執(zhí)法實(shí)踐反映出法律效能不高的問題仍大量存在。立法的質(zhì)量如何、管不管用，需要實(shí)踐來檢驗(yàn)。以北京為例，北京市行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2018年，具有行政處罰職權(quán)的市、區(qū)行政執(zhí)法主體的行政處罰職權(quán)履行率僅31%。行政處罰職權(quán)涉及的法律法規(guī)規(guī)章中，一年的實(shí)際執(zhí)法中作為行政處罰依據(jù)使用過的法律法規(guī)規(guī)章占35.6%，其余法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰則處于“休眠”狀態(tài)。當(dāng)然，這一數(shù)據(jù)并不能完全準(zhǔn)確地反映法律實(shí)踐情況的全貌，但至少可以看出，目前，難以在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施運(yùn)用而處于擱置狀態(tài)的行政處罰條款不在少數(shù)，這不僅給執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾造成了困擾和疑慮，也嚴(yán)重?fù)p害了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公信力。形成這一局面，固然與法律法規(guī)條款缺少執(zhí)法保障條件、執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)條款的適用存在偏差等因素有關(guān)，但立法產(chǎn)品的“滯銷”，讓我們也不得不反思其本身的質(zhì)量問題。

　　過度追求立法的“細(xì)化”可能出現(xiàn)偏差。改革開放之初，很長(zhǎng)一段時(shí)期，我們所秉持的是“宜粗不宜細(xì)”的立法理念，這是因?yàn)?，?dāng)時(shí)我們的確需要加快立法速度，盡快填補(bǔ)立法空白，且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域均處于急劇的變遷之中，為了保持法律的穩(wěn)定性和一定的超前性，法律不宜規(guī)定得過細(xì)。因此產(chǎn)生了大量的宣示性、鼓勵(lì)性、原則性的法律產(chǎn)品。今天，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，“無法可依”的問題基本解決，不少人提出，我們應(yīng)當(dāng)追求立法的精細(xì)化。固然，我國(guó)確實(shí)有較多的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象、模糊，缺乏了必要的可操作性和可執(zhí)行性，對(duì)其進(jìn)行細(xì)化，確有必要。但一味擴(kuò)大法律的覆蓋面，不斷加深法律對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的介入程度，恐怕并不能代表立法的精細(xì)化，更不能等同于立法質(zhì)量的提升。法律作為一種強(qiáng)制性的社會(huì)規(guī)范，明確性和精準(zhǔn)性是其應(yīng)然的內(nèi)在機(jī)理，是其貫徹實(shí)施、切實(shí)有效的基本前提。制度要適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，還要規(guī)劃現(xiàn)實(shí)、引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)。將法律規(guī)定得過于粗糙，可能錯(cuò)失推進(jìn)法治的契機(jī)、阻礙社會(huì)進(jìn)步的進(jìn)程，但過于細(xì)化的法律，也可能難以執(zhí)行。在立法領(lǐng)域，我們還需要關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)于可以交給社會(huì)自治、市場(chǎng)調(diào)整的領(lǐng)域，法律不應(yīng)過多介入。而在確實(shí)需要法律調(diào)整的領(lǐng)域，也并非規(guī)定得越多越好、越細(xì)越好，因?yàn)榉梢灿衅溥\(yùn)行的條件和基礎(chǔ)，如果僅僅專注于具體制度的供給，而對(duì)于具體制度賴以運(yùn)行的原則、秩序本身不予關(guān)注，反而可能造成法律的失效。

　　理性看待立法的局限性。立法是有局限的，必須恪守自己的邊界。立法是國(guó)家公權(quán)力的行使，法律的實(shí)現(xiàn)是公權(quán)力對(duì)社會(huì)秩序的干預(yù)行為，一定要有所節(jié)制，寧缺毋濫。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法多多益善，只有事無巨細(xì)均納入法律治理，就能實(shí)現(xiàn)法治。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。繁雜但又不實(shí)用的法律，不僅會(huì)產(chǎn)生大量的立法成本，而且可能會(huì)使有些法律形同虛設(shè)，影響法律的權(quán)威和對(duì)法律的信仰。古人所說的“法令滋彰，盜賊多有”正是這一道理?，F(xiàn)實(shí)中，由于立法不節(jié)制，法律盲目涉足自己難以解決的問題和領(lǐng)域，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的情況仍然存在，導(dǎo)致法律難以得到執(zhí)行，所立之法不能得到很好實(shí)施，必然損害其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不但實(shí)現(xiàn)不了立法目的，還常常會(huì)起到相反的作用。

　　避免陷入工具主義法治觀。衡量立法質(zhì)量，要看法律是否反映人民的意志和根本利益，是否反映公平正義等價(jià)值追求，是否符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，是否反映國(guó)情、社情、民情，是否具備科學(xué)合理的體系，是否具有程序正當(dāng)性，而不是僅僅看法律對(duì)個(gè)別人、個(gè)別地區(qū)的工作是否“實(shí)用”.在全面深化改革的背景下，我們強(qiáng)調(diào)“始終堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治”，因此，立足于現(xiàn)實(shí)需求、以解決眼前緊迫問題為著眼點(diǎn)，這是可取的。但如果僅僅看重法治的工具屬性和功利價(jià)值，一味希望法治能夠直接甚至是立竿見影地化解現(xiàn)實(shí)矛盾、幫助完成特定時(shí)期的社會(huì)治理目標(biāo)與任務(wù)，就容易陷入單純的工具主義法治觀，這是需要引起警惕并努力克服的?，F(xiàn)實(shí)中，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部把法治當(dāng)成有利則用、沒利不用的工具，認(rèn)為改革是第一位的、法治是第二位的，當(dāng)法治有利于推動(dòng)改革時(shí)就重視法治，當(dāng)法治要規(guī)范改革時(shí)就規(guī)避甚至拋開法治;還有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部片面強(qiáng)調(diào)所謂的“地方特色”“部門實(shí)際”，遇到改革與法律規(guī)定不符時(shí)，違背法治原則講局部利益，這都是工具主義法治觀的表現(xiàn)。因此，在探討提升立法質(zhì)量的時(shí)候，既要關(guān)注如何通過立法調(diào)整的空間和限度來提升執(zhí)法效能，也決不能拋棄對(duì)法律規(guī)則的堅(jiān)守。過于動(dòng)態(tài)、空間過大的法律很可能就意味著裁量權(quán)的擴(kuò)張和腐敗的滋生。

　　高度關(guān)注立法論證與評(píng)估機(jī)制。立法是一個(gè)有序的過程，要形成一個(gè)相對(duì)成熟的立法準(zhǔn)入規(guī)則，必然要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的論證、權(quán)衡和反復(fù)調(diào)研的過程，要經(jīng)過一個(gè)合理的周期，也需要立法評(píng)估、立法監(jiān)督等各項(xiàng)機(jī)制的共同作用。在立法論證方面，我們強(qiáng)調(diào)在充分論證必要性和可行性的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定立法項(xiàng)目，要進(jìn)一步加強(qiáng)立法決策量化論證，從立法項(xiàng)目的確定、立法進(jìn)度的安排，包括起草、審議、通過的立法全過程中，對(duì)法律所要規(guī)范的社會(huì)關(guān)系，對(duì)其分析判斷所依據(jù)的客觀情況，應(yīng)當(dāng)有更足夠的數(shù)據(jù)樣本來支撐。在立法評(píng)估方面，主要體現(xiàn)為備案審查機(jī)制。盡管我國(guó)既有形式標(biāo)準(zhǔn)也有實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，既有合法性審查又有合理性審查，但實(shí)質(zhì)審查并未被完全激活，實(shí)踐中產(chǎn)生的作用十分有限，配套的能力和制度都亟待完善，權(quán)威性不足、強(qiáng)制力不夠的問題還比較突出，應(yīng)進(jìn)一步對(duì)立法審查的時(shí)間、條件、要求以及相關(guān)工作情況等進(jìn)行規(guī)定，推動(dòng)備案審查工作的規(guī)范化、常態(tài)化。