黨的十九大報告提出，打造共建共治共享的社會治理格局。這一論斷為基層治理提出了新要求，指明了新方向。然而，當前縣域統(tǒng)籌基層治理存在的問題，嚴重制約其高質(zhì)量發(fā)展。因此，基層治理迫切需要提高統(tǒng)籌層級，擴大統(tǒng)籌的覆蓋面，謀劃全域社會治理體系。以此提高全要素綜合治理能力，不斷推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
基層治理負重前行
長期以來，我國經(jīng)濟社會的深刻變革、人們對精神文化生活需求的持續(xù)增長和信息通信技術(shù)的創(chuàng)新與進步，讓背負老問題的基層社會面對新挑戰(zhàn)，負重前行。
一是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的老問題與新挑戰(zhàn)。改革開放40多年來，城市逐步取代農(nóng)村成為我國經(jīng)濟社會的重心。長期以來，在土地征用、房屋拆遷的城市化過程中產(chǎn)生、積累了一定的社會矛盾，近年來食品藥品安全、環(huán)境污染等問題凸顯。在貧富差距擴大、傳統(tǒng)道德約束力下降、法律有待健全、違法成本過低的條件下，新舊問題交織、發(fā)酵，容易在一定程度上激化并引發(fā)社會秩序的混亂，嚴重威脅社會的安定。
二是人們從物質(zhì)生活需求向精神文化生活需求的深刻轉(zhuǎn)變，對基層治理形成新挑戰(zhàn)。隨著物質(zhì)生活需要逐步得到滿足，人們不斷追求更高層次的精神文化生活，對未來政府服務(wù)和治理期待更高。然而，在一定時期內(nèi)，基層治理在持續(xù)提升人們的精神文化生活水平和質(zhì)量方面還存在一定差距，有效滿足人民日益增長的精神文化生活需求的能力仍需加強。
三是深度融合的全球化和信息通信技術(shù)進步帶來新挑戰(zhàn)。全球化除了給我國帶來新的發(fā)展機遇，也帶來了諸如環(huán)境污染、恐怖主義襲擊、毒品走私、疾病擴散等風(fēng)險。信息通信技術(shù)的進步極大地方便了人們的生活，同時也帶來諸如金融風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)風(fēng)險。網(wǎng)絡(luò)正在成為境內(nèi)外敵對勢力顛覆滲透、策動破壞行動的突破口，恐怖主義、金融風(fēng)險等正在上升為一個影響基層社會穩(wěn)定和繁榮的高危因素。
基層治理的老問題與新挑戰(zhàn)普遍具有綜合性、系統(tǒng)性特征。這些問題和挑戰(zhàn)并不是縣域統(tǒng)籌的基層治理所能解決的，迫切需要提高統(tǒng)籌層級，實現(xiàn)全域治理。
對基層治理現(xiàn)代化的誤解
在有效應(yīng)對基層治理的老問題與新挑戰(zhàn)方面，當前學(xué)術(shù)界和實踐部門都存在不同程度的誤解。
一是基層治理就是社會自治，就是提高社會內(nèi)生能力。學(xué)術(shù)界普遍認為，基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是提高社會的內(nèi)生能力，讓社會應(yīng)對和消化自身產(chǎn)生的問題與挑戰(zhàn)。為此，有人主張減少政府的干預(yù)，發(fā)揮社會機制在社會治理中的基礎(chǔ)性作用。然而，現(xiàn)實中我國社會內(nèi)生能力相對脆弱，無法在社會治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
二是基層治理現(xiàn)代化就是將臨時性行政措施固化。在實踐操作中，有些地方往往繞過體制機制改革，普遍依靠臨時性行政措施，用行政手段代替體制機制改革，把過渡性措施固化下來。這不僅增加了基層壓力和負擔(dān)，而且給基層治理帶來假象和亂象。
三是基層治理就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村莊(社區(qū))的治理。二者的確是基層治理的基礎(chǔ)和主體，在基層治理中理應(yīng)扮演著積極角色。然而，僅僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社)層面設(shè)計和推進基層治理，無法真正解決基層社會的老問題和應(yīng)對新挑戰(zhàn)。長期以來，上級政府及其職能部門往往通過“屬地管理”，把壓力和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社)，使基層治理陷入死循環(huán)。
四是基層治理就是技術(shù)治理。這種觀點認為基層治理就是職能部門運用信息通信技術(shù)、傳感器、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段。運用這些技術(shù)可以精準地發(fā)現(xiàn)問題、診斷問題和預(yù)測風(fēng)險，提高政府部門服務(wù)能力和服務(wù)效率。在短期內(nèi)，技術(shù)的確能夠提高政府的治理能力，給民眾帶來極大的便利。然而，基層治理不只需要依賴技術(shù)帶來的短期能力提升，還需要依賴全域全要素綜合治理能力的持續(xù)提升。
轉(zhuǎn)向全域治理
為應(yīng)對基層治理的老問題與新挑戰(zhàn)，應(yīng)該堅持創(chuàng)新發(fā)展的理念，從部門、領(lǐng)域、層級和地區(qū)的治理轉(zhuǎn)向全域治理。全域治理就是在更高層級推動和統(tǒng)籌下，全面深化多領(lǐng)域協(xié)同治理的體制機制改革，打破邊界壁壘，強化跨邊界的合作治理，提升綜合治理能力。具體而言，全域治理主要包括綜合治理體系和綜合治理能力。
在基層綜合治理體系上，全域治理至少有三個方面的內(nèi)容：一是跨部門跨層級跨地區(qū)的治理。與碎片化治理不同，全域治理強調(diào)建立橫向的同級部門之間、政府之間和地區(qū)之間常規(guī)性合作治理機制，克服本位主義，打破橫向協(xié)同治理的壁壘。二是跨領(lǐng)域跨層級的治理。與單一領(lǐng)域單一層級的治理不同，全域治理強調(diào)統(tǒng)籌謀劃縱向?qū)蛹夐g的綜合性治理體系，縱深協(xié)同推進基層的政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。三是全域治理需要平等開放包容的合作平臺和載體。
全域治理可以提升基層綜合治理能力。基層綜合治理能力是全域全要素的生產(chǎn)力，它類似于國家的綜合國力。這種綜合能力包括不局限于某一層級或政府部門的能力、社會的內(nèi)生能力，以及由這些能力按著某種方式組合產(chǎn)生的合力。一方面，全域綜合治理能力包括由地方經(jīng)濟實力、政府能力、科技水平等構(gòu)成的硬實力;另一方面，它也包括由對國家的信念體系、價值體系、制度體系與社會文化體系等構(gòu)成的軟實力。因此，全域綜合治理能力是理念體系、制度體系、平臺載體與技術(shù)創(chuàng)新協(xié)同推動地區(qū)全要素聚變而產(chǎn)生的巨大生產(chǎn)力。
打破壁壘
統(tǒng)籌謀劃全域治理體系
為主動適應(yīng)我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的新形勢新要求，面向未來的全域治理旨在打造一個簡約高效的政府，營造一個多元開放、和諧有序、充滿活力的基層社會，并形成自我平衡的良性生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。在頂層設(shè)計上，全域治理應(yīng)該堅持以人民為中心的發(fā)展思想;深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念;打破壁壘，統(tǒng)籌謀劃全域社會治理體系，協(xié)同推進基層治理創(chuàng)新的塔式結(jié)構(gòu);多輪驅(qū)動打造綜合治理平臺和載體，提高綜合治理能力;破解不平衡的發(fā)展矛盾，持續(xù)提升人民的獲得感、幸福感和滿意度。
一是統(tǒng)籌謀劃全域社會治理體系。有序擴大基層治理體系的涵蓋面，從社會治安、打擊犯罪、公共安全逐步向生態(tài)環(huán)保、食品藥品、金融風(fēng)險、新型犯罪、交通以及重點民生項目等領(lǐng)域擴展和動態(tài)調(diào)整。面向未來的全域治理重點應(yīng)該放在都市，因此需要高度重視大城市、特大城市、超大城市的基層治理。與此相比，在縣域社會治理的基礎(chǔ)上，全域治理需要提高統(tǒng)籌層級，打破行政區(qū)劃壁壘。從縣級統(tǒng)籌逐步提高到設(shè)區(qū)的市、大城市、特大城市、超大城市以及都市圈的統(tǒng)籌，科學(xué)銜接頂層設(shè)計與基層探索。
二是協(xié)同推進基層治理創(chuàng)新的塔式結(jié)構(gòu)。全域治理依然需要基層探索，不同地區(qū)應(yīng)該根據(jù)各自面臨的實際問題和治理創(chuàng)新程度，采取差異化創(chuàng)新戰(zhàn)略。具體而言，就是要避免創(chuàng)新的趨同性和均質(zhì)性，鼓勵創(chuàng)新走在前列的地方采取塔尖創(chuàng)新戰(zhàn)略，鼓勵創(chuàng)新剛起步的地方采取應(yīng)用型創(chuàng)新戰(zhàn)略。由此，逐步形成基層治理創(chuàng)新的塔式結(jié)構(gòu)和全域治理的良性創(chuàng)新生態(tài)圈，既讓創(chuàng)新走在前列的地方繼續(xù)領(lǐng)跑，不走回頭路，也讓創(chuàng)新剛起步的地方走深走實，行穩(wěn)致遠。
三是多輪驅(qū)動打造綜合性治理平臺和載體，提高全域治理能力。全域治理迫切需要從單輪驅(qū)動向雙輪驅(qū)動、多輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變。當前的全域治理需要從單個領(lǐng)域單一主體的創(chuàng)新向“技術(shù)+體制”“技術(shù)+社會”的雙輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變，面向未來的全域治理則需要“體制+技術(shù)+社會”的多輪協(xié)同驅(qū)動創(chuàng)新。創(chuàng)新平臺與載體是基層治理中多輪驅(qū)動創(chuàng)新的表現(xiàn)，全域治理應(yīng)該聚焦于將分散的創(chuàng)新平臺重組成互聯(lián)互通的綜合性創(chuàng)新平臺，把區(qū)域全要素轉(zhuǎn)化為全域綜合治理能力。
(作者單位：浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院)
