近日，本報(bào)記者專訪華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康，請(qǐng)他從親歷者、研究者的角度，回顧稅收理念的發(fā)展、改革的推進(jìn)，結(jié)合自己的研究成果和心得，談一談對(duì)未來(lái)稅收發(fā)展的思考。

　　稅收理念：發(fā)展與變革

　　隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)稅收的認(rèn)識(shí)也在不斷變化。賈康認(rèn)為，這表現(xiàn)為一個(gè)總體而言稅收越來(lái)越受到重視、對(duì)稅收的認(rèn)識(shí)越來(lái)越趨于理性、已聚焦為在中國(guó)追求一個(gè)高水平、現(xiàn)代化的稅收制度體系的進(jìn)步過(guò)程。

　　賈康表示，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人們對(duì)稅收的認(rèn)識(shí)很不全面、遠(yuǎn)不充分，典型的理論解說(shuō)，是所謂社會(huì)主義條件下的“稅收非稅”論，實(shí)踐中的極端化表現(xiàn)，是在改革開(kāi)放前夜，中國(guó)的工商稅收，只剩下對(duì)于國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)都開(kāi)征的工商統(tǒng)一稅，再加上對(duì)于集體企業(yè)的一項(xiàng)集體企業(yè)所得稅，稅制處于極度簡(jiǎn)化與邊緣化狀態(tài)。改革開(kāi)放之后，稅收這一依法的政府籌集收入手段和經(jīng)濟(jì)杠桿型的政策調(diào)節(jié)工具，合乎邏輯地在商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中受到高度重視，其制度建設(shè)在改革與開(kāi)放兩大視角上得到積極部署，并相互呼應(yīng)地不斷推進(jìn)。但在與稅收相關(guān)的理念上，也經(jīng)歷了并且還在繼續(xù)經(jīng)歷一個(gè)深化認(rèn)識(shí)、糾正和消除誤區(qū)的過(guò)程。

　　在改革開(kāi)放初期，出現(xiàn)了“稅收萬(wàn)能論”傾向，在重視稅收這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿作用以后，感覺(jué)上是似乎稅收手段一旦應(yīng)用，就能決定性地解決想解決的問(wèn)題，甚至可以解決一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。實(shí)踐中，有80年代不得已的“燒油特別稅”——這其實(shí)是當(dāng)時(shí)為實(shí)際工作指導(dǎo)中出現(xiàn)的偏差而“打補(bǔ)丁”的不得已之舉;后來(lái)又有曾經(jīng)想用以遏制社會(huì)上大吃大喝之風(fēng)然而力所不逮、無(wú)疾而終的“筵席稅”。這個(gè)傾向現(xiàn)在已經(jīng)不是主導(dǎo)的傾向。

　　在“稅收萬(wàn)能論”之后，出現(xiàn)了另一種“稅收無(wú)用論”傾向，強(qiáng)調(diào)稅收其實(shí)起不了什么作用，不要太看重稅收。比如，討論房地產(chǎn)稅，很多人會(huì)說(shuō)，我們研究了美國(guó)、日本的情況，推出房地產(chǎn)稅以后，那里房地產(chǎn)市場(chǎng)上的價(jià)格沒(méi)有看到回調(diào)，所以這個(gè)稅對(duì)于抑制房?jī)r(jià)是沒(méi)有用的。賈康認(rèn)為這種說(shuō)法在學(xué)理上不能成立：稅收不可能包打天下，的確它不是萬(wàn)能的，然而應(yīng)該建立的稅收制度遲遲不建立，又是萬(wàn)萬(wàn)不能的——說(shuō)到美國(guó)和日本，那我們需要反問(wèn)，為什么這些經(jīng)濟(jì)體在特定的發(fā)展階段上不約而同地都必須討論和解決建立這種直接稅制度的問(wèn)題?如果不建立這種制度，那么他們的房地產(chǎn)市場(chǎng)和以后的社會(huì)發(fā)展會(huì)變成什么樣子?在經(jīng)濟(jì)分析里應(yīng)該知道，不能僅僅拿一個(gè)參數(shù)去跟某一種結(jié)果簡(jiǎn)單地一對(duì)一形成因果關(guān)系，就用來(lái)論證并得出一個(gè)結(jié)論性認(rèn)識(shí)，我們必須注意到對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的影響因素太多了，這些因素合在一起，是由合力來(lái)決定房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)位的走勢(shì)。至少在經(jīng)濟(jì)分析里可以說(shuō)明，住房保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，可以通過(guò)影響供需雙方而對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的走勢(shì)產(chǎn)生壓艙促穩(wěn)的作用，特別是這個(gè)房地產(chǎn)稅的作用是多目標(biāo)的、綜合的，包括地方政府職能怎么樣內(nèi)洽地優(yōu)化轉(zhuǎn)變，也包括人們特別關(guān)心的怎樣遏制收入分配和財(cái)產(chǎn)配置的兩極分化等等。所以，對(duì)稅收不能一下走到另外一個(gè)極端而說(shuō)它無(wú)用：稅收確實(shí)不萬(wàn)能，但是走到另外一個(gè)極端說(shuō)它無(wú)用又是錯(cuò)誤的。

　　近些年，還出現(xiàn)了“稅制自然演變論”，其意思就是說(shuō)不要想在稅制改革這方面揠苗助長(zhǎng)。這一論調(diào)聽(tīng)起來(lái)似乎有道理，但是仔細(xì)想一下，可知“稅制自然演變論”其實(shí)是否定了對(duì)于稅收這種制度建設(shè)人們主動(dòng)把握它的可塑性而推進(jìn)稅制改革的必要性。因?yàn)檫@種可塑性是確實(shí)存在的：人類社會(huì)的稅制，從來(lái)必須通過(guò)人為因素來(lái)追求高水平地將它確立。防止稅制改革過(guò)于超前和過(guò)于激進(jìn)確有必要，但稅制的優(yōu)化，一定需要以改革方案和立法過(guò)程表現(xiàn)出人為設(shè)計(jì)的優(yōu)化處理，不應(yīng)歸之于一種人們無(wú)所作為的“自然演變”。

　　賈康認(rèn)為，我們面對(duì)的歷史性考驗(yàn)，就是爭(zhēng)取在中國(guó)“稅收法定”的過(guò)程中，能夠經(jīng)受時(shí)間的檢驗(yàn)，讓我們的稅制立法和改革方案設(shè)計(jì)、實(shí)施的水平，盡可能高一些。

　　稅收改革：探索中前行

　　回顧70年來(lái)稅制改革實(shí)踐，賈康認(rèn)為，這是一個(gè)在逐步探索、攻堅(jiān)克難中不斷推進(jìn)、最終明確地鎖定建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀需要的稅收制度體系、更恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮稅收作用的過(guò)程。

　　中國(guó)關(guān)鍵性的稅制改革內(nèi)容，主要發(fā)生于改革開(kāi)放時(shí)期，風(fēng)雨兼程中，工商稅制得以逐步形成相對(duì)完整的多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征的復(fù)合稅制，并于1994年以全面配套方案，實(shí)行了里程碑式的在中國(guó)構(gòu)建以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制的重大改革突變。在其后農(nóng)業(yè)稅又終結(jié)二千余年“皇糧國(guó)稅”身份退出歷史舞臺(tái)。黨的十八大之后，財(cái)稅配套改革方案中“營(yíng)改增”和資源稅、環(huán)境稅等重點(diǎn)稅制改革任務(wù)取得決定性成果，個(gè)人所得稅改革有新的一輪大動(dòng)作進(jìn)展，消費(fèi)稅改革正在醞釀，而房地產(chǎn)稅“立法先行”的改革已有于本屆人大任期內(nèi)啟動(dòng)的明確時(shí)間表。

　　對(duì)于下一步稅制改革，賈康認(rèn)為，如何攻堅(jiān)克難地完成直接稅改革任務(wù)，是達(dá)到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化所必然要求的稅制現(xiàn)代化的一種歷史性考驗(yàn)。

　　賈康提到，近年來(lái)還出現(xiàn)了“政治體制改革先行論”，比如，全國(guó)人大宣布要啟動(dòng)房地產(chǎn)稅立法以后，有人強(qiáng)調(diào)，這種直接稅改革應(yīng)該在中國(guó)政治體制改革完成以后再進(jìn)行。這樣的想法，賈康認(rèn)為其實(shí)是有合理內(nèi)核的，就是需要注意審慎地防范風(fēng)險(xiǎn)，但這個(gè)認(rèn)識(shí)框架，卻是陷于消極等待的誤區(qū)，沒(méi)有在改革思路和順序上，看到中國(guó)于漸進(jìn)改革路徑依賴和約束之下怎樣借鑒“美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示”：賈康強(qiáng)調(diào)，美國(guó)于1880年~1920年的“進(jìn)步時(shí)代”，也沒(méi)有正面設(shè)計(jì)政治體制改革，但是通過(guò)稅制改革，可以讓社會(huì)上的廣泛公眾參與，來(lái)一起促進(jìn)政治文明水平的提高——“稅收法定”所構(gòu)建的是一個(gè)政治程序，需要引出政治生活中“規(guī)范的公共選擇”這個(gè)機(jī)制的生成和發(fā)展。賈康認(rèn)為，中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的“稅收立法”過(guò)程中，已有征求全社會(huì)意見(jiàn)建議和舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等公眾參與的渠道和做法。中國(guó)稅制立法過(guò)程中最關(guān)鍵的一條，就是要有高透明度的電視、廣播直播的聽(tīng)證會(huì)，各派意見(jiàn)擺自己的觀點(diǎn)，理性地講自己的論據(jù)，這就是政治生活中的一種進(jìn)步，包含著“走向共和”的實(shí)質(zhì)性追求。與這些相類似的公眾參與，將有可能以實(shí)際生活中的政治進(jìn)步，逐漸地促進(jìn)乃至完成政治體制改革所要完成的任務(wù)。所以，應(yīng)積極地以稅改促成稅制立法過(guò)程中的廣泛討論、公眾參與，在充分承認(rèn)物質(zhì)利益原則和不同利益集團(tuán)訴求的情況下，尋求最大公約數(shù)，尋求“出以公心”的合理的稅制現(xiàn)代化解決方案。

　　賈康強(qiáng)調(diào)，在中國(guó)“改革的深水區(qū)”，逐步提高直接稅比重和推進(jìn)直接稅改革，需要緊緊抓住房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅的改革。作為下一階段的重點(diǎn)，房地產(chǎn)稅法應(yīng)盡快啟動(dòng)立法的一審，在稅法草案公之于世、充分征收社會(huì)各界意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，以公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)和內(nèi)部、外部的專題研討會(huì)等形式，集思廣益，尋求最大公約數(shù)，處理好免稅部分的設(shè)計(jì)問(wèn)題，并注重配套解決不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易環(huán)節(jié)相關(guān)稅費(fèi)的清理、整合與減負(fù)問(wèn)題。個(gè)人所得稅方面，應(yīng)擇時(shí)積極推進(jìn)個(gè)人所得稅法的新一輪修訂，在中央已明確提出多年的“綜合與分類相結(jié)合”的改革大方向上，邁出更大步伐，即應(yīng)把可能歸并的各種非勞動(dòng)收入與工薪收入等勞動(dòng)收入歸并，使之接受超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)，同時(shí)可較大幅度降低最高邊際稅率，并在回應(yīng)社會(huì)訴求繼續(xù)適當(dāng)提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”(基本生活費(fèi)用扣除額)的同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化家庭收入按年度申報(bào)后贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、特定支出的專項(xiàng)扣除辦法。

　　地方稅體系建設(shè)，既是稅制改革的重要組成部分，更是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全局配套的分稅分級(jí)財(cái)政體制建設(shè)中十分關(guān)鍵的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。賈康認(rèn)為，需以服務(wù)全局的開(kāi)闊視野看待地方稅體系的構(gòu)建完善，多方位、多層次理解地方稅體系。構(gòu)建和完善地方稅體系的目標(biāo)，不應(yīng)僅著眼于穩(wěn)定地方政府自有收入，也應(yīng)看重對(duì)社會(huì)主體收入、行為等的規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，還應(yīng)一并考慮對(duì)國(guó)家各項(xiàng)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新乃至其他配套改革產(chǎn)生推動(dòng)作用，從而有效提升國(guó)家政權(quán)體系的治理能力，服務(wù)于國(guó)家現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略和“五位一體”的全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。地方稅體系是包括地方稅種以及共享稅種在內(nèi)的所有能為地方政府籌集稅收收入的多稅種的有機(jī)組合;地方稅權(quán)不僅應(yīng)包括稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，還包括條件成熟時(shí)地方政府因地制宜的設(shè)稅權(quán)。地方稅體系的完善，還應(yīng)與非稅收入等其他稅費(fèi)制度改革統(tǒng)籌配套、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

　　(原載《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》2019年8月14日，原題為《賈康：讀懂稅收》)