36年來長三角一體化進(jìn)程中財(cái)稅政策做出的巨大貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為：在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政支出對公共服務(wù)均等化方面的資金支持、稅收信息平臺的建設(shè)以及對征管效率提升貢獻(xiàn)等。(編注：1982年12月22日，國務(wù)院發(fā)通知，正式確立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍是以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興等長江三角洲的9個(gè)城市。)
在全力推動(dòng)長三角實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施須進(jìn)一步完善、區(qū)域市場須進(jìn)一步激發(fā)活力、社會治理協(xié)同化、公共服務(wù)均等化等方面需要巨大的財(cái)政資金支持。為此亟需突破現(xiàn)有財(cái)政管理機(jī)制，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)、攻堅(jiān)突破的作用，為實(shí)現(xiàn)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基石。
現(xiàn)行財(cái)政管理機(jī)制需要發(fā)揮更大作用，則面臨著重大挑戰(zhàn)：財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制差異化、績效考核標(biāo)準(zhǔn)不同、亟需構(gòu)建完整的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等。在此基礎(chǔ)上，從財(cái)政機(jī)制稅收機(jī)制兩個(gè)層面分析現(xiàn)在的突出問題，主要表現(xiàn)為：(1)三省一市財(cái)政預(yù)算的協(xié)同問題;(2)財(cái)政績效考核的協(xié)同問題。(3)沒有地方稅主體稅種、地方稅體系不健全;(4)破解縣市一級財(cái)權(quán)事權(quán)失衡問題。
一、長三角一體化進(jìn)程中財(cái)政管理機(jī)制面臨巨大挑戰(zhàn)
1.三省一市的基本公共服務(wù)差異明顯
實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是長三角一體化的關(guān)鍵目標(biāo)之一。從目前的情況來看，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)存在較大差異。以醫(yī)療水平為例，三省一市的每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量差異明顯。(參看圖1)
圖1反映了三省一市每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員的數(shù)量。在2010-2017年間，上海在2014年之前波動(dòng)較大，隨后進(jìn)入緩慢增長趨勢;浙江、江蘇、安徽則均處于增長態(tài)勢。其中，2014年之后，浙江省每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員的數(shù)量在長三角躍居首位，而安徽的該指標(biāo)一直居于末位，同時(shí)增長也較為緩慢。與此同時(shí)，區(qū)域交通的發(fā)達(dá)增加了病人的流動(dòng)。以復(fù)旦大學(xué)附屬腫瘤醫(yī)院2018年數(shù)據(jù)為例，82.2%的門診病人來自長三角地區(qū)，79.1%的手術(shù)病人來自長三角地區(qū)。其中來自江浙皖三省的門診病人占醫(yī)院門診總?cè)藬?shù)的39.1%，手術(shù)病人占比達(dá)到58.6%，長三角患者來滬就診“扎堆”傾向在增加。因此，進(jìn)一步構(gòu)建跨區(qū)域的多單位聯(lián)合醫(yī)療服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)長三角醫(yī)療資源共享共建的解決路徑。
2.三省一市的社會保障水平差異明顯
迄今為止，我國一直實(shí)施的是省級統(tǒng)籌社會保障，基于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展綜合情況形成的社會保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)情況差異顯著。長三角區(qū)域作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，仍舊存在這一問題。這些差異雖然是由行政區(qū)劃和諸多制度設(shè)計(jì)共同導(dǎo)致的，但三省一市之間、城市之間以及城鄉(xiāng)之間政府的財(cái)力差異無疑是導(dǎo)致基本公共服務(wù)不均等化的關(guān)鍵因素之一。
圖2為三省一市社保費(fèi)繳納情況?？傮w規(guī)模是增加的，從支付社會保險(xiǎn)費(fèi)來看比較樂觀，但也說明企業(yè)承擔(dān)了較重的社會保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。具體情況還要看企業(yè)繳納比例以及繳費(fèi)基數(shù)的變化。就目前情況看，上海的企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)和規(guī)模居三省一市之首，同時(shí)三省一市的繳費(fèi)機(jī)制也有所差別。后續(xù)如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并且不增加企業(yè)成本是另一個(gè)財(cái)政領(lǐng)域的難點(diǎn)問題。
3.三省一市行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)模比例差異明顯
行政事業(yè)性收費(fèi)是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在向公民、法人提供特定服務(wù)的過程中，按照成本補(bǔ)償和非盈利原則向特定服務(wù)對象收取的費(fèi)用。行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目數(shù)在逐年減少，但是目前涉及項(xiàng)目仍然過多，涉企行政事業(yè)性收費(fèi)給企業(yè)帶來了較大負(fù)擔(dān)。圖3為長三角地區(qū)三省一市2010年到2018年行政事業(yè)性收費(fèi)占當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算收入的比重變化情況。
圖3顯示，浙江省的行政事業(yè)性收費(fèi)占一般公共預(yù)算收入的比重最低，但近年來有增加的趨勢。上海、江蘇和安徽這兩省一市的行政事業(yè)性收費(fèi)占當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算收入的比重在2012年時(shí)達(dá)到最高值，隨后從2013年開始比例逐年降低，盡管比值一直在降低，但其數(shù)值仍然高于浙江省的比值。
表1 2018年行政事業(yè)性收費(fèi)情況
以2018年為例，表1為三省一市的行政事業(yè)性收費(fèi)與一般公共預(yù)算收入的規(guī)模。表1顯示，上海和浙江的行政事業(yè)性收費(fèi)占一般公共預(yù)算收入的比值低，且一般公共預(yù)算的收入規(guī)模也低，說明政府在推進(jìn)清理行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目、降低企業(yè)成本方面取得了顯著效果;而江蘇和安徽在這一方面則仍有較大的改進(jìn)空間。進(jìn)一步地，如何從財(cái)政管理機(jī)制方面協(xié)調(diào)非稅收入比例、規(guī)模對于財(cái)政收支狀況差異顯著的長三角區(qū)域而言面臨巨大挑戰(zhàn)。
二、促進(jìn)長三角一體化更高質(zhì)量一體化的財(cái)政協(xié)同機(jī)制
1.健全財(cái)政管理協(xié)同機(jī)制，全面推進(jìn)公共服務(wù)一體化
大城市對周邊區(qū)域的資金、人才與產(chǎn)業(yè)形成虹吸效應(yīng)的原因在于大城市擁有更加優(yōu)厚的公共服務(wù)，包括更多的教育機(jī)會、更高的教育質(zhì)量、更先進(jìn)的醫(yī)療條件、更寬廣的上升空間。長三角范圍內(nèi)統(tǒng)一社會保障與醫(yī)療服務(wù)政策，確保范圍內(nèi)教育機(jī)會與教育質(zhì)量基本均等，做到公共服務(wù)普惠便利，率先實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)一體化，才有可能真正走出長三角一體化實(shí)質(zhì)性的第一步。唯其如此，才會從根本上遏制“虹吸”源頭，使分工協(xié)作、產(chǎn)業(yè)分工、人口自由流動(dòng)等成為可持續(xù)趨勢。
2. 協(xié)調(diào)統(tǒng)一預(yù)算管理機(jī)制，消除一體化的制度性壁壘
長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的標(biāo)志之一是基本公共服務(wù)的一體化，為此必須協(xié)同區(qū)域間的財(cái)政收支機(jī)制。在我國深化分稅制改革的進(jìn)程中，長三角區(qū)域率先在預(yù)算管理機(jī)制上先行先試尤為必要。
具體而言：(1)協(xié)同提升財(cái)政預(yù)算的透明度。公共服務(wù)一體化的基礎(chǔ)是三省一市財(cái)力的協(xié)同，為此第一步必須是全面推進(jìn)公開全面預(yù)算信息。目前三省一市在這一方面的差異巨大。以上海財(cái)經(jīng)大學(xué)《2018年中國財(cái)政透明度報(bào)告》中數(shù)據(jù)顯示，在全國31個(gè)省份中，安徽位列第8位、浙江第14位、上海第18位、江蘇則居第30位。因此協(xié)同提升財(cái)政透明度是三省一市深化高質(zhì)量一體化的關(guān)鍵步驟。(2)協(xié)同確定長三角財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前我國各地都在推行財(cái)政績效管理制度，突出問題在于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、尚無建立綜合的、多層次的評價(jià)體系，這不僅導(dǎo)致信息不對稱，而且?guī)頉Q策者、預(yù)算辦公室、部門管理者在內(nèi)的參與方難以就績效信息的產(chǎn)生與結(jié)果達(dá)成一致。因此，長三角的三省一市首先要統(tǒng)一思想，積極改進(jìn)預(yù)算體制，率先協(xié)同預(yù)算管理機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算績效管理的推廣和實(shí)時(shí)，為了進(jìn)一步推進(jìn)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，為全國預(yù)算改革起到先行先試的作用。
3.構(gòu)建完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度，化解一體化的行政區(qū)劃阻力
多層級政府以及財(cái)政分權(quán)是轉(zhuǎn)移支付存在的基礎(chǔ)，我國長期以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，并且為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長提供了巨大財(cái)力支持。已有研究發(fā)現(xiàn)，縱向轉(zhuǎn)移支付對促進(jìn)地區(qū)公共服務(wù)均等化效應(yīng)存疑、扭曲地方政府行為、資金使用效率不高等問題較為突出，進(jìn)而政府間轉(zhuǎn)移支付的另一種形式—橫向轉(zhuǎn)移支付的價(jià)值凸顯?？v向轉(zhuǎn)移支付是財(cái)力凈流出地區(qū)將財(cái)力上交中央財(cái)政，之后由中央財(cái)政分配給財(cái)力凈流入地區(qū)，而橫向轉(zhuǎn)移支付則是財(cái)力凈流出的確直接將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給財(cái)力凈流入地區(qū)，是地區(qū)間直接對接，即分配機(jī)制不同;這是縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付制度之間最大的區(qū)別。而正是這一區(qū)別表明橫向轉(zhuǎn)移支付有助于解決地方政府的行為扭曲、公共產(chǎn)品供給動(dòng)力不足、地方政府間的惡性競爭等問題。
長三角區(qū)域的各級政府經(jīng)過多年努力，在一體化進(jìn)程中形成了省(市)級政府合作機(jī)制、議事協(xié)調(diào)與爭端解決機(jī)制不斷健全的良好局面。這不僅有利于區(qū)域合作的縱深發(fā)展，而且為構(gòu)建具有互補(bǔ)性意義的橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?；跈M向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制中突出的問題是容易對財(cái)力轉(zhuǎn)出地產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，因此我們建議從項(xiàng)目建設(shè)為支點(diǎn)，試點(diǎn)橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。具體建議如下：(1)采用因素法轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。首先確定項(xiàng)目對財(cái)力轉(zhuǎn)入地、財(cái)力轉(zhuǎn)出地各自的影響因素，進(jìn)而設(shè)計(jì)合理的指標(biāo)，測算對兩地的影響效應(yīng)，最后共同決定項(xiàng)目的規(guī)模、利益分享機(jī)制。(2)實(shí)行嚴(yán)格的績效管理機(jī)制。在橫向轉(zhuǎn)移支付之前，由財(cái)力轉(zhuǎn)入地和財(cái)力轉(zhuǎn)出地協(xié)商確定資金績效目標(biāo)，確定以財(cái)力轉(zhuǎn)入地為主體的績效管理評價(jià)體系。這樣不僅可以提高資金轉(zhuǎn)入地的責(zé)任感，而且促進(jìn)資金轉(zhuǎn)出地參與橫向轉(zhuǎn)移支付的能動(dòng)性;在使用過程中，財(cái)力轉(zhuǎn)出地有義務(wù)適時(shí)地反饋資金使用情況及其績效狀況，進(jìn)而對后續(xù)資金安排做出相應(yīng)調(diào)整。
在全力以赴推進(jìn)長三角一體化國家戰(zhàn)略落地落實(shí)的進(jìn)程中，三省一市要著眼于新的增長動(dòng)能、著眼深化改革開放先行先試。因此，財(cái)稅機(jī)制必須率先打破壁壘，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享”的理念，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)共建共享、財(cái)政預(yù)算管理協(xié)同、稅收征管協(xié)同、稅收收入共享提供財(cái)力支持，為深化推動(dòng)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展在財(cái)政管理機(jī)制。收入分享機(jī)制等財(cái)稅體系方面探索新機(jī)制、尋找新路徑。
