　　圖1:東部開發(fā)區(qū)企業(yè)占比。注：“<500公里”，意為該地到上海、天津和香港的最近距離小于500公里。

　　為評(píng)估“地區(qū)導(dǎo)向的政策”，我們的研究基于2000至2007年中國工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合2004至2006年間關(guān)閉開發(fā)區(qū)的政策，研究了開發(fā)區(qū)的設(shè)立對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)投入-產(chǎn)出效率的關(guān)鍵指標(biāo)——全要素生產(chǎn)率(Total Factor Productivity, 以下簡稱TFP)的影響。

　　我們的研究發(fā)現(xiàn)，在開發(fā)區(qū)關(guān)閉之后，受沖擊的開發(fā)區(qū)企業(yè)的TFP大約下降了6%?9%。反過來說，總體上來說，之前的開發(fā)區(qū)政策的確有助于提高企業(yè)的TFP。[“開發(fā)區(qū)企業(yè)”的定義是：地址信息中的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(街、門牌號(hào))、街道辦事處名稱中包含“開發(fā)”、“工業(yè)園”、“工業(yè)區(qū)”、“園區(qū)”中的一個(gè)及以上的企業(yè)。——作者注]

　　二、開發(fā)區(qū)政策效果的地區(qū)間差異

　　既然開發(fā)區(qū)政策有助于提高企業(yè)的TFP，那么，是不是這樣的政策對(duì)任何地方都同樣有用呢?這個(gè)問題非常關(guān)鍵，如果這個(gè)問題的答案是肯定的，那么，開發(fā)區(qū)政策就的確可以用于推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展。

　　于是，我們的研究把樣本按企業(yè)所在城市到三大港口——上海、香港和天津——的距離是否超過500公里分成兩組。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在距離大港口500公里以內(nèi)，原來享受開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策的企業(yè)由于開發(fā)區(qū)被撤銷，經(jīng)歷了明顯的生產(chǎn)率下降。而在內(nèi)地，清理整頓中由于開發(fā)區(qū)被撤銷而不再享受開發(fā)區(qū)政策的企業(yè)，和沒受到這一政策直接影響的企業(yè)相比，TFP變化趨勢沒有明顯的差異。對(duì)上述結(jié)果，如果按企業(yè)是否位于東部沿海省份來分組，仍然僅在東部沿海省份存在關(guān)閉開發(fā)區(qū)政策的效果。

　　換言之，在開發(fā)區(qū)關(guān)閉前，相關(guān)政策僅對(duì)東部沿海地區(qū)起到了提升企業(yè)TFP的作用。

　　值得注意的是，開發(fā)區(qū)撤銷對(duì)沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)企業(yè)作用的差異對(duì)平均TFP的影響，還會(huì)因?yàn)檠睾５貐^(qū)受到政策沖擊的企業(yè)更多而被放大。中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫中，2003年到2004年間由于開發(fā)區(qū)撤銷而從開發(fā)區(qū)退出的13040家企業(yè)，有11433家位于到大港口距離在500公里以內(nèi)的地區(qū)，占全國受清理整頓影響企業(yè)的87.7%;同時(shí)，這11433家企業(yè)在到港口距離500公里以內(nèi)地區(qū)全部企業(yè)中的比重也達(dá)到了約11.7%，而對(duì)到港口距離超過500公里的地區(qū)，這一比例僅為4.1%。

　　這說明，2003至2004年這一輪清理整頓對(duì)沿海地區(qū)的制約作用不僅僅在于有利的政策被取消，還在于清理整頓過程中的地區(qū)偏向使得沿海地區(qū)有更多的企業(yè)蒙受了損失。因此，宏觀上的TFP增速放緩，是由開發(fā)區(qū)的壓縮抑制了沿海地區(qū)的企業(yè)TFP所致。

　　換言之，東部企業(yè)TFP的損失并沒有帶來內(nèi)地企業(yè)更快的TFP上升，總體上來說，中國出現(xiàn)了資源的空間錯(cuò)配。

　　三、地理區(qū)位對(duì)“地區(qū)導(dǎo)向的政策”的重要性

　　中國制造業(yè)高度依賴出口，而海運(yùn)因成本低，成為國際貿(mào)易的主流方式。因此，到主要港口的距離決定了一個(gè)城市的國際貿(mào)易成本，進(jìn)一步?jīng)Q定該城市是否具有發(fā)展出口導(dǎo)向的制造業(yè)的比較優(yōu)勢。而且沿海地區(qū)城市數(shù)量較多，擁有比內(nèi)陸地區(qū)更高的人口數(shù)量和人口密度，因此不論是在國際上還是國內(nèi)都擁有更好的市場接近度，有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)。

　　由于接近大港口這一地理?xiàng)l件對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重要的作用，因此，改革開放早期國家實(shí)施的一系列開發(fā)區(qū)政策通過稅收減免、貸款優(yōu)惠、基建設(shè)施和政府服務(wù)等，對(duì)沿海地區(qū)制造業(yè)起到了催化作用，企業(yè)借助于集聚效應(yīng)，其產(chǎn)出增長得比生產(chǎn)要素增長得快，從而獲得TFP的增長。相比之下，遠(yuǎn)離大港口的地區(qū)，除了少數(shù)大城市及周邊，往往也是市場潛力比較小的地方，缺乏發(fā)展制造業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。因此，即使給了同樣的政策，TFP并不會(huì)得到促進(jìn)。這樣，就形成了一個(gè)悖論——

　　欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往缺乏的就是“地區(qū)導(dǎo)向的政策”獲得成功的條件：地理區(qū)位。

　　四、區(qū)域發(fā)展為什么要因地制宜?

　　一個(gè)國家的發(fā)展應(yīng)該致力于將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的蛋糕做大，在此基礎(chǔ)上，注重平等的分配。

　　對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，應(yīng)牢牢建立比較優(yōu)勢的概念。先不說不同的地方在自然地理?xiàng)l件上有巨大的差異。即便是兩個(gè)自然條件完全相同，地理上相鄰的省份或城市，最佳的發(fā)展模式也不是大家發(fā)展同樣的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，而是應(yīng)該各自有分工。

　　既然是這樣，真正有效幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的政策就只能和它的潛在比較優(yōu)勢相吻合。但一段時(shí)間以來，這個(gè)簡單的道理沒有被很好理解和尊重。結(jié)果，很多人都以為，在沿海地區(qū)取得成功的開發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)也可以復(fù)制到其他地區(qū)。其實(shí)，開發(fā)區(qū)在沿海地區(qū)的成功，只是因?yàn)檫@些地區(qū)適合發(fā)展出口導(dǎo)向型的制造業(yè)，而開發(fā)區(qū)政策只不過是適應(yīng)了這樣的比較優(yōu)勢。

　　同樣的政策，如果用錯(cuò)了地方，就不會(huì)有同樣的效果。我們的研究證明，開發(fā)區(qū)政策如果要取得良性的后果，必須依賴于周圍的市場規(guī)模。如果開發(fā)區(qū)政策用在人口和企業(yè)比較密集的地區(qū)，那么，它可以借助周圍的市場規(guī)模來提升企業(yè)的效率。而如果把開發(fā)區(qū)設(shè)置在人口密度比較低的地區(qū)，且遠(yuǎn)離大港口大市場，只會(huì)讓企業(yè)運(yùn)營的成本更高。最后的結(jié)果就是，大量建設(shè)在人口密度本來就低，而且人口還在進(jìn)一步流出的地區(qū)的開發(fā)區(qū)，往往規(guī)劃的面積非常大，廠房也建好了，卻沒有足夠的企業(yè)入駐。

　　“無工不富”對(duì)一個(gè)國家來說的確如此，而對(duì)一個(gè)地區(qū)來說卻未必。幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)，關(guān)鍵是要幫助那里的人們獲得致富的機(jī)會(huì);如果欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏發(fā)展工業(yè)的地理?xiàng)l件，那么幫助那里的措施，首先應(yīng)當(dāng)是通過移民來使那里的人們能夠獲得地理優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)。相反，如果違背當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢，硬是要在不適合發(fā)展工業(yè)的地方建工業(yè)園，反而會(huì)給當(dāng)?shù)貛砭薮髠Γ踔羵鶆?wù)累累，生態(tài)惡化。

　　(本研究由作者與上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師向?qū)捇?、中央?cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陳斌開、美國杜克大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授Christopher Timmins合作完成。原始出版信息如下：Chen, Binkai, Ming Lu, Christopher Timmins, and Kuanhu Xiang, 2019, “Spatial Misallocation: Evaluating Place-Based Policies Using a Natural Experiment in China,” NBER working paper 26148.由陸銘改寫為中文，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。)