從歷史和國際經(jīng)驗來看，世界各國在發(fā)展初期都經(jīng)歷了城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的非良性互動狀態(tài)。不過，發(fā)達國家在工業(yè)化和城市化進程中經(jīng)過數(shù)百年的時間，吸收消化了從農(nóng)村流入城市的人口，使得城鄉(xiāng)對立的矛盾得到緩解；而廣大的發(fā)展中國家，由于工業(yè)化和城市化起步較晚，加之種種原因，“城市偏向”與“鄉(xiāng)村歧視”政策得不到有效改變，使城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)十分突出，成為困擾發(fā)展中國家趕超發(fā)達國家經(jīng)濟社會發(fā)展的突出難題。

　　我國是一個具有典型二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征的發(fā)展中國家。新中國成立后，經(jīng)濟建設(shè)在一窮二白的基礎(chǔ)上艱難起步。國家確定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，并長期實行。為支持優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，國家對農(nóng)產(chǎn)品實行了低價統(tǒng)派購的政策，對工業(yè)消費品實行人為的高價管制，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”提取積累支持工業(yè)發(fā)展，導致工農(nóng)關(guān)系嚴重失衡。從1953年—1978年的26年間，農(nóng)業(yè)年均增長2．06％，工業(yè)年均增長11．5％，工農(nóng)業(yè)年均增速比為5．58∶1，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)間的人均GDP相對差距（工農(nóng)業(yè)二元結(jié)構(gòu)強度）由5倍擴大到6．1倍。為了維持城市人口的農(nóng)產(chǎn)品供給和工業(yè)化、城市化的低成本，國家實行了一系列城鄉(xiāng)分割制度，導致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的固化。1958年，國家頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，把戶口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種形式。以此為基礎(chǔ)，國家相繼推出了配套的一系列制度安排，把農(nóng)村居民與城市居民分割開來，并且在高度集中的計劃經(jīng)濟體制和人民公社體制下形成“以農(nóng)補工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的格局。

　　我國長期實行的“一個國家，兩種制度”的經(jīng)濟社會體制，造成了發(fā)展導向上“重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)”，“重城市、輕農(nóng)村”，“重市民、輕農(nóng)民”的傾向，加劇了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的分化。改革開放以來，新一輪工業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展全面提速，不平等的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的最大障礙。在體制內(nèi)的努力下和體制外的沖擊下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始松動、逐漸改變，并在一些領(lǐng)域逐步打破。但是，由于轉(zhuǎn)型時期市場機制的自發(fā)作用，城市利益格局的剛性制約，在一些領(lǐng)域進一步疊加了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而且在新的歷史條件下復制、衍生出種種新的變種——城市二元結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)、單位二元結(jié)構(gòu)，從而使我國社會的二元社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)四重二元結(jié)構(gòu)環(huán)環(huán)相套的復雜格局。正視新條件下二元社會結(jié)構(gòu)的這種特點，并加以解決，是我國經(jīng)濟和社會體制改革緊迫的任務(wù)。

　　為了有效解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一問題，中共十六大首次提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，開啟了破除城鄉(xiāng)二元體制的歷史新進程。中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，概括地講，就是建立一種城鄉(xiāng)平等、協(xié)調(diào)、互助發(fā)展機制，就是要通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)來妥善處理“失衡的城鄉(xiāng)”關(guān)系——即城鄉(xiāng)利益分配問題。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局，共享改革發(fā)展成果；推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標。

　　從我國現(xiàn)實情況來看，當前要在以下方面有所突破：一是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村關(guān)系。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提。重點解決城鄉(xiāng)之間規(guī)劃結(jié)構(gòu)不一致、資源配置不合理、規(guī)劃管理不科學等影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體性問題。二是要優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，建立科學合理的產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)是富裕農(nóng)民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。必須對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行一體化規(guī)劃引導，形成城鄉(xiāng)合理分工與相互耦合、資源要素充分發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)體系。三是要穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，提高配套能力。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，實行一體化的建設(shè)標準、管理模式，服務(wù)和價格標準，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的交通公路網(wǎng)、公交服務(wù)網(wǎng)、供水排污網(wǎng)、信息傳播網(wǎng)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施網(wǎng)、電力建設(shè)網(wǎng)、供水供氣網(wǎng)，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用。四是要形成以城帶鄉(xiāng)的機制，健全利益共享的分配體系。要按照公共財政體制的要求，加大支農(nóng)惠農(nóng)力度。五是要積極推進城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化，改善公共服務(wù)供給。要以城鄉(xiāng)勞動力充分就業(yè)及人人享有社會保障為目標，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會保障方面的公平、公正，確保城鄉(xiāng)困難群體的基本生活。

　　當前，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進入了一個新的階段，至少有五個基本特征需要注意：一是國際經(jīng)濟格局發(fā)生重大調(diào)整。我國經(jīng)濟發(fā)展將面臨新的復雜外部環(huán)境的沖擊，需要重點擴大內(nèi)需。二是我國原有的經(jīng)濟發(fā)展方式難以為繼。經(jīng)濟增長速度放緩，面臨可持續(xù)發(fā)展的難題，需要考慮新動力。三是我國已經(jīng)進入中上等收入水平。2010年，我國的人均國民總收入為4260美元，首次由“下中等收入”經(jīng)濟體轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;上中等收入”經(jīng)濟體，將面臨陷入中等收入陷阱挑戰(zhàn)，需要平衡利益關(guān)系。四是我國勞動力供求關(guān)系發(fā)生重大變化。人口紅利貢獻減弱，老年社會到來，對勞動力的再生產(chǎn)，需要未雨綢繆。五是城鎮(zhèn)化率超過50％。2011年，我國的城鎮(zhèn)化率達到51．27％，城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村人口，我國開始由“鄉(xiāng)村中國”向“城市中國”轉(zhuǎn)變，需要重點解決農(nóng)民工市民化問題。這些特征，都標志著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進入了一個新的發(fā)展階段。在新的階段，我們需要尋找統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效實現(xiàn)形式和載體。