其實(shí)在黨的十八屆三中全會召開之前，新一輪財(cái)稅改革已經(jīng)有了較多鋪墊，“營改增”使地方政府失去了營業(yè)稅這一大宗的主體稅源，增值稅作為中央與地方的共享稅無法支撐地方政府的主體收入。這必然倒逼整個(gè)財(cái)稅領(lǐng)域進(jìn)行配套改革，在預(yù)算管理、稅收制度與中央與地方關(guān)系為主的財(cái)稅改革領(lǐng)域內(nèi)，要求形成一整套具有操作性的設(shè)計(jì)安排。
按我的理解，此時(shí)財(cái)稅三大改革的排序，在策略上有根據(jù)先易后難的順序來推進(jìn)的考慮。將預(yù)算改革排在第一位，是因?yàn)轭A(yù)算改革中達(dá)成的共識較多，也較為直觀;稅制改革排在第二位，是因?yàn)橹挥薪鉀Q了預(yù)算收入從哪里來的問題，才有用于公共資源配置的可用財(cái)力，進(jìn)而按照國家分配主體的戰(zhàn)略意圖進(jìn)行公共資源配置，有效履行政府職能。這兩項(xiàng)改革分別為支出側(cè)和收入側(cè)的改革。而理順中央和地方體制關(guān)系的改革更是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，盤根錯(cuò)節(jié)，必須標(biāo)本兼治，因此排在最后一位。
黨的十九大綜合考慮已經(jīng)取得的進(jìn)展和實(shí)際面臨的問題之后，明確提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”這段表述，體現(xiàn)了最高決策層站在新的歷史起點(diǎn)上，面對新時(shí)代，指導(dǎo)財(cái)稅改革的最基本方針和要點(diǎn)。依照這一指導(dǎo)意見，財(cái)稅三大改革任務(wù)的排序?qū)嶋H上有所調(diào)整，理順中央和地方的體制關(guān)系成為首要任務(wù)。
一、三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系必須適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求
對于重點(diǎn)和基本事項(xiàng)的排序，黨的十九大已明確首先要理順中央和地方的體制關(guān)系，化解實(shí)際中已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾和制約。理順中央和地方的體制關(guān)系，關(guān)系整個(gè)制度安排的框架，更具綜合性與支撐意義。預(yù)算改革和稅制改革都需建立在理順中央和地方的體制關(guān)系的基礎(chǔ)上。鄧小平南巡后1994年的的分稅制改革，初步理順了中央和地方、政府和市場主體之間的關(guān)系，自上而下推進(jìn)了財(cái)政體制改革，其后的一系列財(cái)政領(lǐng)域的改革均是沿著此次改革的思路來推進(jìn)。如今中央要求進(jìn)行權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的財(cái)政制度安排，實(shí)質(zhì)的需要是“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”。廣義的事權(quán)與“現(xiàn)代國家治理”的政府職能范圍相對應(yīng)，不僅僅包括中央和地方的事權(quán)劃分，其合理性也建立在政府和市場主體、公權(quán)體系和公民及納稅人之間關(guān)系的理順之上，并隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化，與現(xiàn)代國家治理密切聯(lián)系，這也印證了“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。因此，從財(cái)政經(jīng)濟(jì)的理論研究視角來說，理順中央和地方的體制關(guān)系，也必須優(yōu)化政府和市場主體、公權(quán)體系和公民及納稅人之間形成的分配關(guān)系。中央和地方、政府和企業(yè)、公權(quán)體系和公民，這三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系必須適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)這一改革目標(biāo)模式的匹配要求，適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求，充分做到治理中的“善治”。
二、推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算和全面績效管理走向成熟
預(yù)算改革的實(shí)施推進(jìn)，進(jìn)度和成效相對來說令人滿意，中央在進(jìn)一步提出“全面規(guī)范透明”的基礎(chǔ)之上，還要求推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有利的預(yù)算制度建設(shè)，全面實(shí)施績效管理。這是預(yù)算改革中的重點(diǎn)優(yōu)化要求。
使預(yù)算規(guī)范化透明化，實(shí)質(zhì)上是一種體制的優(yōu)化。預(yù)算有了透明度，公眾就擁有了知情權(quán)，進(jìn)而就生發(fā)質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)。所以如何提高預(yù)算透明度，這不單是技術(shù)性問題，而且也是公共資源分配機(jī)制的合理化問題，是“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的體制優(yōu)化問題。全面推進(jìn)預(yù)算改革正是緊跟現(xiàn)代化的趨向，以形成有利于公共利益最大化的制度安排。
在實(shí)際推進(jìn)過程中，預(yù)算改革除了進(jìn)一步提高透明度，讓社會各界越來越清晰地了解政府預(yù)算信息所代表的政府活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)和相關(guān)的政策要點(diǎn)之外，還應(yīng)在具體的預(yù)算管理形式上攻堅(jiān)克難，從中央到地方推行三年滾動(dòng)預(yù)算(后改稱三年財(cái)政規(guī)劃)。預(yù)算年度的處理需要前瞻后顧、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡，過去僅有年度財(cái)政預(yù)算的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，已無法適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化。要實(shí)行三年滾動(dòng)預(yù)算，必須要有對未來三年間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的預(yù)測能力，必須考慮三年時(shí)間段中財(cái)源和支出相關(guān)的各種變量和要素，將沒有嚴(yán)重偏差作為預(yù)測結(jié)果的底線，并以此為依據(jù)編制有效的預(yù)算。并且，在公共部門預(yù)算會計(jì)、財(cái)務(wù)規(guī)則方面，三年滾動(dòng)預(yù)算必須引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，處理好綜合形成的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。當(dāng)前預(yù)算中的常見問題所涉及的技術(shù)原因、管理原因，與預(yù)算運(yùn)行只計(jì)劃了每一個(gè)年度直接相關(guān)，應(yīng)繼續(xù)探索技術(shù)處理和創(chuàng)新工作，積累經(jīng)驗(yàn)逐漸成熟，以突破過去預(yù)算中存在的局限。
預(yù)算改革如何全面實(shí)施績效管理，將是一個(gè)較為艱辛的探索過程。從時(shí)間上來說，不可能一蹴而就，三年五年或八年十年，還不足以使預(yù)算績效管理達(dá)到成熟階段。但十五年也好，二十年也好，至少應(yīng)在2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化之前，使得滾動(dòng)預(yù)算和全面績效管理具備一定水準(zhǔn)的成熟度，適應(yīng)全局發(fā)展的需要。
三、進(jìn)一步推進(jìn)稅制改革重點(diǎn)事項(xiàng)并加快配套改革
在稅制改革方面要進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)的事項(xiàng)，特別是要構(gòu)建地方稅體系。
政府履行職能的預(yù)算財(cái)力，主要依靠稅收，以及其他非稅收入。稅制在進(jìn)行全面營改增之后，增值稅作為中國的第一大稅，需要進(jìn)一步降低稅負(fù)，這也符合企業(yè)和民眾的訴求。美國的稅制體系是以直接稅為主，降稅主要是降低個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，而中國必須在增值稅這第一大稅上下功夫。李克強(qiáng)總理在作2019年政府工作報(bào)告時(shí)表示,今年將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%，保持6%一檔的稅率不變。未來增值稅三檔并兩檔是必然的取向，也是有可能的。有關(guān)部門到底采取什么樣的路徑去推進(jìn)三檔變兩檔的過程，還需要認(rèn)真測算，周到準(zhǔn)備。
企業(yè)所得稅也是企業(yè)和社會高度關(guān)注的稅種。2019年1月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定推出一系列減稅安排，主要側(cè)重于中小微企業(yè)，特別是小微企業(yè)，這是非常必要的。當(dāng)前在外部壓力和內(nèi)部矛盾交織而成的不確定性環(huán)境中，進(jìn)一步抓住可做、應(yīng)做的事情，就是抓住了確定性，而堅(jiān)定不移地繼續(xù)減稅就是其中可做、應(yīng)做的事情之一。但減稅并不能覆蓋所要解決的任務(wù)的全貌，很多企業(yè)負(fù)擔(dān)和社會負(fù)擔(dān)是稅外的。減稅還需要配套改革，例如降低五險(xiǎn)一金。個(gè)稅改革暴露了這方面的矛盾，在所有的社保繳納歸稅務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一管理之后，發(fā)現(xiàn)只有約四分之一的企業(yè)能按標(biāo)準(zhǔn)繳納基本養(yǎng)老金，其余四分之三的企業(yè)則繳費(fèi)不足，但如要繳足，則會產(chǎn)生很大震動(dòng)。在實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不宜加重的條件下，必須下調(diào)最主要的基本養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)率?？尚行詶l件上，則應(yīng)盡快將社會基本養(yǎng)老金的統(tǒng)籌機(jī)制提升至全國范圍，以提高“蓄水池”的互濟(jì)功能，如此一來，諸如南方多年的滾存結(jié)余，就可以調(diào)劑運(yùn)用到東北以解燃眉之急，而且繳費(fèi)率便存在下調(diào)空間。這種改革應(yīng)加快邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，在繳費(fèi)統(tǒng)歸稅務(wù)機(jī)關(guān)管理，突破了原有既得利益的阻礙之后，還要消除觀念層面的種種誤解與顧慮，乘勢把稅收和非稅收入中“五險(xiǎn)一金”等聯(lián)動(dòng)的配套改革做好。
個(gè)人所得稅改革，也暴露出一些新矛盾。房租的專項(xiàng)扣除需要房主的個(gè)人信息，而許多房東不愿提供個(gè)人信息。這其中的矛盾如何化解，有關(guān)部門正在加緊調(diào)研，尋求出臺新的解決辦法。房東的房租收入本應(yīng)依法納稅，但這塊稅源卻常年流失，如何總體規(guī)范，使其真正依法納稅，從混沌狀態(tài)逐漸步入現(xiàn)代國家應(yīng)有的法治化社會氛圍、和諧狀態(tài)，都是擺在大家面前必須攻克的難題。其他的稅制改革也必須抓緊，比如消費(fèi)稅，現(xiàn)在應(yīng)積極考慮將該稅一些收入由生產(chǎn)環(huán)節(jié)推后到銷售環(huán)節(jié)征收，交給地方政府以支撐地方財(cái)源。營改增的全面覆蓋使得地方政府失去了營業(yè)稅這一主要稅源，為了解決地方政府的大宗稅源缺失問題，增值稅的中央和地方分成共享比例，已由75∶25變?yōu)閷Π敕?，但同時(shí)宣布只有2-3年的過渡期。如今過渡期已過去了一大半，若再不實(shí)行有效的解決措施，只延續(xù)當(dāng)下的分成情況，各地方政府會一味在轄區(qū)內(nèi)加辦企業(yè)，不管盈利與否，只求補(bǔ)充財(cái)源，那么政府行為一定會發(fā)生扭曲，背離職能轉(zhuǎn)變方向，這是必須防止的。要更好更快地進(jìn)行過渡安排的銜接，增加緊迫感。此外，地方稅體系中還必須加快房地產(chǎn)稅的立法，這都是配套改革和一系列“最小一攬子”改革方案需要解決的難題和任務(wù)。
四、將三大改革視為有機(jī)整體，把握體系框架通盤規(guī)劃和優(yōu)化
基層財(cái)政困難、隱性負(fù)債問題，以及所謂土地財(cái)政概念下的地方政府短期行為等問題，都與地方稅體系的構(gòu)建問題息息相關(guān)，而要解決這些問題，尤其是消除這些問題的深層矛盾和病因，必須從體系框架通盤考慮解決方案。筆者認(rèn)為，應(yīng)由我國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——全國人民代表大會以法規(guī)形式對行政體系進(jìn)行明晰的授權(quán)，中央和地方各級政府依法得到授權(quán)后，形成財(cái)政事權(quán)一覽表和支出責(zé)任明細(xì)單。支出責(zé)任和事權(quán)對應(yīng)，進(jìn)而又在預(yù)算上可操作，和預(yù)算科目一一對接，使支出責(zé)任明細(xì)單對應(yīng)事權(quán)一覽表，用以規(guī)范政府行為。
政府職能在“事權(quán)”概念下的一覽表，應(yīng)該按照幾個(gè)層級來形成?這是其中的關(guān)鍵問題。過多的稅種數(shù)量會擾亂市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，損害社會的公平與效率。1994年分稅制改革以來，稅制改革配合財(cái)政分稅制體制改革，中國的稅種在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中由1994年改革前的43個(gè)減少為現(xiàn)行的18個(gè)，在簡并稅種的主流趨勢下，和其他國家相比，雖已不太多，但也不算少。若要依原來的政府五層級框架嚴(yán)格按照稅種劃分央地收入，勢必造成政府間收入分配的高度不均衡，而如以加大共享收入的比例和范圍來均衡中央和地方政府的財(cái)政收入，也只能是過渡性選擇，穩(wěn)定性不足，也不利于從根本上解決地方政府的財(cái)政困難。從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性發(fā)展目標(biāo)和鞏固分稅制改革基本制度成果來看，應(yīng)將若干共享稅分解、融合于中央稅和地方稅之中。所以，在我國五級行政層級的框架中，18個(gè)稅種的稅源需要切割成五個(gè)層次來進(jìn)行劃分，這是世界上其他國家未曾遇到過的難題，沒有可操作性，屬于“無解”的死扣?？芍次寮壙蚣茉谑∫韵碌胤铰鋵?shí)稅基配置難以操作，按照減少層級來分稅才可能柳暗花明，才能真正鞏固1994年的分稅制改革形成的基礎(chǔ)成果，解決省以下地方分稅制改革不夠深化的弊病——正是因?yàn)槭∫韵碌胤降姆侄愔聘母餂]有貫徹落實(shí)到位，才會出現(xiàn)基層財(cái)政困難、隱性負(fù)債和土地財(cái)政短期行為等問題。
因此,今后應(yīng)追求的可操作狀態(tài)，不可能延續(xù)過去的五級框架，也不宜將最終目標(biāo)定為四個(gè)層級。筆者認(rèn)為應(yīng)該最終實(shí)現(xiàn)中央、省、市縣三級框架，實(shí)行扁平化管理，類似于國資管理體系的三層框架。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)行，已使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有作為財(cái)政實(shí)體層級的可能性。加之根據(jù)浙江經(jīng)驗(yàn)和中央與有關(guān)管理部門“省直管縣”的改革思路，市和縣可處于行政不同級而財(cái)政同級的狀態(tài)。在中央、省、市縣的三級框架之下，一級政權(quán)對應(yīng)一級事權(quán)和一級財(cái)權(quán)，而財(cái)權(quán)的對應(yīng)最重要的就是稅基配置?？傮w的財(cái)政制度框架，是應(yīng)在扁平化為三級的前提下，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)政、一級稅基、一級預(yù)算”的原則優(yōu)化制度安排。預(yù)算是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政所有訴求的運(yùn)行載體，“各級預(yù)算”是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控要求的規(guī)范化的政府收支管理形式，必須事先決定，嚴(yán)格執(zhí)行，并充分反映民意，便于問責(zé)。財(cái)政體制按照扁平化的方向由五級收縮成為三級之后，預(yù)算改革和預(yù)算管理的優(yōu)化就應(yīng)該協(xié)調(diào)跟進(jìn)，落實(shí)在整體的制度安排之中。其后，國有資產(chǎn)管理體系在已有的三級基本架構(gòu)內(nèi)，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化以“管資本”為核心的每一級的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)與預(yù)算制度機(jī)制，還應(yīng)在預(yù)算中進(jìn)一步落實(shí)地方層級的舉債權(quán)。因此，三級框架下“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)政、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級債權(quán)，再配之以中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付”，是我國財(cái)政體制改革實(shí)質(zhì)性深化的出路所在。構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該尋求的目標(biāo)，就是建立各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，服務(wù)于全局的長治久安。
現(xiàn)實(shí)存在的困難不言而喻，但在預(yù)算管理和理順中央和地方的體制關(guān)系方面，已經(jīng)出現(xiàn)了重要進(jìn)展，事權(quán)一覽表和支出責(zé)任明細(xì)單的推進(jìn)已經(jīng)有了具體舉措，中央和地方需要共同承擔(dān)的公共服務(wù)事權(quán)，已按照三級框架設(shè)計(jì)了一些重點(diǎn)領(lǐng)域的操作方案，將全國分為幾大類地區(qū)，每一類地區(qū)在具體的操作參數(shù)上又具體化規(guī)范有若干層級，各地方對應(yīng)這種方案，在設(shè)定地方和中央共同承擔(dān)財(cái)力的量值方面，已有全套安排。若今后能將這些安排一步步覆蓋到各級政府所有的職能中并保持必要的動(dòng)態(tài)優(yōu)化，就基本達(dá)于理想境界了。
在中央的指導(dǎo)精神下，必須將重新排序的三大改革任務(wù)看作一個(gè)有機(jī)整體，掌握好在這方面無可回避的改革攻關(guān)。財(cái)政制度的現(xiàn)代化，應(yīng)服務(wù)于中國經(jīng)濟(jì)社會全局的現(xiàn)代化，服務(wù)于全面小康后現(xiàn)代化的推進(jìn)，以在改革取得“決定性成果”的支持下跨越中等收入陷阱，經(jīng)受住歷史性考驗(yàn)。
主要參考文獻(xiàn)
[1]賈康.十九大后的財(cái)稅改革[J].經(jīng)濟(jì)，2018,(16).
[2]賈康，蘇京春，梁季，劉薇.全面深化財(cái)稅體制改革之路：分稅制的攻堅(jiān)克難[M].北京：人民出版社，2015.
