統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是破解中國“三農”困境的新理念和新舉措。圍繞著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，中央和地方相繼出臺了一系列文件和政策來加以引導和促進。但尚顯不足的是可供具體操作的制度設計仍很匱乏，從而影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策效能的發(fā)揮。因此，目前的當務之急應是著眼于統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)則的精心設計，通過完備的制度供給，切實保障農民的平等權、生存權、發(fā)展權等各項權利。
剝離戶籍制度的附加功能，實現“農民的居民化”
目前，農民與城鎮(zhèn)居民在教育、就業(yè)、社會保障等方面享受的待遇存在實質差異，這些差異本身導致了農民與城鎮(zhèn)居民在法律地位上的不平等，而這些不平等又最終通過戶口制度集中體現出來。為此許多地方都在進行以消除身份差異、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口為目標的戶籍制度改革。
不過在筆者看來，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度本身沒有什么實際意義，在沒有相應制度配套的情況下盲目取消城鄉(xiāng)戶口管理上的差異化政策，反而可能給社會治安管理帶來混亂。所以，最為核心的問題應該是把戶口管理與法律待遇資格管理相分離，逐步剝離戶籍制度的附加功能，最終實現“農民的居民化”。
為此應通過立法方式確立所有公民的平等地位，打破城鄉(xiāng)人口流動障礙，允許城鄉(xiāng)居民自由遷徙。應出臺《農村人口居民化改革方案》，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標，就戶籍改革、農村社會管理、公共服務等及時做出調整。
完善農民合作醫(yī)療制度，實現農村醫(yī)療保險的全覆蓋
醫(yī)療保險具有社會保險和商業(yè)保險的雙重性質，是保障農民生命權的重要手段。目前應當在完善農民醫(yī)療保險上有所突破，其基本思路是處理好普遍保障與分類實施之間的關系。
普遍保障是指農村醫(yī)療保險的保障對象范圍應涵蓋所有的農村社會成員。分類實施是指農村醫(yī)療保險的主體、項目、資金籌集、待遇標準等方面，要因地制宜、量力而行，在不同地區(qū)、不同時期有所側重和區(qū)別。具體說來，在東部沿海農村及城市郊區(qū)等生產力水平較高和農民生活水平比較富裕的地區(qū)，應全面建立農村醫(yī)療保險的各項制度，并將醫(yī)療保障體制建設納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的軌道。同時積極試點以社會統(tǒng)籌和家庭賬戶相結合的農民醫(yī)療保險制度，發(fā)展單項保健保險，建立健全國家醫(yī)療救助體系。在中等發(fā)達地區(qū)，可以在發(fā)展和完善現行合作醫(yī)療制度的基礎上，逐步增加醫(yī)療保險的覆蓋面，不斷完善醫(yī)療保險的險種設計。在經濟欠發(fā)達地區(qū)，目前的重點應放在對現行合作醫(yī)療保險制度的補充完善上，包括建立科學合理的合作醫(yī)療籌資機制，合理確定報銷比例，逐步提高醫(yī)療保險的保障水平。同時成立由有關部門和農民代表參加的監(jiān)督組織，定期對合作醫(yī)療的實施情況進行監(jiān)督檢查。在條件許可的情況下可以設立專項政府或非政府醫(yī)療救濟基金對貧困人群進行救助，實現對醫(yī)療保險死角的補充保障功能。
完善農民就業(yè)培訓制度，強化政府管理與扶持
鑒于目前農民職業(yè)技能普遍較為低下，不能適應轉移就業(yè)的需要，為此有必要對農民進行職業(yè)培訓，并在國家層面制定相關的法規(guī)政策。
在這方面，國務院應制定《農民職業(yè)培訓管理條例》，在條件成熟時，由全國人大制定《農民職業(yè)培訓管理法》。在總結既有經驗的基礎上，應著眼于在以下幾個方面進行制度創(chuàng)新：第一，明確農民職業(yè)培訓中的政府責任，建立農民職業(yè)教育的統(tǒng)一管理機構；第二，加強職業(yè)教育的業(yè)務管理。包括制定培訓機構資質標準、培訓大綱等；第三，建立區(qū)別補貼制度。授權地方政府根據市場需要，確定優(yōu)先發(fā)展的培訓項目，對這些能夠產生實效的、社會緊缺的專業(yè)(工種)培訓應該進行傾斜補貼。
拓展農村勞動力轉移的實效，建立長效轉移保障機制
目前各地試點的戶籍制度改革，筆者認為僅僅只是給予了農民工一個形式意義的市民身份，而城市化公共資源的分享機制以及規(guī)范的城鄉(xiāng)勞動力自由流動體系才是當前需要解決的關鍵問題。
因此，應該建立以合法公民身份為唯一標識的農村勞動力轉移身份確認機制，使進城務工的農民工實現從身份、地位、價值觀念、工作和生活方式等各個方面向城市居民的轉化。同時統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)市場，通過減少人為的制度約束，最終實現全體國民在法律地位和社會福利待遇上的完全平等。主要措施包括：建立、健全城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務體系，實現勞動力轉移的有序性和組織化；制定農民工養(yǎng)老保險異地轉移與接續(xù)辦法，明確國家在社會保險財政補貼中所應承擔的具體比例；建立農民工上崗保證保險補貼制度，引導外出就業(yè)的農民工購買上崗保證保險，對農民工購買的上崗保證保險政府可以提供適當補貼等。
大力發(fā)展農業(yè)專業(yè)合作社，強化農業(yè)組織建設上的制度供給
發(fā)展以產業(yè)化、規(guī)?；癁樘卣鞯默F代農業(yè)，是解決現有農業(yè)生產困境的唯一出路，而實現產業(yè)化、規(guī)?；年P鍵，應當著眼于農業(yè)經濟組織的創(chuàng)新。發(fā)達國家農業(yè)的高度發(fā)達就是與其農業(yè)專業(yè)合作社的強有力支撐分不開的。
從國際經驗看，引入由農民自己作為主體成立的、按照市場規(guī)律運作的農民專業(yè)合作社來改造既有合作模式的弊端，無疑是一種最理想的選擇。具體的做法是把傳統(tǒng)的“公司+農戶”的經營模式改造為“農民專業(yè)合作社+農戶”、“公司+農民專業(yè)合作社+農戶”等多種組織形式。改造的實質在于以農民專業(yè)合作社為中介，讓他們代表農民利益參與市場活動，提高農民與公司等龍頭企業(yè)進行談判時的地位。
鑒于現有的《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》在制度設計上比較粗梳且偏重于規(guī)范和管理，其實施效果也不太顯著，筆者認為有必要制定專門的以鼓勵和促進為主要內容的《農民專業(yè)合作社促進法》，在貸款、農業(yè)技術培訓與服務、稅收減免、市場信息、農業(yè)保險、特色農業(yè)品牌與商標建設等方面，擬訂可行規(guī)則，促進農民專業(yè)合作社的健康發(fā)展。
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