行政審批制度改革是我國行政體制改革的重要組成。為順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織的浪潮，2001年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》(國發(fā)〔2001〕33號)頒布，強(qiáng)調(diào)各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)“少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)督檢查”，行政審批制度改革正式啟幕。2003年《中華人民共和國行政許可法》頒布出臺，對行政許可的設(shè)定、程序、監(jiān)督和責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定，標(biāo)志著我國行政審批制度改革邁出了關(guān)鍵性的一步。行政審批制度是現(xiàn)代國家管理社會事務(wù)的前置性手段，即行政審批相對方諸如公民、法人等從事某項(xiàng)特定活動的前提條件，集中體現(xiàn)了政府行政權(quán)力和施政方式。黨的十八大報(bào)告提出“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)”，行政審批制度改革被視作政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手;黨的十九屆三中全會將轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)和職能配置視為“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)”，而行政審批制度改革作為行政體制改革的組成部分，成為推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革系統(tǒng)性工程的重要著力點(diǎn)之一。

　　自2001年正式實(shí)施行政審批制度改革以來，我國行政審批制度改革已走過近18年的探索歷程，各級政府在精簡審批事項(xiàng)、創(chuàng)新審批模式等方面已取得了重大成就(Zhu & Zhang，2015;應(yīng)松年，2012;朱旭峰、張友浪，2014)，其直接表現(xiàn)是國務(wù)院分九批次取消、下放和調(diào)整了共計(jì)2 930項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有行政審批事項(xiàng)量的70%以上。2011年6月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》(中辦發(fā)〔2011〕22號)，提出在省、市、縣建立政務(wù)服務(wù)中心并納入行政編制，截至2015年，全國3 216個(gè)地方政府[1]均已建立政務(wù)服務(wù)中心[2]，政務(wù)服務(wù)中心已成為行政審批制度改革的重要組織載體。黨的十八大以來，中央提出必須深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，力圖通過繼續(xù)精簡審批事項(xiàng)、加強(qiáng)市場監(jiān)管、加快建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心等舉措將轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府績效的改革推向縱深。然而，改革的持續(xù)推進(jìn)對地方政府治理提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，就改革本身而言，行政審批仍然面臨“管得過寬，審得過繁，批得過濫”的困境(艾琳等，2013: 15)，邊減邊增、明減暗增、減少增加再減少等現(xiàn)象層出不窮(沈巋，2014)，由此，政府管理中的行政成本、信息成本、監(jiān)督成本等交易成本未能得到有效節(jié)約。另一方面，就行政審批主體而言，審批流程不規(guī)范，辦事不透明(朱旭峰、張友浪，2014)，導(dǎo)致公務(wù)人員自由裁量權(quán)仍然過大，委托代理機(jī)制下行政審批中產(chǎn)生的代理成本與尋租成本仍舊高昂。由此，行政審批制度改革能否提升地方政府績效?如何從交易成本和委托代理的視角出發(fā)衡量改革對地方政府績效的影響?對這一問題的解答能夠?yàn)楦母锱c地方政府績效間的關(guān)系提供基于經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證證據(jù)，特別是能夠從理論和實(shí)證層面對當(dāng)前改革所面臨問題的深層次原因進(jìn)行識別，為從減少改革中交易成本、有效解決委托代理問題的視角出發(fā)，進(jìn)一步優(yōu)化審批事項(xiàng)、提高行政效率、促進(jìn)政府能力建設(shè)和提升政府治理績效提供學(xué)理基礎(chǔ)。

　　[1]其中：省級32個(gè)，地級334個(gè)，縣級2 850個(gè)，不含港澳臺地區(qū)。

　　[2]或稱政務(wù)大廳、“一站式”大廳、行政服務(wù)中心、市民大廳。

　　二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

　　國外相關(guān)已有成果更多聚焦于內(nèi)涵更為宏大的行政改革這一范疇，對行政改革的動因和效果進(jìn)行了充分探討。就行政改革的動因而言，主要在于傳統(tǒng)公共行政的理論和實(shí)踐模式所對應(yīng)的社會情境發(fā)生了深刻變化，政府必須通過有序變革來回應(yīng)公民、企業(yè)和社會組織的訴求。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的行政改革在“新公共管理”的指導(dǎo)下進(jìn)行，主張引入私營部門的管理辦法和市場化原則來改造政府，如強(qiáng)調(diào)私有化和競爭的新西蘭政府改革，以提高公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)的英國政府改革，運(yùn)用項(xiàng)目評級工具(The Program Assessment Rating Tool, PART)改善政府績效的美國政府改革(Gilmour & Lewis，2006)。此外，還有追求效率、效果和經(jīng)濟(jì)的諸如日本(Tanaka，2010)、南歐國家(Kickert，2011)、意大利(Bassanini，2000)等的行政改革。就改革的效果來看，公共選擇理論、委托代理理論、交易成本理論被應(yīng)用到政府領(lǐng)域，為削減公共服務(wù)預(yù)算、重組公共部門管理提供了理論支持;私有化、競標(biāo)、簽訂合同等做法被引入公共部門，政府與服務(wù)主體簽訂的契約與合同中明確規(guī)定了績效指標(biāo)，對績效從無到有的關(guān)注使得政府預(yù)算大幅削減，政府效率和效益顯著提升。

　　國內(nèi)研究方面，已有成果從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共管理等多學(xué)科視角(潘秀珍，2009)對我國行政審批制度改革動力、現(xiàn)狀和問題等進(jìn)行了理論探討或案例研究。就改革的動力而言，我國自1982年開始先后實(shí)行了七次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，無一不是在政府對市場和社會失靈的背景下進(jìn)行的“回應(yīng)式”和“計(jì)劃式”的變革(何艷玲、李丹，2014)，這一背景決定了我國政府改革的驅(qū)動力是服從經(jīng)濟(jì)體制和社會發(fā)展的需要。就改革的現(xiàn)狀和問題而言，受制于過分強(qiáng)調(diào)政府控制職能而忽視服務(wù)職能的傳統(tǒng)觀念，以及部門和個(gè)人利益等方面的障礙(宋雄偉，2017)，我國行政審批制度改革仍舊面臨諸多問題：片面追求數(shù)量指標(biāo)、為減而減，而忽視了改革質(zhì)量和審批相對方的實(shí)際體驗(yàn)，陷入“管得過寬，審得過繁，批得過濫”的困境(艾琳等，2013: 15);取消的審批事項(xiàng)反彈、邊減邊設(shè)、明減暗增、減少增加再減少等現(xiàn)象層出不窮(沈巋，2014);行政成本、代理成本、尋租成本、監(jiān)督成本等交易成本未能得到有效節(jié)約;行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和辦事不透明導(dǎo)致審批中自由裁量權(quán)過大和尋租行為;改革過程中政府部門權(quán)力更為“隱蔽”，出現(xiàn)“明放暗不放”、避重就輕等現(xiàn)象(宋雄偉，2017;孫彩紅，2017);等等。

　　上述有關(guān)行政審批制度改革動力、現(xiàn)狀和問題的研究為進(jìn)一步探尋推進(jìn)改革的路徑提供了啟示，但仍有必要對改革的影響和效果進(jìn)行剖析。過寬的行政審批范圍容易滋生腐敗，產(chǎn)生尋租行為，同時(shí)也會增加成本、降低效率(范柏乃、張電電，2018)。而改革最終的落腳點(diǎn)之一就是行政審批范圍如何能夠更好地確定，改革的效果有待論證和檢驗(yàn)。由于行政審批包含行政審批主體和行政審批相對方兩類對象，因而改革的影響可以從以下兩個(gè)層面進(jìn)行梳理。

　　第一，關(guān)于行政審批制度改革對行政審批相對方的影響，已有研究大多聚焦于改革對新增企業(yè)數(shù)量和投資項(xiàng)目增長的影響(陳升等，2017)，也有研究聚焦改革對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的影響。研究發(fā)現(xiàn)地區(qū)審批強(qiáng)度的提升不僅降低了居民創(chuàng)業(yè)意愿，而且降低了創(chuàng)業(yè)規(guī)模，這說明以縮減流程、下放權(quán)力為核心的行政審批制度改革對創(chuàng)業(yè)具有促進(jìn)作用(張龍鵬等，2016)。就改革對創(chuàng)新的影響而言，研究發(fā)現(xiàn)行政審批中心的建立顯著提升了創(chuàng)新水平，但政策效果因?qū)＠愋?、企業(yè)性質(zhì)不同而存在較大差異(王永進(jìn)、馮笑，2018)。

　　第二，關(guān)于行政審批制度改革對行政審批主體的影響，已有研究聚焦于改革對政府職能轉(zhuǎn)變、政府效率、政府規(guī)模、政府透明等方面的影響。作為政府規(guī)制市場行為的有力工具：改革一方面被視為調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系的突破口，有助于厘清政府與社會、市場等其他主體之間的關(guān)系，激發(fā)和釋放社會與市場活力;另一方面，改革作為一種政府管理方式的創(chuàng)新，是加強(qiáng)政府能力建設(shè)、改進(jìn)績效的重要抓手。已有研究對改革的積極效應(yīng)進(jìn)行了論證，認(rèn)為政府部門職責(zé)得到進(jìn)一步優(yōu)化、政府資源整合力度得到加強(qiáng)、行政效率得到明顯提升(張楠迪楊，2014)，盡管政府職能的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)未完成(陳天祥、李倩婷，2015)，但政府職能已然大幅縮減，推動了簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)(陳升等，2017)。有研究者以行政審批流程作為地方政府職能轉(zhuǎn)變制度紅利的中介變量，認(rèn)為行政審批流程對政府規(guī)模、政府服務(wù)意識和服務(wù)效率、部門溝通順暢程度等內(nèi)部優(yōu)化績效有顯著積極影響(范柏乃、張電電，2018)。然而新的問題依然存在，如太過重視審批事項(xiàng)數(shù)量減少方面的要求，使得改革效果大打折扣(馬懷德，2016;宋雄偉，2017;孫彩紅，2017)：一方面政府成本居高不下，管理效益未能明顯提升;另一方面辦事規(guī)則和程序的不透明仍會帶來政府部門過大的自由裁量權(quán)和權(quán)力尋租行為。

　　行政審批制度改革本質(zhì)上是一項(xiàng)政府行為，對于改革成效的探討應(yīng)該首先著眼于其對地方政府績效的影響究竟如何。梳理現(xiàn)有關(guān)于改革效果的研究成果，發(fā)現(xiàn)：在內(nèi)容層面，已有研究從改革對行政審批主體和行政審批相對方兩類對象出發(fā)，對其積極影響和現(xiàn)存問題進(jìn)行了剖析，然而改革對地方政府績效影響的研究仍舊較為分散且尚無定論;理論層面，已有成果未能從一個(gè)具有解釋力的理論視角出發(fā)對改革的成效和影響進(jìn)行剖析;方法層面以案例研究或理論探討為主，鮮有針對改革與地方政府績效之間關(guān)系的實(shí)證檢驗(yàn)?；诖耍疚牟捎梦覈?5個(gè)副省級城市2001—2015年的面板數(shù)據(jù)，試圖對行政審批制度改革與地方政府績效之間的關(guān)系進(jìn)行探索性研究，以從內(nèi)容、理論和方法三個(gè)層面對既有研究進(jìn)行推進(jìn)。

　　三、理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)

　　(一)交易成本理論與委托代理理論

　　根據(jù)已有研究成果，當(dāng)前我國行政審批制度改革仍存在諸多問題(馬懷德，2016;宋雄偉，2017;孫彩紅，2017)，行政審批制度作為一種制度安排，諸多問題的產(chǎn)生源自于改革過程中面臨著的重重阻力，多方阻力造成改革效果不及預(yù)期，甚至出現(xiàn)新的問題。有研究表明推行改革城市的行政級別越高，遇到的改革阻力越大(朱旭峰、張友浪，2014)。通過分析改革現(xiàn)存困境的深層次原因，能夠更深入地剖析改革對政府績效的影響。由此，本文借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論和委托代理理論，對行政審批制度改革的影響和成效進(jìn)行理論層面的解釋。改革中的阻力因素可歸結(jié)為行政審批所產(chǎn)生的交易成本和代理問題，而改革的直接目的便是要最大化削減交易成本(何雷、韓兆柱，2017)，緩解其中存在的代理問題。

　　交易成本理論認(rèn)為由于不確定性，理性、信息、選擇與交換的有限性以及機(jī)會主義的存在，人們只要產(chǎn)生互動行為即產(chǎn)生交易成本(Feiock et al., 2009)。行政審批涉及行政審批主體和審批相對方兩類主體間的互動，所產(chǎn)生的交易成本由制度本身成本和行為主體產(chǎn)生的成本兩部分構(gòu)成。一方面，行政審批制度為應(yīng)對外部的不確定性和信息有限性產(chǎn)生行政成本、信息成本與監(jiān)督成本;另一方面，作為代理人的政府公務(wù)人員在行政審批中存在有限理性和機(jī)會主義，致使其更傾向于過度使用自由裁量權(quán)從而忽視作為委托人的行政審批相對方的價(jià)值訴求，進(jìn)而產(chǎn)生高昂的代理成本和尋租成本。

　　委托代理理論認(rèn)為不論是委托人還是代理人，都以追求自身效用最大化為前提，而代理人往往會忽略委托人的偏好，從而產(chǎn)生代理問題。我國代議制民主下政府及其公務(wù)人員是受公民委托而行使公共權(quán)力的代理人(張賢明，2003)，行政審批過程中，作為代理人的政府官員因信息不對稱和不確定性的存在，可能回避委托人訴求，產(chǎn)生尋租行為或過度使用自由裁量權(quán)等問題。綜上，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)下交易成本理論可以對行政審批制度改革的現(xiàn)存問題和面臨阻力作出解釋，即可以通過來自制度本身和行政主體方面的交易成本予以分析，而委托代理理論對行政主體的代理行為和尋租行為進(jìn)行了更進(jìn)一步的解釋。本文的理論基礎(chǔ)和研究假設(shè)見圖1。

　　圖1 理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)

　　資料來源：作者自制。

　　(二)行政審批制度改革與政府績效

　　行政審批決定了政府職能轉(zhuǎn)變的方向、規(guī)模和方式(范柏乃、張電電，2018)。行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重要突破口，而精簡行政審批項(xiàng)目和事項(xiàng)是轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容(王瀾明，2014)。從我國行政審批制度改革的歷程來看，圍繞簡政放權(quán)，取消、下放和減少審批項(xiàng)目是改革的首要舉措，諸多研究也將精簡行政審批事項(xiàng)作為衡量改革進(jìn)展的關(guān)鍵指征。在我國，政務(wù)服務(wù)中心最早誕生于20世紀(jì)90年代中后期經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，初衷在于對審批事項(xiàng)實(shí)行集中、公開辦理，隨著行政審批制度改革向縱深發(fā)展，政務(wù)服務(wù)中心已成為改革的關(guān)鍵內(nèi)容與核心載體，被視作改革的重大成果(中國行政管理學(xué)會課題組等，2012)。政務(wù)服務(wù)中心的建立，不僅有利于簡化辦事程序，提高辦事效率，推動政務(wù)公開，而且有利于創(chuàng)新政府管理方式(竺乾威，2015)。由此，本文對于改革舉措的分析，著眼于“量”和“質(zhì)”兩個(gè)層面，既考量精簡行政審批事項(xiàng)這一“量”的特征，也關(guān)注建立政務(wù)服務(wù)中心這一“質(zhì)”的特征，力圖較為全面地把握行政審批制度改革的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和中心任務(wù)。

　　政府績效指政府所做工作的成績與取得的效益(中國行政管理學(xué)會課題組等，2006)。政府績效是個(gè)多維概念(Walker & Boyne，2010)，主要包括投入、產(chǎn)出、效率、效益、效果和信息應(yīng)用等方面，此外政府廉潔度與透明度、回應(yīng)性與公平性、效能與治理力、公民滿意度等也是政府績效的應(yīng)有之義(彭向剛、程波輝，2012;吳建南、閻波，2004)。政府績效可以從過程績效和產(chǎn)出績效兩個(gè)層面進(jìn)行分析(吳建南等，2015;中國行政管理學(xué)會課題組等，2006)，其中：過程績效指政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)，是政府在履行職能的過程中表現(xiàn)出來的管理能力，已有研究通過控制政府規(guī)模、規(guī)范行政行為(付永、曾菊新，2005)、促進(jìn)政務(wù)公開透明(胡國進(jìn)、賴經(jīng)洪，2005;吳建南等，2015)等方面對政府過程績效進(jìn)行測度;產(chǎn)出績效指政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理的績效表現(xiàn)，是政府在社會管理中所達(dá)到的業(yè)績和效果等(中國行政管理學(xué)會課題組等，2006)，產(chǎn)出績效可以通過公眾滿意度、政府管理效益等方面進(jìn)行反映。行政審批制度改革通過取消、下放和減少審批事項(xiàng)推進(jìn)簡政放權(quán)，最終提升政府治理能力與管理效益，可從過程和結(jié)果兩個(gè)層面對改革影響下的政府績效進(jìn)行探討。具體地，本文通過政府規(guī)模、政府透明和行政規(guī)范測度過程績效，通過政府管理效益測度產(chǎn)出績效。

　　1.精簡行政審批事項(xiàng)與地方政府績效

　　第一，審批事項(xiàng)能夠減少政府行政成本和代理成本，進(jìn)而縮減政府規(guī)模。政府規(guī)模既指政府行政過程中的職能與權(quán)力范圍，又指政府機(jī)構(gòu)與人員多少(梅繼霞，2005)。一方面，就行政審批及其主體而言，行政審批程序復(fù)雜且有失規(guī)范致使行政審批效率低下，提高了行政成本和信息成本，為了防止公務(wù)人員過度使用自由裁量權(quán)和其他尋租行為需要更多的代理成本和監(jiān)督成本(徐曉林，2002;應(yīng)松年，2012)。另一方面，對行政審批相對方而言，繁瑣的行政審批流程、冗雜的行政審批事項(xiàng)、過多的行政審批費(fèi)用提高了市場準(zhǔn)入門檻(潘秀珍、褚添有，2010)，導(dǎo)致行政審批相對方更多的交易成本。而行政審批制度改革下大幅精簡行政審批事項(xiàng)、簡化審批流程，能夠減少政府行政的代理成本與行政成本，達(dá)到限制政府權(quán)力、控制政府規(guī)模的目的。

　　第二，精簡和下放審批事項(xiàng)能夠進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)責(zé)，進(jìn)而提高政府行使行政權(quán)力的透明度。政府透明是指政府制定政策與執(zhí)行的過程和結(jié)果等相關(guān)信息的可獲得性(于文軒，2013)：一方面，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中政府部門取消、下放、調(diào)整和清理行政審批事項(xiàng)往往建立在主動公開權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，通過對自身權(quán)責(zé)的厘清提高權(quán)力運(yùn)行的透明度;另一方面，簡政放權(quán)過程中強(qiáng)調(diào)公開透明、職權(quán)法定、程序合法等，可以減小行政權(quán)力尋租空間，減少政府及其公務(wù)人員的自由裁量權(quán)，進(jìn)而提高政府透明程度。

　　第三，精簡審批事項(xiàng)通過簡政放權(quán)的深入推進(jìn)，能夠進(jìn)一步規(guī)范行政行為。行政規(guī)范是指依靠制度秩序的他律形式對政府行政行為進(jìn)行規(guī)范(喬姍姍，2015)，其核心要義便是規(guī)范和限制行政權(quán)力的使用，確保行政官員的自主空間在合理、合法范圍之內(nèi)。一方面，不得截留和保留中央發(fā)文明令取消和下放的行政審批事項(xiàng)，同時(shí)最大限度取消本級政府行政審批事項(xiàng)，能夠從根本上消除濫用行政權(quán)力的空間，限制行政審批官員自由裁量權(quán);另一方面，通過主動公開“三張清單”接受社會監(jiān)督，能夠?qū)⒄块T權(quán)責(zé)及其行政行為予以規(guī)范和公開。

　　第四，精簡審批事項(xiàng)激發(fā)社會和市場活力，進(jìn)而提高政府管理效益。政府管理效益是從結(jié)果層面對政府管理社會事務(wù)所取得成績和效益的規(guī)定，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益、人口與社會效益和環(huán)境效益等(鐘榮等，2005)。作為政府管理方式的創(chuàng)新，精簡審批事項(xiàng)可以促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，節(jié)約交易成本，獲取制度創(chuàng)新利潤，其直接表現(xiàn)便是增加地方財(cái)政收入(陳天祥，2004)。因此，行政審批制度改革是政府提升自身效率、獲取更大的管理效益的重要手段。據(jù)此，提出如下假設(shè)：

　　H1：精簡行政審批事項(xiàng)有助于提升地方政府績效。

　　H1a：精簡行政審批事項(xiàng)有助于縮減政府規(guī)模;

　　H1b：精簡行政審批事項(xiàng)有助于促進(jìn)政府透明度;

　　H1c：精簡行政審批事項(xiàng)有助于規(guī)范政府行政行為;

　　H1d：精簡行政審批事項(xiàng)有助于提升政府管理效益。

　　2.政務(wù)服務(wù)中心與地方政府績效

　　第一，作為行政審批制度改革的重要組織載體，政務(wù)服務(wù)中心承擔(dān)著代表政府部門集中辦理行政審批業(yè)務(wù)和部分公共服務(wù)事項(xiàng)的職責(zé)。政務(wù)服務(wù)中心的建立將行政審批事項(xiàng)集中到政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行審批，同時(shí)要求對其服務(wù)窗口辦理事項(xiàng)充分授權(quán)，“一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)”的運(yùn)行模式有助于政府職能重構(gòu)與整合，從而打破政府部門間的壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門式治理與合作，這在一定程度上能夠簡化和規(guī)范行政審批流程，減少政府行政成本，縮減政府規(guī)模。

　　第二，建立政務(wù)服務(wù)中心的初衷之一就是推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行：一方面，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中心，探索了網(wǎng)上行政審批信息發(fā)布、網(wǎng)上行政許可辦理、網(wǎng)絡(luò)審批結(jié)果查詢等機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了信息共享、政務(wù)公開;另一方面，政務(wù)服務(wù)中心要求實(shí)現(xiàn)辦事流程、材料清單、依據(jù)等方面的政務(wù)公開，增加了公民對政府信息的可獲得性(于文軒，2013)，限制行政審批公務(wù)人員過度的自由裁量權(quán)和尋租行為，進(jìn)而提升政府在行政審批過程中的透明度。

　　第三，權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等的公布是政務(wù)服務(wù)中心制度實(shí)現(xiàn)清權(quán)、減權(quán)和制權(quán)的有力措施，政務(wù)服務(wù)中心從制度安排上塑造和規(guī)范決策者和執(zhí)行者的行為，從深度、廣度以及對公民的回應(yīng)性上增加了公民對政府信息的可獲得性，進(jìn)而提升了政府在行政審批政策制定與執(zhí)行過程中的透明度，規(guī)范了行政審批過程中的官員行為。

　　第四，地方政府大力推行行政審批制度改革的目的在于提高行政審批效率，通過簡政放權(quán)營造良好的營商環(huán)境。政務(wù)服務(wù)中心以“效率、質(zhì)量、服務(wù)”為宗旨實(shí)行“一站式”審批，通過重塑冗余機(jī)構(gòu)、簡化繁復(fù)審批流程，能夠減少企業(yè)等社會主體進(jìn)行市場活動的交易成本，從而向企業(yè)提供更為高效的公共服務(wù)(譚海波等，2014;朱旭峰、張友浪，2015)，激發(fā)地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力，提升政府管理效益。據(jù)此，提出如下研究假設(shè)：

　　H2：政務(wù)服務(wù)中心的建立有利于提升地方政府績效。

　　H2a：政務(wù)服務(wù)中心的建立有利于縮小政府規(guī)模;

　　H2b：政務(wù)服務(wù)中心的建立有利于促進(jìn)政府透明;

　　H2c：政務(wù)服務(wù)中心的建立有利于規(guī)范政府行政行為;

　　H2d：政務(wù)服務(wù)中心的建立有利于提升政府管理效益。

　　3.行政審批制度改革的時(shí)間效應(yīng)

　　政府部門出臺一項(xiàng)政策或進(jìn)行改革的效果往往隨著時(shí)間的推移而逐步顯現(xiàn)(Liang & Langbein，2015;周黎安、陳燁，2005)。行政審批制度改革效應(yīng)同樣可能隨時(shí)間推進(jìn)而變化。一方面，精簡審批事項(xiàng)和建立政務(wù)服務(wù)中心效果的出現(xiàn)具有一定滯后性，且當(dāng)精簡事項(xiàng)的空間日漸縮小時(shí)，進(jìn)一步精簡審批事項(xiàng)的壓力勢必增加，對政府績效的影響會隨之弱化;另一方面，隨著政務(wù)公開力度的增強(qiáng)、公民參與的不斷增多，審批相對方對審批流程、效率與服務(wù)質(zhì)量的要求也愈發(fā)嚴(yán)格，由此改革的外部效果亦會日漸消減。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：

　　H3：行政審批制度改革對政府績效的影響存在時(shí)間效應(yīng)，改革對政府績效的提升作用會隨著時(shí)間的推移而遞減。

　　四、研究設(shè)計(jì)

　　(一)樣本和數(shù)據(jù)來源

　　本文采用我國15個(gè)副省級城市2001—2015年間面板數(shù)據(jù)，以副省級城市政府為研究對象有三方面的考慮：(1)副省級市政府在我國地方政府中處于次高的行政層級，是行政審批制度改革中承接上級和下放行政審批事項(xiàng)的關(guān)鍵中間環(huán)節(jié)，攸關(guān)省級下放行政審批事項(xiàng)的落實(shí)，其簡政放權(quán)的力度將直接影響到下級地市、縣區(qū)政府的改革力度，因而以副省級政府為分析對象對研究更有意義;(2)相較于省級政府，副省級政府與企業(yè)等社會主體有更多的直接聯(lián)系;(3)相對于地市級政府，副省級政府?dāng)?shù)據(jù)更易獲取。

　　被解釋變量地方政府績效的相關(guān)數(shù)據(jù)來源于各城市年度統(tǒng)計(jì)年鑒、《中國政府網(wǎng)站績效評估報(bào)告》和《中國法律年鑒》;解釋變量行政審批事項(xiàng)與政務(wù)服務(wù)中心相關(guān)數(shù)據(jù)通過檢索政府官網(wǎng)、行政審批中心網(wǎng)以及市政府文件與工作報(bào)告、政府令與函等途徑獲取，并輔之以新聞媒體報(bào)道進(jìn)行搜尋。所有數(shù)據(jù)均來自公開的二手?jǐn)?shù)據(jù)，可確保其真實(shí)性與客觀性。

　　(二)變量測量

　　1.解釋變量

　　本文采用行政審批制度改革的關(guān)鍵內(nèi)容與核心載體，即精簡行政審批事項(xiàng)與建立政務(wù)服務(wù)中心對其進(jìn)行測量。其中：行政審批事項(xiàng)用每萬人行政審批事項(xiàng)量測量(劉澤照，2016)，即用當(dāng)年精簡和調(diào)整后保留的行政審批事項(xiàng)量除以當(dāng)年人口規(guī)模;建立政務(wù)服務(wù)中心設(shè)置為虛擬變量，若某市在當(dāng)年1-6月建立政務(wù)服務(wù)中心，則當(dāng)年及之后年份記為1，若某市在7-12月建立政務(wù)服務(wù)中心，則次年及之后記為1，其余年份記為0。

　　2. 被解釋變量

　　(1)政府規(guī)模。政府規(guī)模包含政府職能規(guī)模、單位GDP公務(wù)員數(shù)量和行政管理費(fèi)用支出規(guī)模(李錦舒等，2011)。行政審批制度改革的直接作用是簡化審批流程，減少政府行政成本、代理成本與監(jiān)督成本，所以采用行政管理費(fèi)用支出規(guī)模即政府支出規(guī)模衡量政府規(guī)模。本文采用政府消費(fèi)支出占GDP比和最終消費(fèi)支出比重(吳一平，2010)衡量政府規(guī)模。

　　(2)政府透明。政府網(wǎng)站信息的可獲得性可作為測量政府透明的載體，中國軟件測評中心出具的《中國政府網(wǎng)站績效評估報(bào)告》[1]是目前國內(nèi)對政府網(wǎng)站績效較為權(quán)威的研究，其中在線服務(wù)指數(shù)反映的是政府在線服務(wù)能力，信息公開指數(shù)反映的是政府公開基本信息的程度。本文采用在線服務(wù)指數(shù)與信息公開指數(shù)來測量政府透明度。

　　[1]該報(bào)告自2005年開始發(fā)布，本文采用均值插補(bǔ)法對缺失值進(jìn)行填補(bǔ)。

　　(3)行政規(guī)范。若行政審批公務(wù)人員的行政行為有損行政審批相對方合法權(quán)益，相對方可向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交復(fù)議申請，因此行政復(fù)議數(shù)與行政應(yīng)訴數(shù)可反映行政機(jī)關(guān)行政行為規(guī)范程度。另外，若相對人在獲許可而從事的領(lǐng)域違反了行政法規(guī)范，尚未構(gòu)成犯罪的政府行政機(jī)關(guān)對其進(jìn)行行政制裁，包括行政處罰性收費(fèi)和罰沒等，因此行政性收費(fèi)和罰沒收入也是反映行政規(guī)范程度的重要指標(biāo)。本文采用百萬人行政復(fù)議數(shù)、百萬人行政應(yīng)訴數(shù)及人均行政性收費(fèi)和罰沒收入(吳建南等，2015)測量行政規(guī)范程度。

　　(4)政府管理效益。政府管理效益分為經(jīng)濟(jì)效益、人口與社會效益和環(huán)境效益(鐘榮等，2005)。由于行政審批制度改革旨在激發(fā)社會主體活力，理順政府與社會、市場之間的關(guān)系，提高行政效率，優(yōu)化營商環(huán)境，從而提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，加之地方政府不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新可獲取制度外部收益，所以本文政府管理效益主要指經(jīng)濟(jì)效益，采用政府財(cái)政收入占GDP比進(jìn)行測量。

　　3. 控制變量

　　(1)人均GDP。我國東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差異，相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)民眾對政府提供公共服務(wù)質(zhì)量、信息公開和行政效率的要求也越高。因此本文對人均GDP進(jìn)行控制。

　　(2)人口規(guī)模。構(gòu)建人口總量(城市年末人口總數(shù))變量，以控制人口規(guī)模對行政審批制度改革效果的影響。

　　(3)區(qū)域及時(shí)間效應(yīng)。本文按照研究慣例，以東部(East)為參照組，設(shè)置中部(Mid)和西部(West)兩個(gè)虛擬變量，同時(shí)，以2001年為參照組設(shè)置2002—2015年14個(gè)時(shí)間虛擬變量。本文所涉各變量及數(shù)據(jù)來源見表1。

　　表1 變量與數(shù)據(jù)來源

　　注：*表示對該變量取自然對數(shù)。

　　資料來源：作者自制。

　　(三)統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)方法

　　本文采用2001—2015年15個(gè)副省級城市的面板數(shù)據(jù)，混合截面與時(shí)間序列數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)要求同時(shí)考慮橫向截面和縱向時(shí)序的變化(Beck，2003)，因此考慮構(gòu)建如下兩個(gè)模型：模型1通過Hausman檢驗(yàn)選擇固定效應(yīng)或隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì);模型2則考慮到改革對政府績效的影響存在一定的時(shí)間效應(yīng)，因而設(shè)置改革第i年的時(shí)間虛擬變量，檢驗(yàn)改革對政府績效的影響。

　　五、數(shù)據(jù)分析

　　(一)描述性統(tǒng)計(jì)

　　表2報(bào)告了主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析。由表可知：2001—2015年15個(gè)副省級城市平均每萬人行政審批事項(xiàng)量為0.687項(xiàng);此外，政府規(guī)模、政府透明、行政規(guī)范和管理效益等被解釋變量變異較大，需要更進(jìn)一步的解釋。

　　表2 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)

　　注：*表示對該變量取自然對數(shù)。

　　資料來源：作者自制。

　　(二)被解釋變量因子分析

　　基于主成分分析法對被解釋變量進(jìn)行因子分析，各變量因子載荷如表3所示。據(jù)此，將公因子1命名為行政規(guī)范，將公因子2命名為政府透明，將公因子3命名為政府規(guī)模，將公因子4命名為政府管理效益。[1]

　　[1]基于因子分析結(jié)果，本文后續(xù)分析對測量政府規(guī)模、政府透明、行政規(guī)范和政府管理效益的各個(gè)變量值分別取其均值，以形成政府規(guī)模指數(shù)、政府透明指數(shù)、行政規(guī)范指數(shù)和政府管理效益指數(shù)，并以此作為被解釋變量。

　　表3 被解釋變量因子分析

　　資料來源：作者自制。

　　(三)相關(guān)性統(tǒng)計(jì)

　　表4報(bào)告了主要變量相關(guān)性統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果?？梢钥闯?，人均行政審批事項(xiàng)與政府規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系，與行政規(guī)范、政府管理效益呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，與政府透明的相關(guān)關(guān)系不顯著;建立政務(wù)服務(wù)中心與政府規(guī)模負(fù)向相關(guān)，與行政規(guī)范、政府管理效益正向相關(guān)，與政府透明相關(guān)關(guān)系不顯著。

　　表4 主要變量相關(guān)性統(tǒng)計(jì)

　　注：N=225。*表示在0.05的水平上統(tǒng)計(jì)顯著。

　　資料來源：作者自制。

　　(四)回歸分析

　　本文利用Hausman檢驗(yàn)判斷應(yīng)使用面板數(shù)據(jù)隨機(jī)效應(yīng)模型還是固定效應(yīng)模型。結(jié)果顯示Hausman檢驗(yàn)不顯著，因此采用隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行回歸。對各自變量間的方差膨脹因子(Variance Inflation Factor，VIF)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果顯示均小于10，表明多重共線性在可接受的范圍內(nèi)。

　　1.行政審批制度改革對政府績效影響的主效應(yīng)

　　表5報(bào)告了行政審批制度改革對政府績效影響的回歸分析結(jié)果。模型1、2、3、4分別以政府規(guī)模、政府透明、行政規(guī)范和政府管理效益為被解釋變量，采用面板數(shù)據(jù)隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)。

　　表5 行政審批制度改革對政府績效影響的回歸分析

　　注：*p<0.1，**p<0.05，***p<0.01。括號內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤。上述模型均控制了區(qū)域、時(shí)間虛擬變量和常數(shù)項(xiàng)。

　　資料來源：作者自制。

　　結(jié)果顯示：每萬人行政審批事項(xiàng)與政府規(guī)模顯著正相關(guān)，與政府管理效益負(fù)相關(guān)，說明精簡行政審批事項(xiàng)確實(shí)能夠縮減政府規(guī)模、提升政府管理效益，假設(shè)H1a和H1d得到了支持，但這種效應(yīng)是否隨時(shí)間推進(jìn)會有變化仍需進(jìn)一步的檢驗(yàn);每萬人行政審批事項(xiàng)與政府透明度顯著正相關(guān)，與行政規(guī)范顯著負(fù)相關(guān)，說明精簡行政審批事項(xiàng)降低了政府透明度，增加了人均行政復(fù)議、應(yīng)訴和罰沒等，H1b和H1c未被支持，可能的原因是片面強(qiáng)調(diào)精簡行政審批事項(xiàng)的數(shù)量指標(biāo)，而未能從創(chuàng)新管理方式、提升管理能力的角度推進(jìn)改革，進(jìn)而不能有效促進(jìn)政務(wù)公開透明和管理效益的持續(xù)提升。此外，建立政務(wù)服務(wù)中心與政府透明度顯著正相關(guān)，H2b得到了支持，說明政務(wù)服務(wù)中心的建立有利于信息共享和政務(wù)公開。盡管關(guān)系不顯著，但政務(wù)服務(wù)中心的建立對政府規(guī)模有負(fù)向影響，對政府管理效益有正向影響，這與假設(shè)H2a和H2d方向一致，此外未得到支持的是建立政務(wù)服務(wù)中心與行政規(guī)范之間的關(guān)系。

　　2.行政審批制度改革對政府績效的時(shí)間效應(yīng)

　　為了測度行政審批制度改革的持續(xù)效應(yīng)，設(shè)置改革第i年的虛擬變量，分別當(dāng)處于改革第i年時(shí)取值為i，其余年份取值為0，故而2001—2015年分別取值為1-15，結(jié)果如表6所示。模型5-8動態(tài)地考察了改革對政府規(guī)模、政府透明、行政規(guī)范和政府管理效益的影響。

　　表6 行政審批制度改革對政府績效影響的時(shí)間效應(yīng)

　　注：*p<0.1，**p<0.05，***p<0.01。括號內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤。上述模型均控制了其他變量。

　　資料來源：作者自制

　　數(shù)據(jù)顯示，行政審批制度改革對政府績效的影響存在顯著的時(shí)間效應(yīng)，改革對政府績效各維度的影響各不一致。第一，政府規(guī)模方面，改革的推進(jìn)與政府規(guī)模呈顯著正向關(guān)系，這說明盡管改革以削減、調(diào)整和下放行政審批事項(xiàng)為核心環(huán)節(jié)，單純精簡行政審批事項(xiàng)的絕對量未能有效減少行政成本、代理成本和信息成本等交易成本，這表明政府應(yīng)進(jìn)一步從轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理方式等方面對其規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。第二，就政府透明而言，改革對其積極影響相對滯后，在改革的第七年達(dá)到顯著水平，然而到了改革后期，這種關(guān)系轉(zhuǎn)換為顯著負(fù)相關(guān)(第十年)或相關(guān)關(guān)系不顯著，這可能是由于政府“三張清單”等相關(guān)政務(wù)信息公開已日趨飽和，但民眾對其他政務(wù)信息公開的需求則與日俱增。第三，行政規(guī)范方面，改革的推進(jìn)與人均行政復(fù)議、應(yīng)訴和罰沒呈顯著正向關(guān)系，同主效應(yīng)H1c和H2c未被支持一致，改革對行政規(guī)范的影響仍有待進(jìn)一步探究。第四，政府管理效益方面，改革的推進(jìn)與政府管理效益自改革第三年起保持穩(wěn)定的顯著正向關(guān)系，說明改革確實(shí)能夠通過簡化流程提供更好的公共服務(wù)和創(chuàng)造良好營商環(huán)境，進(jìn)而提升政府財(cái)政收入水平。

　　六、研究結(jié)論和討論

　　行政審批制度改革被視為政府轉(zhuǎn)變職能、調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系的突破口(朱旭峰等，2015)，深化行政審批制度改革能夠激發(fā)社會與市場活力，不僅有利于提升政府行政效率和管理能力，而且有助于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。然而當(dāng)前我國行政審批制度改革進(jìn)程仍舊面臨著多重阻力與問題，改革對于政府績效的影響仍有待檢驗(yàn)。本文試圖回答如何基于交易成本和委托代理的分析視角衡量行政審批制度改革對地方政府績效的影響，基于我國15個(gè)副省級城市2001—2015年的面板數(shù)據(jù)，本文聚焦改革的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和中心任務(wù)——精簡行政審批事項(xiàng)與建立政務(wù)服務(wù)中心對政府規(guī)模、政府透明、行政規(guī)范與政府管理效益等地方政府績效內(nèi)涵的影響。研究結(jié)果顯示，行政審批制度改革能夠在一定程度上改善政府績效，精簡行政審批事項(xiàng)和建立政務(wù)服務(wù)中心對政府規(guī)模、政府透明、行政規(guī)范和政府管理效益等政府績效維度的影響各不相同。

　　首先，精簡行政審批事項(xiàng)能夠在一定程度上降低政府規(guī)模、提升政府管理效益，然而精簡行政審批事項(xiàng)對政府透明和行政規(guī)范的積極影響并未顯現(xiàn)。以上結(jié)果說明精簡行政審批事項(xiàng)確實(shí)能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，從而提升政府管理效益，然而片面追求精簡行政審批事項(xiàng)的絕對量未能有效控制行政審批中產(chǎn)生的各項(xiàng)交易成本，對于緩解行政審批主體與審批相對方之間的信息不對稱、代理行為、尋租行為和過度自由裁量權(quán)的抑制作用甚微。

　　其次，建立政務(wù)服務(wù)中心在縮減政府規(guī)模、提升政府透明和提升政府管理效益方面的成效顯著。政務(wù)服務(wù)中心作為創(chuàng)新政府管理方式的核心組織載體，涉及改革走向縱深的諸多舉措：一方面，規(guī)范了行政審批流程，實(shí)現(xiàn)了職能整合與部門協(xié)作，能夠減少行政成本;另一方面以政務(wù)服務(wù)中心為依托的電子政務(wù)為政府信息公開提供了基礎(chǔ)，緩解了政府與公民間的信息不對稱，在一定程度上能夠?qū)珓?wù)人員自由裁量權(quán)和尋租行為進(jìn)行限制;最終，政務(wù)服務(wù)中心的建立能夠進(jìn)一步提升公共服務(wù)質(zhì)量，通過營造良好的營商環(huán)境有力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而建立政務(wù)服務(wù)中心對行政規(guī)范的積極作用并未體現(xiàn)。

　　最后，行政審批制度改革對于政府規(guī)模的積極效應(yīng)在長期內(nèi)未得到支持，說明除了精簡行政審批事項(xiàng)外，應(yīng)適時(shí)創(chuàng)新行政審批模式;改革對于政府透明的積極效應(yīng)隨時(shí)間推進(jìn)逐漸降低，說明要從更高層面上滿足公眾信息公開的需求;改革在長期內(nèi)能夠提高政府管理效益，進(jìn)一步驗(yàn)證了改革對于激發(fā)社會與市場活力，提升政府管理能力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的積極作用。

　　基于以上研究發(fā)現(xiàn)，我們認(rèn)為，應(yīng)將改進(jìn)政府績效作為改革的矢之標(biāo)靶，逐漸改變將精簡行政審批事項(xiàng)這一“量”的層面作為改革焦點(diǎn)的傳統(tǒng)理念，進(jìn)一步創(chuàng)新政府管理方式，從“質(zhì)”的層面將行政審批制度改革推向縱深。深入行政審批制度改革，重點(diǎn)在于健全和完善有效的約束機(jī)制和參與機(jī)制，從而進(jìn)一步降低行政審批過程中的交易成本，規(guī)避行政審批中的代理問題。首先，通過構(gòu)建法制基礎(chǔ)，進(jìn)一步規(guī)范政府行政行為，提升政府信息透明度，強(qiáng)化相關(guān)改革政策出臺的責(zé)任;其次，兼用市場化和政治化兩種權(quán)力制約政府行為(王金秀，2002)，確保政府行政行為的效率性和有效性;最后，建立改革實(shí)踐中良好的公民參與機(jī)制、信息反饋機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，諸如聽證會、會議公開、信息公示等，從而減少改革的交易成本和信息不對稱，進(jìn)一步提升政府服務(wù)能力和政府績效。

　　本文的研究局限主要在于：第一，本文采用公開可得的二手?jǐn)?shù)據(jù)就行政審批制度改革對政府績效的影響進(jìn)行研究，是基于改革本質(zhì)上是一項(xiàng)政府行為，對于改革成效的探討應(yīng)該首先著眼于其對政府績效的影響究竟如何，未來應(yīng)獲取行政審批相對方改革效果感知的一手?jǐn)?shù)據(jù);第二，本文以15個(gè)副省級城市為研究對象對改革與政府績效的關(guān)系進(jìn)行了研究，未來研究可向省級和地市級政府乃至縣級政府拓展，以求進(jìn)一步的實(shí)證證據(jù)進(jìn)行研究;第三，未來研究可進(jìn)一步拓展內(nèi)容，結(jié)合2016年中央出臺的放管服改革的相應(yīng)舉措，對改革對政府績效的影響進(jìn)行更為深入的探討。

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