國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，要努力促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，努力推動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動。這非常重要。

　　中國在過去30余年改革開放過程中，取得了巨大經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步，為國內(nèi)外所公認(rèn)。但是也要看到，雖然長期以來政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題高度重視，近些年來社會各界對農(nóng)民和外來務(wù)工人員十分關(guān)心，但城鄉(xiāng)差別還是非常大。目前中國地區(qū)之間的差別已經(jīng)開始出現(xiàn)了縮小的勢頭，但是城鄉(xiāng)差距還沒有出現(xiàn)拐點(diǎn)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的重點(diǎn)和難點(diǎn)就是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

　　農(nóng)村和農(nóng)民嚴(yán)重落后于城市和市民，是影響公平和正義的主要因素，是影響人口質(zhì)量和社會發(fā)展的主要因素，也是影響國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)增長的主要因素。在其他發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)差別大，主要原因是缺錢、缺資源，但在中國好像不是這么回事。

　　中國是世界上儲蓄率最高的國家，儲蓄絕對額也數(shù)一數(shù)二，因此資金短缺和資源要素短缺不是主要瓶頸。關(guān)鍵是資源的配置嚴(yán)重不均衡。需要研究如何從體制和機(jī)制上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村一直處于被動或弱勢地位的問題，即如何實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向自由流動。從市場的角度看，這個問題的實質(zhì)在于，如何改善城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的交換關(guān)系。

　　五大不合理

　　目前城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的格局極不合理，突出表現(xiàn)為以下幾個方面：

　　一是農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)要素、勞動力、資金、土地，繼續(xù)維持流向城鎮(zhèn)的趨勢。當(dāng)然反向流動也在增加，但不成比例，沒有改變城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動的基本格局，仍然是農(nóng)村向城市單向凈流出。

　　二是來自農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)要素，往往被貼上一個特殊的身份標(biāo)志，例如農(nóng)民工、農(nóng)村建設(shè)用地，與城里的生產(chǎn)要素區(qū)分開來。其交換關(guān)系是不平等的。例如，農(nóng)村建設(shè)用地的價格，一般是城鎮(zhèn)土地價格的三分之一；同樣的貸款，在農(nóng)村一般是高利息，在城市是基準(zhǔn)利率，或打折利率，正常情況下，農(nóng)村貸款的利息可能是城市貸款的兩三倍。價格水平反映出來的城鄉(xiāng)要素交易，是不公平、不平等的。

　　三是在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)村居民，在沒有取得城市市民身份之前，其經(jīng)濟(jì)和心理上承受著雙重壓力：一方面不能享受市民的工資、就業(yè)條件，以及教育、社保、住房等等福利；另一方面，要省吃儉用，供養(yǎng)在農(nóng)村的配偶、子女和父母。他們掙的錢，主要用于回家蓋房子。由于城市化的進(jìn)程不可逆，絕大部分建在農(nóng)村的房子將來注定要閑置。按照國際上統(tǒng)一的國民經(jīng)濟(jì)核算辦法，房子要算到農(nóng)民的消費(fèi)中。而由于有折舊、有利息，因為有資金成本，也需要維護(hù)費(fèi)，這樣算下來，其實他付出的費(fèi)用是極高的。可悲的是，他對此并沒有意識，而且他根本沒有實際享用這個住房。這顯然是極其不合理的。

　　四是從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村的生產(chǎn)要素，由于面臨一些風(fēng)險，因而不會積極、主動地流向農(nóng)村，其成本和價格都比較高。最主要的不確定的外部環(huán)境因素是農(nóng)村土地集體所有制，土地為集體經(jīng)濟(jì)組織所有。而所謂的集體，在現(xiàn)實生活中往往就是村委會。農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)等是村委會說了算，事實上是村委會干部說了算。這些干部很可能調(diào)整變化。土地使用權(quán)的有效期限比較短，各地不一樣，目前平均只有十來年，如果超出這個期限來簽署合同，那就會產(chǎn)生極大的違約風(fēng)險，因為它不受法律保護(hù)。

　　五是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動，無論是顯性成本還是隱性成本都是高昂的。在許多省市，實際成本甚至高過了跨國流動。資金和人才流向港澳及東南亞有時十分便利，這個事實很好地解釋了為什么涉外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在大部分地方超過了城市對農(nóng)村的投資。這種高交易成本，無疑降低了整個經(jīng)濟(jì)的效率，減少了全社會的福利。

　　“十二五”規(guī)劃已經(jīng)明確提出，“加快消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動”；也提出要“調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的結(jié)構(gòu)和布局，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度”等。這些重要觀點(diǎn)，是我們下一步改革的指導(dǎo)方針。

　　應(yīng)放開城市居民進(jìn)入農(nóng)村

　　方針很明確，為什么落實起來有困難？主要是體制方面還有很多障礙。很多政府部門和相關(guān)研究部門，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在一些問題的認(rèn)識上還不一致，一些基本的事實判斷和價值判斷還不統(tǒng)一。在此我做一個簡單的梳理：

　　將來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人是什么人？應(yīng)該說，在可以預(yù)見的將來，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體、經(jīng)營單位，主要是現(xiàn)在的農(nóng)民。這是由技術(shù)、社會、文化、心理等諸多因素決定的。但是，從其他國家地區(qū)的經(jīng)驗來看，確實有一部分城市就業(yè)人員能夠掌握科學(xué)的、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)知識和經(jīng)驗，而且愿意全職或者半職從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所謂先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式大部分實際上來自城市。在美國、歐洲，這樣的情況很普遍。投資巨人沃倫·巴菲特的兒子就種地，而且種得很好。城里人掌握先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，再去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，整個農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐無疑會大大加快。

　　將來居住在農(nóng)村的人口多數(shù)不會是農(nóng)業(yè)人口。在工業(yè)化、城市化完全完成之后，可能還會有20%-30%的人口住在農(nóng)村，但絕大多數(shù)不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在很多發(fā)達(dá)國家，居住在農(nóng)村的人，有80%并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。很多城里人，包括特別優(yōu)秀的人才，教授、作家、律師、醫(yī)生、飛行員、投資銀行家，都住在農(nóng)村，愿意在農(nóng)村安家或者是購置第二居所。這是所有工業(yè)化國家的基本情況。美國、歐洲，甚至日本都是這樣。否則城鄉(xiāng)差別不可能縮小，更談不上消失。

　　在歐美工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)村地區(qū)最貧困的人群流向城市，較為富裕的人群往往留在農(nóng)村。早期的工業(yè)化時期，貴族在農(nóng)村還有城堡；后來賺了錢的資本家，也在農(nóng)村建房子。這和前面說的農(nóng)民工回鄉(xiāng)建房子正好相反。這才能促成城鄉(xiāng)間密切的經(jīng)濟(jì)文化交流。由于城市居民可以自由遷往農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，所以大中城市的房價沒有漲到那么離譜的水平。

　　與此形成鮮明的對照，中國有三個非常令人擔(dān)憂的現(xiàn)象：農(nóng)村中愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人越來越少。青年人都到城里了，只有極個別的人愿意和能夠返回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)；城市房價越來越高，幾年的時間翻了好幾番；食品安全問題嚴(yán)峻，解決起來特別困難，到處都是千家萬戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。

　　在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，土地用途要服從于政府嚴(yán)格的管制和規(guī)劃，農(nóng)業(yè)接受較高補(bǔ)貼和優(yōu)惠，環(huán)保和文化標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)格。但是，土地的所有權(quán)和使用權(quán)是可以自由交易的。有些國家，例如德國，雖然高度重視糧食安全，不計成本地補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，但是農(nóng)田可以出售給外國居民，土地所有權(quán)與護(hù)照簽證不掛鉤。

　　中國實行土地公有，但是法律上并不限制使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。問題在于，由于存在著種種不利因素，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)比率平均只有20%左右，而且期限很短，這就大大降低了生產(chǎn)效率。

　　其實，簡單地控制流動、禁止流動，并不能達(dá)到節(jié)約用地、集約用地的目的。過去20多年，農(nóng)村人口減少了很多，有三億多人進(jìn)城，但是農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量并沒有減少，相反是增加的。用地制度決定了宅基地是個軟約束。其他建設(shè)用地，包括曾經(jīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，大多也沒有復(fù)墾為農(nóng)地。這是一種巨大的資源浪費(fèi)。

　　如果我們不放開城市居民進(jìn)入農(nóng)村，許多農(nóng)村會永久消失。南方許多農(nóng)村房屋常年閑置，北方已經(jīng)出現(xiàn)了大量的空心村。2005年建設(shè)部的數(shù)字稱一年完全消失的村莊有七萬多個。

　　沒有城市居民進(jìn)入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，保留的農(nóng)村由農(nóng)民自己實施新農(nóng)村建設(shè)，從生產(chǎn)技術(shù)到生活文明提高的速度就會非常緩慢。許多省區(qū)包括北京遠(yuǎn)郊區(qū)，有許多兵營式的“新農(nóng)村”建筑，既不美觀又不方便，更談不上舒適。

　　事實上，由于利益吸引，城鄉(xiāng)之間的要素流動日益增長，有很多不完全合法的情況。由于多數(shù)地方?jīng)]有為這種流動開正門，沒有很好的規(guī)劃，旁門左道甚為流行。全國城市的“小產(chǎn)權(quán)”房屋平均占到30%左右，有的城市“小產(chǎn)權(quán)”甚至占到40%左右。不斷地建，不斷地拆。損失相當(dāng)大。

　　確權(quán)、賦權(quán)與權(quán)利的流轉(zhuǎn)

　　促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向有序流動迫在眉睫，可能需要采取如下措施：

　　——必須深化土地制度改革。先從政策上、然后再從法律上，明確農(nóng)民對承包地和宅基地?fù)碛虚L久的使用權(quán)。其實，2008年十七屆三中全會決定里已經(jīng)確定了這個提法，即農(nóng)民擁有長久使用權(quán)。但是落實到實際中，還有很大的距離，比較發(fā)達(dá)的地區(qū)落實更難。2011年上半年我在成都地區(qū)調(diào)研的時候，發(fā)現(xiàn)真正能夠落實承包地長久不變使用權(quán)的農(nóng)戶只有8%。而且，如果給了農(nóng)民長久的土地使用權(quán)，就應(yīng)該允許其流轉(zhuǎn)。如果沒有長久的使用權(quán)，那就意味著可以隨時改變，同時又是基層干部說了算，就沒有人敢接這個土地，不確定性非常高。

　　所謂的長久使用權(quán)，我的理解是，除了重大的自然災(zāi)害和不可預(yù)測、不可抗拒的變化，就是擁有永久的使用權(quán)。這樣的使用權(quán)，可以通過自愿、平等、有償轉(zhuǎn)讓，使其他投資者可以比較放心地進(jìn)行投入。

　　——清理農(nóng)村的集體建設(shè)用地。確有必要保留的建設(shè)用地，應(yīng)明確為全村居民和全組居民共同所有，其余的應(yīng)該復(fù)墾為農(nóng)田，以公正公平的方式將使用權(quán)分配給同村農(nóng)民或出資整理的外來投資者，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

　　——由縣級和縣以上政府，統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃，實行最嚴(yán)格的土地用途管制。在農(nóng)用土地上建的房屋，必須有面積、高度、樣式等方面的明確限制，落實國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門的責(zé)任，負(fù)責(zé)官員個人要負(fù)完全責(zé)任。

　　——加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)所有人的基本社會保險體系。今年新農(nóng)保有望擴(kuò)大到覆蓋60%的人口，60歲以上的人每個月給55元。明年可以覆蓋全社會。這個水平仍然很低，應(yīng)該加快步伐。

　　——為解決社?；鸱e累不足和土地利用效率過低的問題，要有計劃、有步驟地推行增減掛鉤和占補(bǔ)平衡，規(guī)范建設(shè)用地指標(biāo)交易。在很多地方已經(jīng)做了這個試點(diǎn)?，F(xiàn)在大家比較擔(dān)心的是，會不會以次頂好？增差的、減好的？這樣的問題，應(yīng)該實行嚴(yán)格的等級評估來調(diào)整，必要的時候?qū)嵭姓家谎a(bǔ)二、占一補(bǔ)三，甚至占一補(bǔ)五。相關(guān)管理部門一起參與，責(zé)任人員個人簽字畫押，終身負(fù)責(zé)，所有過程向社會公開。

　　——在符合國家規(guī)劃和計劃的前提下，農(nóng)村土地可轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)性用地，采取市場交易方式確定價格。同時明確，土地出讓收入中必須有一定比例上交社保基金（部分用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，部分用于全體農(nóng)民）。大家都知道，同樣是農(nóng)民，在大城市近郊區(qū)農(nóng)民的土地和邊遠(yuǎn)地區(qū)的土地價格差距極大。國家無論是征收所得稅，還是征社保基金，都是合理的。

　　——為獲取較大的級差地租，同時避免可能的失控和混亂，應(yīng)該調(diào)整優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局。增減掛鉤、占補(bǔ)平衡，一般限定在市的范圍，不要超出市的范圍，更不要跨省。

　　——基本社會保險體系建立之后，還應(yīng)將所有農(nóng)村居民納入住房保障體系。不把農(nóng)民納入住房保障體系，房地產(chǎn)就不能用于抵押，農(nóng)村的金融服務(wù)很難達(dá)到城市的水平。

　　——實施土地自由流轉(zhuǎn)，可以分步實施。先從邊遠(yuǎn)省份、人口稀少的欠發(fā)達(dá)地區(qū)實施；其次對于山區(qū)、荒坡地帶實行更加優(yōu)惠、自由的政策；對于平原農(nóng)村、城市遠(yuǎn)郊這些地區(qū)，尤其對城市近郊，要實行更嚴(yán)格的規(guī)劃制度。在考慮到合理的組團(tuán)和功能分區(qū)的前提下，依照集約和節(jié)約的原則，開放農(nóng)村土地交易市場。

　　——改進(jìn)各級政府對農(nóng)村地區(qū)招商引資的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)，提高工作精細(xì)化水平。大家擔(dān)心的就是城里的資金進(jìn)去后，不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是占地后去搞房地產(chǎn)。政府可以有針對性地采取相關(guān)措施。

　　——礦產(chǎn)開發(fā)要保護(hù)土地，注重環(huán)保。兼顧地方、農(nóng)民和牧民的利益。對于礦產(chǎn)開采者，要責(zé)令其恢復(fù)生態(tài)、消除災(zāi)害。應(yīng)該建立起由政府、民眾，包括媒體各方參與的定期的評估機(jī)制，監(jiān)督檢查落實情況。

　　——加大力度實施《勞動法》和《勞動合同法》，同時對個體私營微小企業(yè)實行靈活的變通辦法或豁免制度。提高各種不同的社會保障制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)能力，形成城鄉(xiāng)平等就業(yè)、全國市場統(tǒng)一的格局。鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)有更優(yōu)惠的政策。

　　——建設(shè)全國統(tǒng)一的社保體系。就是說要改變目前以省為單位，甚至是以市以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌互濟(jì)這種局面。要正視社會保障歷史積累不足，代際之間存在缺口的問題，增加財政資源和國有資產(chǎn)劃撥。

　　——深化行政管理體制改革，加快社會管理體制創(chuàng)新，以民主促進(jìn)民生，以民生推動民主，形成良性循環(huán)。

　　——在推動生產(chǎn)要素自由流動過程中，必須把保護(hù)生態(tài)、保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)放在特別突出的位置上。對于古民居、古村落、生態(tài)比較脆弱的地區(qū)，都實施相應(yīng)的保護(hù)。