行政公益訴訟對法治政府建設(shè)的意義
拓寬了法治政府建設(shè)中司法監(jiān)督的路徑，強化了司法監(jiān)督的力度。《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》對于行政機關(guān)接受檢察機關(guān)法律監(jiān)督提出了明確要求。在反貪、反瀆的轉(zhuǎn)隸對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)行使帶來明顯影響情況下，行政公益訴訟制度使得檢察機關(guān)可以針對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為引起的危害公共利益的案件發(fā)出檢察建議和提起公益訴訟，其法律監(jiān)督職能由此獲得了延伸，過去司法監(jiān)督中審判權(quán)制約行政權(quán)的局面發(fā)展為審判權(quán)、檢察權(quán)共同制約行政權(quán)。根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年全國各級人民檢察院共立案辦理行政公益訴訟案件108767件，在監(jiān)督政府行為、督促政府履職方面發(fā)揮了顯著作用。
為法治政府建設(shè)提供了新的追責(zé)手段。法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，政府需做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究”。2019年5月中辦、國辦印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》中專章對法治政府建設(shè)責(zé)任追究作出了規(guī)定。而行政公益訴訟制度的確立有效地填補了原有追責(zé)機制所存在的空白地帶。傳統(tǒng)的行政訴訟注重私益保護(hù)，行政訴訟的原告僅限于行政行為的利害關(guān)系人，這就使得許多損害公共利益的行政行為由于沒有特定受害人而被排除在行政訴訟的審查范圍之外，法律責(zé)任無法落實和追究。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)得以以公益訴訟人的身份對此類導(dǎo)致公共利益受損的行政行為提起訴訟，那些違法的行政機關(guān)最終難逃法律的審判與制裁。同時，傳統(tǒng)的追責(zé)機制往往著眼于行政機關(guān)違法行使職權(quán)的行為，從而放過了大量行政機關(guān)怠于履職的不作為行為，而行政公益訴訟正是對行政不作為所舉起的一把利劍。
有助于提升行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人對法治政府建設(shè)的重視程度。我國行政機關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制，行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人的法治理念、法治水平及其對法治政府建設(shè)的重視程度直接影響著法治政府建設(shè)的實效。行政公益訴訟由檢察機關(guān)提起，相較于普通公民所提起的行政訴訟，更易引起行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人的關(guān)注和重視。同時，由于此類訴訟涉及重大公共利益，因此往往受到媒體和民眾的廣泛關(guān)注，從而為行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人帶來壓力，督促其反思和改正可能存在的行政亂作為、行政不作為，并在未來的工作中積極履職，依法履職。在2019年5月中央全面依法治國委員會辦公室印發(fā)的《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的意見》中，行政公益訴訟中被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴率被作為開展市縣法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的重要評估指標(biāo)，從而進(jìn)一步加強了行政公益訴訟制度對行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人的約束和指引作用。
行政公益訴訟的完善路徑
我國的行政公益訴訟目前尚處于起步階段，制度體系仍不完備，要使其在法治政府建設(shè)過程中進(jìn)一步發(fā)揮推動和促進(jìn)作用，至少還需從以下三個方面進(jìn)行完善。
進(jìn)一步拓寬行政公益訴訟的受案范圍，提升其對于法治政府建設(shè)的監(jiān)督廣度?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定了檢察機關(guān)在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”開展公益訴訟工作。對于該條規(guī)定中的“等”字應(yīng)當(dāng)作“等”內(nèi)解釋還是“等”外解釋，目前實踐中尚存爭議。我國構(gòu)建行政公益訴訟制度的初衷在于以檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使，維護(hù)和實現(xiàn)社會公共利益。在行政行為類型和行政管理領(lǐng)域日益多元的情況下，如果對受案范圍加以嚴(yán)格限制，將嚴(yán)重限縮檢察機關(guān)所保護(hù)的公益范圍，進(jìn)而影響行政公益訴訟制度功能的發(fā)揮。因此，《行政訴訟法》第25條中的列舉式規(guī)定不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為具有排他性，在行政公益訴訟逐步發(fā)展成熟的過程中，其受案范圍也應(yīng)當(dāng)不斷拓展，逐漸覆蓋至上述領(lǐng)域之外的其他各類對公共利益造成侵害的違法行政行為和行政不作為，將行政權(quán)力徹底關(guān)入法治之籠。
明確檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查權(quán)限，提升其對于法治政府建設(shè)的監(jiān)督力度。調(diào)查權(quán)的行使是檢察機關(guān)提出檢察建議和提起公益訴訟的基本前提，檢察機關(guān)需要通過調(diào)查行政機關(guān)的違法行為或者不作為來獲取足以支持其檢察建議的相關(guān)證據(jù)，并遵循相應(yīng)的舉證規(guī)則，充分證明自己所主張的訴訟請求。但是，現(xiàn)有規(guī)定既未對檢察機關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)限作出具體規(guī)定，亦未對行政機關(guān)違反調(diào)查中的配合義務(wù)的法律后果予以明確。在調(diào)查權(quán)的行使缺乏保障的情況下，一旦面對行政機關(guān)的不予配合，檢察機關(guān)取證工作的開展將舉步維艱。在查閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員等有限的調(diào)查手段已經(jīng)難以滿足行政公益訴訟實踐所需的情況下，有必要實現(xiàn)檢察機關(guān)調(diào)查手段的多樣化，并適度賦予檢察機關(guān)部分強制調(diào)查權(quán)，允許其在不采取強制性措施可能導(dǎo)致公共利益嚴(yán)重受損或是主要證據(jù)面臨毀損、滅失的情況下對相關(guān)物品進(jìn)行查封、扣押或者凍結(jié)相關(guān)賬戶。調(diào)查權(quán)的合理設(shè)置將有利于檢察機關(guān)更加有效地發(fā)現(xiàn)和糾正行政機關(guān)的違法行為和不作為，督促其依法積極履職，從而加快法治政府建設(shè)的進(jìn)程。
將行政公益訴訟制度與行政問責(zé)機制相銜接，強化領(lǐng)導(dǎo)干部在法治政府建設(shè)中的失職追責(zé)機制。行政公益訴訟是法治政府建設(shè)的外部監(jiān)督機制，其最終目的仍是為了反饋和作用于行政系統(tǒng)內(nèi)部，督促行政機關(guān)及時糾正其違法失職行為，并使相關(guān)責(zé)任人員承擔(dān)法律責(zé)任。但是，目前的公益訴訟制度主要著眼于對行政行為的監(jiān)督，對于公益保護(hù)中國家機關(guān)工作人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部個人的違法行為和不作為缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機制，從而使得該項制度的威懾力難以得到充分發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)合理構(gòu)建行政公益訴訟與行政問責(zé)的銜接和轉(zhuǎn)化機制：一方面，對于因不落實檢察建議或者不履行公益訴訟判決而導(dǎo)致公共利益進(jìn)一步受損的，需嚴(yán)格依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任;另一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察機關(guān)建立公益訴訟和違法違紀(jì)案件的移送及反饋機制，從而使外部監(jiān)督作用于內(nèi)部監(jiān)督，使對行政行為的監(jiān)督作用于對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的監(jiān)督，提升法律監(jiān)督的剛性，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的緊密掛鉤。
