中央政府提出了對地方政府投融資平臺公司清理和貸款融資行為規(guī)范的一攬子措施。在一年多的清理工作后，如何更好地發(fā)揮存續(xù)的平臺公司在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，是擺在我們面前的一個課題。切實壯大存續(xù)平臺公司的資產(chǎn)實力、經(jīng)營能力和直接融資能力，建立政府和平臺公司之間正確的委托代理關(guān)系，切斷公司融資風(fēng)險傳遞通道，是一條必由之路。

　　2010年6月，中央政府提出要加強地方政府投融資平臺公司管理，清理規(guī)范地方已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺公司，主要內(nèi)容是：第一類，只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的投融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；第二類，承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的投融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能；第三類，承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的投融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的投融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善投融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　此外，對其他兼有不同類型融資功能的投融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規(guī)范。清理之后存續(xù)的第三類平臺公司的融資行為也要進一步規(guī)范，向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。融資項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，同時平臺公司要按照國家有關(guān)規(guī)定履行項目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)；要嚴格按照規(guī)定用途使用資金，講求效益，穩(wěn)健經(jīng)營。

　　在對需求進行嚴格管理的同時，銀行業(yè)監(jiān)管部門也加強了對資金供給方的管理。對向平臺公司融資量大的銀行業(yè)金融機構(gòu)等作出了約束性規(guī)定，要求他們要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理，落實借款人準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務(wù)能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應(yīng)項目，并嚴格執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定。嚴格執(zhí)行貸款集中度要求，加強貸款風(fēng)險控制，堅持授信審批的原則、程序與標(biāo)準(zhǔn)。要按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項目資產(chǎn)或項目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求。要加強貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當(dāng)提高融資平臺公司貸款的風(fēng)險權(quán)重，按照不同情況嚴格進行貸款質(zhì)量分類。

　　目前，地方政府清理投融資平臺公司工作正有序推進。對融資平臺公司貸款，銀行業(yè)金融機構(gòu)按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，保證了信貸資產(chǎn)安全。2012年3月，中國銀監(jiān)會對平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管提出新要求，銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，堅持有保有壓和結(jié)構(gòu)調(diào)整，對全口徑融資平臺公司要按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，有效防范平臺公司貸款風(fēng)險。同時，嚴格控制新增貸款業(yè)務(wù)的發(fā)生，嚴把入口關(guān)。為了尋找地方政府融資的新出路，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。試點省（市）在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟?，發(fā)債規(guī)模限額不能結(jié)轉(zhuǎn)下年。2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。試點省（市）發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50％。試點?。ㄊ校┳孕邪l(fā)債收支實行預(yù)算管理，并建立償債保障機制，在規(guī)定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。

　　中央政府在關(guān)上非規(guī)范舉債“后門”的同時，也在積極探索如何打開地方政府舉債的“前門”，在我國政府投融資改革歷程中具有里程碑意義。但是，中央政府進行有益嘗試的同時，我們需要進一步思考存續(xù)的第三類平臺公司如何在地方發(fā)展中合理地發(fā)揮作用，如何發(fā)揮平臺公司向市場融資的作用特別是直接融資作用，支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展。為此，筆者認為要從融資平臺的職能定位、資產(chǎn)負債、公司治理結(jié)構(gòu)、公司經(jīng)營能力、公司項目管理和融資方式以及平臺公司債務(wù)的“借用管還”機制等方面，系統(tǒng)設(shè)計規(guī)范融資平臺的管理方案，健全人事、資金、財務(wù)等管理制度，推動第三類融資平臺清理、整合和規(guī)范，發(fā)揮這些公司在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的籌資、承建和管理的重要作用，以公司的有限資產(chǎn)向銀行業(yè)金融機構(gòu)負擔(dān)有限責(zé)任，切實解決地方政府的潛在財政風(fēng)險。從政企關(guān)系看，要理順政府和平臺公司之間的關(guān)系；從企業(yè)與市場關(guān)系看，要以改革創(chuàng)新為方向，提高市場直接融資能力和水平；從企業(yè)內(nèi)部管理看，要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，創(chuàng)新制度建設(shè)，實現(xiàn)股權(quán)多元化格局，加強內(nèi)部風(fēng)險防控。

　　一、建立政府與平臺公司間合理的契約關(guān)系

　　政府與平臺公司的契約關(guān)系主要解決三個問題：一是平臺公司主要解決基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、現(xiàn)金流的平衡和工程建設(shè)管理，二是政府主要解決平臺公司在工程建設(shè)過程中或結(jié)束后的贖買方式，三是杜絕平臺公司的財務(wù)風(fēng)險向政府財政風(fēng)險傳遞。

　　對城建基礎(chǔ)設(shè)施而言，一般私營企業(yè)因其資金需求量大、工程期限長、回收期限長、無利或少利可圖而不愿意涉足，但存續(xù)的第三類平臺公司可以完成工程的融資、建設(shè)，關(guān)鍵要設(shè)計好政府和平臺公司之間的贖買契約。可以將平臺公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目看成半成品（建設(shè)過程中的為半成品）或產(chǎn)成品（建設(shè)完成的為產(chǎn)成品），這些物品是純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府以贖買的方式提供給公民。而贖買的方式是通過合同加以約定。委托－代理理論認為委托代理關(guān)系是在市場交易中，由于信息不對稱，處于信息劣勢的委托方與處于信息優(yōu)勢的代理方，相互博弈達成的合同法律關(guān)系。

　　委托代理關(guān)系賴以形成的基本條件為：1．市場交易中，存在兩個或兩個以上相互獨立的行為主體，他們在一定約束條件下各自追求效用最大化。2．市場交易的參與者均面臨不確定性風(fēng)險，而他們掌握的信息處于非對稱狀態(tài)。在委托代理關(guān)系中存在兩種不同的選擇行為：一是委托方選擇代理方，并按一定方式付酬，但不能直接觀察到代理方的行為，又需按一定合同向代理方支付與其行為結(jié)果相聯(lián)系的報酬。二是代理方選擇自己的行動，它既會影響自己的收益又會影響委托方的收益，但其選擇行動產(chǎn)生的結(jié)果是隨機的，不受其他因素的完全控制。從委托代理理論的角度分析，在地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府與平臺公司存在委托－代理關(guān)系。

　　如何防范此項委托代理中存在的道德風(fēng)險和逆向選擇，需要通過合理的契約加以規(guī)范。對于政府而言，就是要監(jiān)督平臺公司的城建基礎(chǔ)建設(shè)的工程質(zhì)量，有效地防范平臺公司的財務(wù)風(fēng)險向財政風(fēng)險和金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化；對平臺公司而言，就是，如何完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金，如何促使政府定期給付建設(shè)資金，實現(xiàn)公司現(xiàn)金流的正常。因此，政府與平臺公司的契約關(guān)系主要解決三個問題：一是平臺公司主要是解決基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、現(xiàn)金流的平衡和工程建設(shè)管理，二是政府主要解決平臺公司在工程建設(shè)過程中或結(jié)束后的贖買方式，三是杜絕平臺公司的財務(wù)風(fēng)險向政府財政風(fēng)險傳遞。純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的融資、建設(shè)和管理，均可以通過地方政府與平臺公司契約的方式加以解決。

　　合約主要內(nèi)容是存續(xù)的第三類平臺公司以企業(yè)自有資產(chǎn)和代建項目在市場上直接或間接融資，政府在企業(yè)融資工作不負任何責(zé)任，企業(yè)以法人財產(chǎn)權(quán)和信譽獲得銀行或市場的資金，企業(yè)以法人財產(chǎn)權(quán)對市場負有限責(zé)任；政府的回購贖買方式主要是通過2種渠道：一是財政預(yù)算資金。即政府將平臺公司的工程建設(shè)資金通過年度財政預(yù)算安排進行階段性贖買，滿足平臺公司的現(xiàn)金流需要，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；二是通過給予平臺公司在部分建設(shè)工程沒有完全移交前的具有特許經(jīng)營收費予以補償（如高速公路的收費權(quán)）；三是合理確定工程建設(shè)造價，主要由市場的中介第三方為工程核定價格，對特許經(jīng)營方式科學(xué)測定收益。特許經(jīng)營權(quán)價值評估涉及確定對平臺公司進行財政補貼資金的多少。

　　總之，通過制度安排和契約合同，政府或財政不為平臺公司融資提供任何形式的擔(dān)保，從物理上隔絕政府與平臺公司之間的融資聯(lián)系，兩者之間形成純粹的委托代理關(guān)系，通過回購的方式形成買賣關(guān)系定期或不定期回購已建成品或在建的項目。

　　二、提高平臺公司的市場直接融資能力和水平

　　我國地方平臺公司的融資來源主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團貸款、國際金融機構(gòu)及外國政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計劃、中期票據(jù)等債務(wù)性融資，對依靠資本市場進行權(quán)益性融資運用得較少，國內(nèi)資本市場在平臺公司的融資中沒有充分發(fā)揮作用。因此，存續(xù)的第三類平臺公司更應(yīng)在這方面挖掘潛力。一是股票市場融資。二是公私合營融資。

　　存續(xù)的第三類平臺公司如何繼續(xù)發(fā)揮在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)有的作用，關(guān)鍵還取決于其在市場上的融資能力，融資能力越大其對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用也越大。從全國地方政府性債務(wù)整體情況看，在債務(wù)資金來源方面，在2010年年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79．01％。由于地方政府性債務(wù)資金來源中銀行貸款比例比較高，清理規(guī)范融資平臺公司務(wù)必與加強對融資平臺公司的融資管理緊密結(jié)合起來，規(guī)范和增加清理整合后保留下來的融資平臺公司的融資方式。一方面對存續(xù)的第三類平臺公司向銀行間接融資方式獲取資金的，以公司的資產(chǎn)或擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保獲得貸款，嚴格執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定。同時，要確保平臺公司向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。另一方面要注重開拓新的融資模式，加大向市場直接融資的力度。

　　總體上看，我國地方平臺公司的融資來源主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團貸款、國際金融機構(gòu)及外國政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計劃、中期票據(jù)等債務(wù)性融資，對依靠資本市場進行權(quán)益性融資運用得較少，國內(nèi)資本市場在平臺公司的融資中沒有充分發(fā)揮作用。因此，存續(xù)的第三類平臺公司更應(yīng)在這方面挖掘潛力。一是股票市場融資。平臺公司參與證券市場籌資，針對準(zhǔn)公共產(chǎn)品、可是經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施具體投資特點，有較強的可操作性。證券市場籌資一次發(fā)行能夠提供大規(guī)模、長時間的資金支持，股相本金不用償還本金支付利息；具有長期性和穩(wěn)定性的融資特點，符合這類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求；這類項目的安全性和長期效益與投資者的證券保值和增值有一定的相容性；證券市場融資能夠更有效地運用社會信用，募集到利率相宜的長期資金。

　　二是公私合營融資（即所謂的PPP）。PPP模式運作的項目建設(shè)是由特別目的公司實現(xiàn)的（即SPC，Specialpurposecompany），西方人所說的特別目的公司也類似于我們的平臺公司。平臺公司承建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目所需資金由公司自身負責(zé)，項目建成后，在一定期限內(nèi)擁有項目的經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)營期限內(nèi)，平臺公司向準(zhǔn)公共物品的使用者收費的方式回收成本，經(jīng)營期滿后經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)都回歸政府。在我國，新型的政府與平臺公司的委托代理關(guān)系確定后，平臺公司在建設(shè)項目過程中的建設(shè)成本、設(shè)計咨詢成本等一切支出，可以通過特許經(jīng)營權(quán)的收費來完成，也可以通過政府回購的辦法來實現(xiàn)，贖回方式是多樣化的。這種方式的公私合營可以由兩種方式實現(xiàn)，一種形式是平臺公司公私合營，平臺公司的融資方式是多種多樣的，可以通過項目融資，項目建設(shè)是公私合營；另一種形式是平臺公司是國有獨資公司，其項目融資方式是多樣化的，建設(shè)項目是公私合建。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運作方式是多樣的，可以采取建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓的方式，也可以采取建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營的方式，還可以是建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓或建設(shè)—擁有—經(jīng)營等模式。

　　三是資產(chǎn)證券化融資。

　　中央政府提出了對地方政府投融資平臺公司清理和貸款融資行為規(guī)范的一攬子措施。在一年多的清理工作后，如何更好地發(fā)揮存續(xù)的平臺公司在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，是擺在我們面前的一個課題。中國社會科學(xué)院金融研究所博士后流動站董仕軍著文認為，切實壯大存續(xù)平臺公司的資產(chǎn)實力、經(jīng)營能力和直接融資能力，建立正確的政府和平臺公司之間的委托代理關(guān)系，切斷公司融資風(fēng)險傳遞通道，是一條必由之路。

　　董仕軍認為，如何發(fā)揮平臺公司向市場融資的作用特別是直接融資作用，支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展？要從融資平臺的職能定位、資產(chǎn)負債、公司治理結(jié)構(gòu)、公司經(jīng)營能力、公司項目管理和融資方式以及平臺公司債務(wù)的“借用管還”機制等方面，系統(tǒng)設(shè)計規(guī)范融資平臺的管理方案，健全人事、資金、財務(wù)等管理制度，切實解決地方政府的潛在財政風(fēng)險。從政企關(guān)系看，要理順政府和平臺公司之間的關(guān)系；從企業(yè)與市場關(guān)系看，要以改革創(chuàng)新為方向，提高市場直接融資能力和水平；從企業(yè)內(nèi)部管理看，要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，創(chuàng)新制度建設(shè)，實現(xiàn)股權(quán)多元化格局，加強內(nèi)部風(fēng)險防控。