金融監(jiān)管制度的盲區(qū)和短板
當(dāng)前金融監(jiān)管制度安排仍有盲區(qū)和短板，是防范化解金融風(fēng)險必須解決的體制性問題。
金融事權(quán)劃分不夠清晰，固化結(jié)構(gòu)問題?，F(xiàn)有安排離“縱向到底橫向到邊”還有差距，特別是事關(guān)風(fēng)險的責(zé)任不夠清晰，難以實(shí)現(xiàn)市場出清，使得金融機(jī)構(gòu)、市場、產(chǎn)品體系缺乏彈性。縱向來看，盡管地方事實(shí)上承擔(dān)了不少金融事務(wù)，但中央和地方金融事權(quán)劃分作為金融基本制度并沒有制定法律，現(xiàn)有安排缺乏穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。譬如，對于監(jiān)管在中央的屬地金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險，在存款保險制度、保險保障基金等賠付后中央與地方救助責(zé)任制度闕如，對于監(jiān)管在地方的屬地金融機(jī)構(gòu)，多未建立風(fēng)險救助機(jī)制。橫向來看，新技術(shù)驅(qū)動金融新業(yè)態(tài)新模式快速涌現(xiàn)，由誰第一時間把新業(yè)態(tài)新模式納入監(jiān)管，從而避免重蹈P2P亂象之覆轍，相關(guān)規(guī)定并不明晰。
金融監(jiān)管方式趨行政化，放大周期效應(yīng)。一方面，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管者均有行政層級，習(xí)慣于依照政治審慎原則履行部門職責(zé)。發(fā)展思維主導(dǎo)時，為了擴(kuò)大話語權(quán)，傾向于做大規(guī)模、過度創(chuàng)新，客觀上助長資產(chǎn)泡沫;監(jiān)管思維主導(dǎo)時，為了阻斷風(fēng)險源，傾向于一窩蜂收緊韁繩，可能適得其反，加快風(fēng)險爆發(fā)。另一方面，追溯我國金融市場主體，多源于監(jiān)管機(jī)關(guān)或地方政府的紅頭文件，目前仍有不少金融機(jī)構(gòu)系監(jiān)管機(jī)關(guān)下屬單位，以行政命令方式直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營的情形仍然大量存在。譬如，關(guān)于農(nóng)村信用合作社的正式法律長期缺位，省級農(nóng)信聯(lián)社異化為行政管理機(jī)關(guān)，市場化改革至今尚未破題。
地方金融監(jiān)管不夠規(guī)范，存在套利空間。各省雖然成立了地方金融監(jiān)管局，但地方金融監(jiān)管制度總體粗疏，難以做到全國一盤棋、監(jiān)管無死角。一是協(xié)調(diào)不順暢，省級金融監(jiān)管局處于“上無對口部門、下缺對應(yīng)力量”的尷尬境地。二是法治不完備，多依據(jù)部門規(guī)章或規(guī)范性文件執(zhí)法，法律層次和效力偏低。三是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管尺度多不一致，甚至發(fā)生“監(jiān)管競次”行為。四是能力不充足，各地普遍人員編制不足、干部來源多樣、專業(yè)背景缺乏、培養(yǎng)培訓(xùn)不夠，難以切實(shí)履行屬地風(fēng)險處置的相關(guān)責(zé)任。
金融監(jiān)管制度有效供給不足的原因
盲區(qū)和短板是金融監(jiān)管制度有效供給不足的外在表現(xiàn)，其原因要從制度供給的環(huán)境、主體和流程中去尋找。
制度供給主體相對單一。各國金融發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在金融深化過程中，市場與政府都是制度供給主體，對于地域廣闊、人口眾多的大國，地方在制度供給中也發(fā)揮著重要補(bǔ)充作用。與歐美國家的“自生自發(fā)”不同，我國金融業(yè)發(fā)展具有很強(qiáng)的“制度擬制”特征，其形成、發(fā)展和轉(zhuǎn)型是中央政府強(qiáng)力投放金融制度的結(jié)果，并取得了絕大成功。然而，隨著我國金融市場規(guī)模進(jìn)入世界前列、參與國際金融治理地位顯著上升，我國金融系統(tǒng)的復(fù)雜性呈指數(shù)上升，現(xiàn)有制度供給格局就讓制度市場不兼容、央地激勵不相容等問題凸顯出來。
制度設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督角色相對重疊。金融專業(yè)化、專門化和精細(xì)化要求越來越高，客觀上使得制度供給高度依賴具有專業(yè)知識、信息和能力的金融監(jiān)管部門。從實(shí)際運(yùn)行看，我國金融監(jiān)管部門主導(dǎo)或強(qiáng)烈影響著金融立法、行政、司法和監(jiān)管過程，在某種意義上“壟斷”了金融權(quán)力。這不但使得金融監(jiān)管部門習(xí)慣以行政化方式進(jìn)行監(jiān)管，容易引發(fā)金融監(jiān)管腐敗，而且固化了壟斷性的國有金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，降低金融體系整體效率。
制度供給獨(dú)立性相對不足。金融監(jiān)管不改變生產(chǎn)可能性邊界，只能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)盡可能接近邊界，這就要求其保證專業(yè)性、客觀性、中立性和公正性。目前，我國金融監(jiān)管部門還屬于比較弱勢的行政部門和參公事業(yè)單位，相對于其他行政部門和地方政府的專業(yè)性和獨(dú)立性難以得到有力保障。為配合財政、投資、區(qū)域等宏觀調(diào)控政策，金融監(jiān)管制度往往需要變動，地方政府也有強(qiáng)烈沖動對監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)施加影響，這些在客觀上都放大了金融順周期效應(yīng)。
完善金融監(jiān)管制度供給的對策建議
完善金融監(jiān)管制度供給需要堅持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，堅持頂層設(shè)計與微觀改進(jìn)相結(jié)合，堅持補(bǔ)齊短板與加固底板相結(jié)合，提高制度性供給水平，破解體制性問題，打贏防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。
優(yōu)化頂層設(shè)計，完善金融權(quán)責(zé)體系。通過立法形式，明確中央與地方在金融發(fā)展、金融監(jiān)管、風(fēng)險處置等方面的責(zé)任，明確監(jiān)管部門、出資部門、組織部門在金融發(fā)展與穩(wěn)定中的權(quán)利與義務(wù)，限制權(quán)力濫用，避免責(zé)任缺失。
規(guī)范權(quán)力行使，提升監(jiān)管整體效能。深化國有金融機(jī)構(gòu)市場化改革，保障國有金融機(jī)構(gòu)市場主體地位。推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)公司治理改革，確保內(nèi)控制度建設(shè)到位、執(zhí)行到位。完善市場化金融市場退出機(jī)制，盡快制定出臺高層級法律法規(guī)，明確退出標(biāo)準(zhǔn)、退出程序和法律責(zé)任。建立科學(xué)的金融監(jiān)管績效考核評估體系，將監(jiān)管人員效益與監(jiān)管績效適度掛鉤。適時搭建全行業(yè)、全區(qū)域的統(tǒng)一金融監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)對各類金融機(jī)構(gòu)和金融行為全時段、全方位的篩選、甄別和預(yù)警。加大金融領(lǐng)域反腐敗力度，切實(shí)做到“管住人、看住錢、扎牢制度防火墻”。
補(bǔ)齊監(jiān)管短板，織密地方監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。建議對省級地方金融監(jiān)管部門實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，對省以下探索垂直管理體系，以順暢宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管政策執(zhí)行、反饋、調(diào)整、改進(jìn)機(jī)制和市場傳導(dǎo)機(jī)制。對省級地方金融監(jiān)管部門具有必要前瞻性和一致性的“三定”指導(dǎo)意見，避免互相攀比和投入不足。探索縣以下中央和地方金融監(jiān)管隊(duì)伍共建、人員共用，盤活人才和編制資源。中央金融監(jiān)管部門加快“7+4”類機(jī)構(gòu)監(jiān)管法規(guī)的立改廢釋工作，各省級政府加快制定“7+4”類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管細(xì)則，明確具體操作規(guī)程，形成一類機(jī)構(gòu)一套辦法、一類業(yè)務(wù)一個指引、一類產(chǎn)品一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。
加固風(fēng)險底板，強(qiáng)化金融權(quán)益保護(hù)。著力踐行以人民為中心的發(fā)展思想，把金融投資者和消費(fèi)者保護(hù)放到更加重要的位置。建議制定專門的金融投資者和消費(fèi)者保護(hù)法律，建立全國統(tǒng)一的金融投資者和消費(fèi)者保護(hù)體系，省級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要設(shè)立金融投資者和消費(fèi)者保護(hù)部門，加大對涉眾型非法金融活動的打擊力度，加強(qiáng)對分散弱勢群體的教育和權(quán)利保護(hù)，防止金融領(lǐng)域風(fēng)險傳導(dǎo)至社會、政治領(lǐng)域，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險和大規(guī)模群體性事件兩條底線。
