統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。黨的十六大提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。十六屆三中全會(huì)提出，要按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求全面建設(shè)小康社會(huì)，并將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在第一位。十七大提出，要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。十七屆三中全會(huì)提出：“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度”。幾年來，各地區(qū)各部門貫徹落實(shí)黨中央決策，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面進(jìn)行了積極探索，積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文擬初步總結(jié)這些實(shí)踐，為進(jìn)一步做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作提供一些參考。

　　一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要任務(wù)

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系的方略。筆者體會(huì)，其內(nèi)涵至少包括三層意思：一是既要發(fā)展城市，也要發(fā)展農(nóng)村，從目前的城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，要更多地側(cè)重發(fā)展農(nóng)村；二是既要發(fā)展生產(chǎn)，也要發(fā)展生活，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不能由于產(chǎn)業(yè)分工的不同而導(dǎo)致城鄉(xiāng)生活水平的較大差距；三是要形成城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、相互支持的良性關(guān)系，從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，更要工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。一言以蔽之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要同步推進(jìn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體任務(wù)是什么，或者說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該統(tǒng)籌什么？從各地區(qū)各部門的實(shí)踐看，可以概括為涵蓋城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活的五個(gè)主要方面。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是提高農(nóng)村生活水平的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的首要任務(wù)。各地區(qū)在實(shí)踐中，一是根據(jù)本地資源稟賦和國(guó)內(nèi)、國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工，合理確定本地城鄉(xiāng)尤其是農(nóng)村著力發(fā)展的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，避免三次產(chǎn)業(yè)“小而全”?？拷际械霓r(nóng)村，有的發(fā)展蔬菜瓜果種植，成為都市“菜園子”；有的發(fā)展采摘垂釣餐飲，成為都市“后花園”；有的建設(shè)二三產(chǎn)業(yè)園區(qū)出租，成為都市新企業(yè)的“房東”。遠(yuǎn)離都市的農(nóng)村，有的通過獎(jiǎng)勵(lì)措施引導(dǎo)發(fā)展集中連片種植、養(yǎng)殖；有的發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并且將企業(yè)向園區(qū)集中。二是發(fā)揮城市企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)支持作用。有的發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，以“公司+合作社+農(nóng)戶”模式帶動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)；有的發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)，為農(nóng)民提供育種、耕作、施肥、除蟲、收割、銷售、運(yùn)輸、農(nóng)技等服務(wù)。三是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。加強(qiáng)農(nóng)田、水利建設(shè)，推廣農(nóng)機(jī)、農(nóng)技，推行機(jī)械化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，發(fā)展綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，既提高農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量，又增加農(nóng)民收入。四是落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)葒?guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，是二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，是農(nóng)民增收的重要渠道，也是實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的基礎(chǔ)條件。因此，消除農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中存在的就業(yè)和社會(huì)保障制度障礙，促進(jìn)轉(zhuǎn)移順利推進(jìn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容。實(shí)踐中，在統(tǒng)籌就業(yè)方面，一是將公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村延伸。二是城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)均免費(fèi)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。三是落實(shí)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，清理一切阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的限制性政策。四是在創(chuàng)業(yè)政策上對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)行相同政策，鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在社會(huì)保障方面，首先是依法將用人單位招用的農(nóng)民工納入養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險(xiǎn)覆蓋范圍，即進(jìn)城成為用人單位職工的，與城鎮(zhèn)戶籍職工享有相同的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。其次是推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障留在農(nóng)村的勞動(dòng)力和其他居民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益。此外，一些地方還將住房保障制度延伸到農(nóng)村低保家庭。

　　第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是道路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)硬化道路村村通。二是電網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)戶戶通電，有條件的地方實(shí)現(xiàn)農(nóng)村用電與城鎮(zhèn)用電同價(jià)。三是自來水網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村戶戶用上自來水。四是燃?xì)饩W(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將天然氣、煤氣連接到農(nóng)村，有的地方在農(nóng)村生產(chǎn)沼氣。五是公共交通建設(shè)，開通農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間以及村村之間的公交汽車。六是暖氣網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，一些北方地區(qū)在農(nóng)村集中供暖。七是通訊和廣播電視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保證農(nóng)民用上電話、互聯(lián)網(wǎng)，收聽收看廣播電視。八是環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，對(duì)農(nóng)村的垃圾和污水統(tǒng)一集中收集、處理，保持環(huán)境整潔。

　　第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)村的教育投入，改善教學(xué)設(shè)施和學(xué)習(xí)、寄宿條件，有的對(duì)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師實(shí)行交流輪崗。一些地方針對(duì)農(nóng)村中小學(xué)生源減少的情況，實(shí)行中小學(xué)撤并，盡量向小城鎮(zhèn)集中，一定程度上也改善了辦學(xué)條件。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療發(fā)展，建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室，為農(nóng)民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)，有的在農(nóng)村社區(qū)引入零售藥店。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村設(shè)立文化站(室)，配備圖書和健身器材。四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)，有條件的地方建設(shè)養(yǎng)老院，向老年人提供集中的食宿文娛服務(wù)。

　　第五，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理。一是在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立服務(wù)中心，推行農(nóng)村社區(qū)化管理，為農(nóng)民提供“一攬子”服務(wù)。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)設(shè)立公安派出所、警務(wù)室、司法所等社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，推行機(jī)關(guān)“開放式集中辦公”，提升基層辦事效率和服務(wù)水平。

　　二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手

　　為了實(shí)現(xiàn)以上任務(wù)，各地區(qū)各部門要著重從以下方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，使之成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手。第一，抓組織領(lǐng)導(dǎo)體系。各市、縣一般均成立由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，在農(nóng)委、發(fā)改委等部門設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作提供組織領(lǐng)導(dǎo)保障。

　　第二，抓規(guī)劃。堅(jiān)持規(guī)劃先行，委托有關(guān)高?；蛞?guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)編制本市、縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃，明確本市、縣全域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、人口布局，努力形成城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)、基層村和工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)梯次分明、布局合理的城鄉(xiāng)發(fā)展空間格局。

　　第三，抓財(cái)政。改變以往城市財(cái)政支出主要用于市區(qū)的做法，在城鄉(xiāng)全域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面，統(tǒng)籌預(yù)算安排財(cái)政支出。

　　第四，抓金融。在城鄉(xiāng)二元分割的格局下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)少，往往只提供存款服務(wù)而不提供貸款服務(wù)，農(nóng)村有限的資金被城市“抽走”，發(fā)展資金得不到滿足。為此，一些地方按照國(guó)家規(guī)定，積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，開展村級(jí)互助資金試點(diǎn)，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款、集體土地房屋抵押貸款、林權(quán)抵押貸款。

　　第五，抓土地。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，正確處理好建設(shè)用地需求增加與守住18億畝耕地紅線的關(guān)系至關(guān)重要。從地方的實(shí)踐探索來看，主要運(yùn)用的政策工具是耕地增減平衡政策，把握好土地利用功能、建設(shè)用地集約化、宅基地整治、耕地(林地)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向社區(qū)集中、耕地(林地)向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或農(nóng)民經(jīng)營(yíng)大戶集中。比較典型的做法是：在方便農(nóng)民生產(chǎn)生活的距離內(nèi)，集中建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，按照小城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)住宅樓和基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)；將附近村莊的農(nóng)民搬遷到農(nóng)村社區(qū)，騰退出來的宅基地整理為耕地，仍然歸集體所有；對(duì)農(nóng)民的耕地(林地)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、頒證，并股權(quán)化；將耕地(林地)在農(nóng)民自愿前提下以出租或土地入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或農(nóng)民經(jīng)營(yíng)大戶，后者統(tǒng)一進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、科技化、機(jī)械化經(jīng)營(yíng)；農(nóng)民根據(jù)耕地(林地)股權(quán)，從農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或農(nóng)民經(jīng)營(yíng)大戶獲得租金或分紅，一些農(nóng)民還成為企業(yè)員工，獲得工資收入。

　　第六，抓戶籍制度改革。一些地方探索建立城鄉(xiāng)一體的戶籍制度，取消戶口的“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”之分，統(tǒng)一登記為居民戶口；放寬本地區(qū)城鄉(xiāng)戶口遷移限制，對(duì)在市區(qū)有合法固定住所(含租賃)、穩(wěn)定生活來源的本地農(nóng)民工及其隨遷家屬，可以根據(jù)本人意愿在市區(qū)落戶，從而推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工市民化。第七，抓市場(chǎng)機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，始終面臨著“錢從哪里來、人往哪里去、土地如何用”的問題。在五大統(tǒng)籌任務(wù)中，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)性的任務(wù)，沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)所需要的資金難以解決，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力也難以轉(zhuǎn)移就業(yè)。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。各地區(qū)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)上，在確定產(chǎn)業(yè)布局、吸引投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面，基本都注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。有的地方還探索建立企業(yè)與農(nóng)戶之間的“碳平衡”機(jī)制，企業(yè)出資支持農(nóng)民種植生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林，通過林木對(duì)碳的吸收，減少碳排放對(duì)大氣的不良影響。還有的地方將市場(chǎng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，吸引資本進(jìn)入。

　　三、需要關(guān)注的幾個(gè)問題

　　在各地區(qū)各部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐中，也反映出一些值得特別關(guān)注的問題，需要在今后的工作中予以重視。

　　第一，要高度重視農(nóng)民工及其家屬的轉(zhuǎn)移。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，在這一歷史過程中，必然伴隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷由農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在已經(jīng)完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歐美國(guó)家，農(nóng)業(yè)就業(yè)比例基本在5%以下，城鎮(zhèn)人口比例基本在80%以上。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.27%，歷史性地突破了人口的一半，但與已完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程的國(guó)家相比還有較大距離，而且其中還包含1億多尚未真正享有市民權(quán)益的農(nóng)民工。因此，我們必須高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中“人”這一要素，高度重視解決好城鎮(zhèn)化中“人往哪里去”問題。一是要避免出現(xiàn)通過農(nóng)業(yè)、農(nóng)村適度發(fā)展將農(nóng)村人口限制在農(nóng)村，阻礙了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)在發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的同時(shí)，放寬、放開已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工及其家屬落戶，賦予其市民權(quán)益，允許其在城鄉(xiāng)之間自由選擇。二是要避免靜態(tài)地根據(jù)現(xiàn)有城鄉(xiāng)人口分布來規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以至于不久的將來農(nóng)民工進(jìn)城落戶后，城市出現(xiàn)不足，而農(nóng)村出現(xiàn)閑置。要根據(jù)主體功能區(qū)定位預(yù)測(cè)未來人口的動(dòng)態(tài)變化，科學(xué)編制好城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。第二，要高度重視資源和環(huán)境保護(hù)。在統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，堅(jiān)決避免引進(jìn)高污染、高能耗的企業(yè)，不能再走忽視資源和環(huán)境保護(hù)、唯GDP主義、先污染后治理的錯(cuò)誤道路。在新農(nóng)村建設(shè)中，要統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，保持村容整潔。

　　第三，要高度重視文化保護(hù)。鄉(xiāng)村是傳承中國(guó)傳統(tǒng)文化的重要載體，鄉(xiāng)村古建筑、風(fēng)俗人情、手工業(yè)、戲曲歌舞等，都是中國(guó)傳統(tǒng)文化的組成部分。千百年來，中國(guó)鄉(xiāng)村的知識(shí)分子、商人或其他能人，無論外出從政、經(jīng)商還是無奈謀生，哪怕遠(yuǎn)渡重洋(華僑華人)，往往都會(huì)希望落葉歸根，故鄉(xiāng)是他們的精神家園，故鄉(xiāng)的重要標(biāo)志就是祖居地。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中，要避免對(duì)傳統(tǒng)文化載體的破壞，要將文化保護(hù)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容列入發(fā)展規(guī)劃，建立嚴(yán)格的分析、評(píng)估、保護(hù)制度。

　　第四，要高度重視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)獨(dú)特的建設(shè)和發(fā)展。與城鎮(zhèn)、二三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)具有共同性，也具有獨(dú)特性。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，既要借鑒城鎮(zhèn)建設(shè)、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些普遍性措施來建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)，也要避免忽視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)獨(dú)特的建設(shè)和發(fā)展。一是在新農(nóng)村建設(shè)方面，要避免農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村初中小學(xué)覆蓋圈太大，造成農(nóng)民下地、學(xué)生上學(xué)路途太遠(yuǎn)；住宅樓建設(shè)要考慮到農(nóng)民農(nóng)具的放置甚至還有家畜、家禽的養(yǎng)殖；要考慮沼氣的生產(chǎn)和利用，等等。二是在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要避免只重視二三產(chǎn)業(yè)而忽視農(nóng)業(yè)，避免只重視觀光休閑農(nóng)業(yè)而忽視種植養(yǎng)殖業(yè)，避免只重視經(jīng)濟(jì)作物而忽視糧食作物；要重視土地整治、農(nóng)田改造、水利建設(shè)、農(nóng)機(jī)和農(nóng)技推廣、良種培育推廣等農(nóng)業(yè)工作。

　　第五，要積極探索完善農(nóng)村行政管理體制。一是對(duì)“省直管縣”試點(diǎn)再認(rèn)識(shí)。“省直管縣”試點(diǎn)的初衷是防止地級(jí)市對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)資源“抽血”，阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不過，從目前實(shí)踐中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作做得好的地方情況看，一個(gè)重要基礎(chǔ)是地級(jí)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，用地級(jí)市的財(cái)政支出和其他資源支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)揮著對(duì)農(nóng)村的“輸血”功能。如果推廣實(shí)行“省直管縣”，會(huì)不會(huì)影響農(nóng)村發(fā)展中需要的資金和其他資源，值得研究。二是需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制探索完善。目前，鎮(zhèn)與鄉(xiāng)是同級(jí)的政府，其下設(shè)行政村。但是在各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐中，往往采取建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的模式，改善農(nóng)民生活條件、騰退宅基地以增加耕地面積。這些農(nóng)村社區(qū)居民一般都有幾千人，有的甚至有幾萬人，按照發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)可以稱為“城市”，在我國(guó)也完全可以稱為“小城鎮(zhèn)”；從農(nóng)村社區(qū)居民的生活和社會(huì)秩序來看，也需要賦予這些農(nóng)村社區(qū)一定的行政管理權(quán)。對(duì)此，是將其升格為鎮(zhèn)，還是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)，鄉(xiāng)下轄鎮(zhèn)，或者采取其他模式管理，需要探索研究。

　　第六，要積極探索完善耕地(林地)保護(hù)制度。據(jù)了解，日韓等國(guó)人多地少，均立法嚴(yán)格限制工商企業(yè)直接大面積占有耕地(林地)，防止出現(xiàn)大土地占有者。我國(guó)也是人多地少的國(guó)家，也要盡量限制企業(yè)直接、大面積、長(zhǎng)期使用耕地(林地)。不過，在一些地方的實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)以租用或土地入股等方式獲得土地使用權(quán)，以產(chǎn)業(yè)化方式直接經(jīng)營(yíng)耕地(林地)，土地產(chǎn)出價(jià)值大幅提升，農(nóng)民從企業(yè)獲得租金或分紅，有的還成為該企業(yè)員工獲得工資收入，結(jié)果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高、企業(yè)獲利、農(nóng)民增收。這表明，對(duì)企業(yè)直接、大面積、長(zhǎng)期使用耕地(林地)問題，需要更加深入地探索研究。目前看來，這種模式取得較好效果，需要限定以下條件：一是耕地(林地)所有權(quán)不變，仍為農(nóng)村集體所有，農(nóng)民享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)通過流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)；二是企業(yè)必須是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，不得允許其他工商企業(yè)獲得土地使用權(quán)；三是土地利用功能不得改變，只能用于農(nóng)業(yè)(林業(yè))生產(chǎn)，不得改為建設(shè)用地；四是必須農(nóng)民自愿，不得強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；五是要保障農(nóng)民的充分就業(yè)，不能出現(xiàn)大量農(nóng)民失去土地使用權(quán)又長(zhǎng)期失業(yè)的情況，否則其僅僅依靠土地租金或分紅，很難維持生活，進(jìn)而可能影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　(沈水生 作者系人力資源社會(huì)保障部農(nóng)民工工作司副司長(zhǎng))