■學(xué)者論壇

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍面臨政府職能與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不適應(yīng)、公共服務(wù)與群眾公共需求不適應(yīng)、政府財(cái)力與承擔(dān)事權(quán)責(zé)任不適應(yīng)、政府執(zhí)法體制與執(zhí)法訴求不適應(yīng)等四大痼疾，需要從責(zé)權(quán)關(guān)系、職能轉(zhuǎn)變、政府構(gòu)架、績(jī)效考核等方面深化改革。

　　■樊繼達(dá)

　　近年來(lái)，東中部涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口數(shù)量、城鎮(zhèn)化水平、公共服務(wù)、輻射能力等方面都相當(dāng)于一個(gè)中等城市的體量，有的甚至比很多地級(jí)市規(guī)模還大。作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)下聯(lián)農(nóng)村，上聯(lián)城市，重要性日益凸顯。但在快速發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍面臨“人大衣小”、“腳大鞋小”等瓶頸約束。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、“省直管縣”改革不斷深入的新形勢(shì)下穩(wěn)妥推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革，既很緊迫，也很必要。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍面臨四大痼疾

　　鎮(zhèn)級(jí)政府職能與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不適應(yīng)。現(xiàn)行鎮(zhèn)級(jí)政府管理體制形成于20世紀(jì)80年代，其主要職能是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、搞好計(jì)劃生育、征收農(nóng)業(yè)稅及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，有些鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大，傳統(tǒng)體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。以廣東順德容桂街道（鎮(zhèn)）為例，2010年，容桂街道常住人口45萬(wàn)，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)375億元，但其只是最基層的科級(jí)單位，日益擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)總量和不斷提高的市場(chǎng)化程度對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管、地方金融、涉外經(jīng)濟(jì)服務(wù)需求的增加與政府服務(wù)之間存在巨大缺口。鎮(zhèn)級(jí)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟須解決的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地審批、財(cái)稅分配、行政執(zhí)法等難題無(wú)所適從。

　　鎮(zhèn)級(jí)政府提供的公共服務(wù)與群眾公共需求不適應(yīng)。從民眾需求角度看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍面臨公安、民政、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)保障等公共服務(wù)供給不足與轄區(qū)居民公共需求高漲的矛盾。從政府供給角度看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)原來(lái)核定的政府工作人員編制數(shù)是按照本地戶籍人口的基數(shù)來(lái)制定的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速的城鎮(zhèn)化，大量外來(lái)常住人口數(shù)量遠(yuǎn)超本地戶籍人口數(shù)量，原有編制數(shù)量的政府工作人員根本無(wú)法提供如此大規(guī)模的公共服務(wù)，只能靠聘用政府雇員來(lái)解決人力不足問題，這種權(quán)宜之舉越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的需要。

　　鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)力與承擔(dān)事權(quán)責(zé)任不適應(yīng)。分稅制改革后,財(cái)權(quán)上移，中央與省級(jí)政府在財(cái)權(quán)劃分上居于優(yōu)勢(shì)地位，基層政府財(cái)權(quán)弱化，造成基層政府財(cái)力普遍偏弱。鑒于鎮(zhèn)級(jí)政府沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán),根據(jù)分稅制安排，其稅收大部分被更高級(jí)別政府拿走，分成比例偏低。在事權(quán)劃分上，上級(jí)部門經(jīng)常把具體事務(wù)下移到鎮(zhèn)，但沒有下移相關(guān)管理權(quán)限及經(jīng)費(fèi)，鎮(zhèn)級(jí)政府不得不承擔(dān)相應(yīng)支出，負(fù)擔(dān)由此加重。財(cái)權(quán)向上層層集中與事權(quán)向下逐步下移帶來(lái)的后果是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)陷入“財(cái)源充足而財(cái)力不足”的困境。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，但由于外來(lái)人口遠(yuǎn)超本地人口，有限的財(cái)力很難滿足政府運(yùn)行及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，鎮(zhèn)政府管理心有余而力不足，工作積極性也受到抑制。

　　鎮(zhèn)級(jí)政府執(zhí)法體制與執(zhí)法訴求不適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府存在嚴(yán)重的“錯(cuò)位”，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的問題“看得見，管不著”。鎮(zhèn)政府名義上是一級(jí)政府，但無(wú)論其經(jīng)濟(jì)規(guī)模多大，也不具備相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)盡管在上級(jí)執(zhí)法部門支持下配置了專門的執(zhí)法人員，但大多沒有編制，僅能協(xié)助執(zhí)法。部分職能部門盡管在鎮(zhèn)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，但多是垂直管理，如工商、國(guó)土、公安、稅務(wù)、金融、技術(shù)監(jiān)督、綜合執(zhí)法等，僅接受其上級(jí)部門管理，鎮(zhèn)政府無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督，執(zhí)法效果不佳。由于管理權(quán)高度分散，鎮(zhèn)政府無(wú)法推行城市管理的綜合執(zhí)法，致使部分違法建設(shè)得不到及時(shí)有效查處，影響了鎮(zhèn)域科學(xué)發(fā)展。

　　推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的五點(diǎn)建議

　　放權(quán)：理順責(zé)權(quán)關(guān)系，解決責(zé)權(quán)不對(duì)等的體制約束難題?？砂凑?ldquo;宏觀決策權(quán)上移、微觀管理權(quán)下移”的原則，在維持鎮(zhèn)現(xiàn)有建制不變的前提下，通過授權(quán)、委托和下伸機(jī)構(gòu)等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等方面，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)縣級(jí)管理權(quán)限，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)職能局相當(dāng)于縣級(jí)政府職能部門的執(zhí)法權(quán)力，建立職能統(tǒng)分結(jié)合、責(zé)權(quán)清晰一致的層級(jí)管理體制。將能下放給鎮(zhèn)審批的事項(xiàng)堅(jiān)決下放，不能下放的審批權(quán)限，縣（市）各有關(guān)部門應(yīng)建立辦結(jié)時(shí)限制度，解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)反映突出的規(guī)劃、用地審批環(huán)節(jié)中存在的辦事效率低下問題。放權(quán)的目標(biāo)是使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，降低鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本，提高行政效率與競(jìng)爭(zhēng)力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)逐步成長(zhǎng)為小城市創(chuàng)造有利條件。

　　讓利：財(cái)權(quán)下轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建設(shè)需大量的人力、物力、財(cái)力投入，不調(diào)整市、縣、鎮(zhèn)財(cái)力關(guān)系，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財(cái)政收入，其他方面的改革就難以有效推進(jìn)。

　　一是做大鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入。調(diào)整優(yōu)化市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)政府財(cái)政結(jié)構(gòu)，理順市、縣、鎮(zhèn)財(cái)政分配關(guān)系，適當(dāng)調(diào)低經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)上繳縣（市）財(cái)政收入的比例，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)土地出讓金收入除上交有關(guān)稅費(fèi)外，建議80％―100％留給鎮(zhèn)?？h（市）在所轄經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)里收取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)全額返還鎮(zhèn)財(cái)政。縣屬部門駐經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的下屬單位在鎮(zhèn)內(nèi)的各種收費(fèi)，除縣以上部門代收和特別規(guī)定外，都統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財(cái)政專戶管理。

　　二是調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。合理劃分縣鎮(zhèn)之間的職責(zé)權(quán)限，依據(jù)“人隨事走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，在下放事權(quán)的同時(shí)配套相應(yīng)的人員和經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)職權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。在明確鎮(zhèn)政府功能定位的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地配置鎮(zhèn)的權(quán)力，理順條塊關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源均得到有效配置，切實(shí)解決鎮(zhèn)一級(jí)“責(zé)任無(wú)限大、權(quán)力無(wú)限小”的難題。通過調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將更多財(cái)政資金和公共資源投向基層，實(shí)現(xiàn)社區(qū)（村）行政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)的財(cái)政全覆蓋。

　　三是建立規(guī)范、穩(wěn)定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大上級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)域政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高鎮(zhèn)政府履行公共服務(wù)職能的能力。

　　四是根據(jù)需要設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金，為鎮(zhèn)域公共產(chǎn)品提供支持，增強(qiáng)鎮(zhèn)的集聚發(fā)展能力，發(fā)揮其在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的“橋梁”作用。

　　轉(zhuǎn)能：合理界定政府邊界，提高公共服務(wù)水平。鎮(zhèn)政府直接面對(duì)基層，面向群眾，處于解決問題的“第一線”。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)能力與水平尤為重要。

　　首先，提高“做大蛋糕”的能力，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境；其次，增強(qiáng)“分好蛋糕”的能力，從滿足群眾的基本公共需求出發(fā)，著力解決好與生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障與養(yǎng)老保障、就業(yè)等民生問題。

　　通過轉(zhuǎn)變職能，對(duì)凡是在鎮(zhèn)域發(fā)生頻率高、且直接面對(duì)企業(yè)和群眾、而有能力管理好的事，上級(jí)部門都應(yīng)通過適當(dāng)方式放權(quán)，讓鎮(zhèn)域有更大的自主權(quán)和更開闊的發(fā)展空間。鎮(zhèn)域政府應(yīng)從提供簡(jiǎn)單救濟(jì)型服務(wù)轉(zhuǎn)向提供普惠型公共服務(wù)，逐步提升公共服務(wù)的覆蓋面和服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)民生的雙贏。

　　簡(jiǎn)政：充分發(fā)揮市場(chǎng)中介和社會(huì)組織力量。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“轉(zhuǎn)能”的同時(shí)應(yīng)進(jìn)行“簡(jiǎn)政”，改變政府作為單一主體提供公共服務(wù)的格局。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)應(yīng)通過機(jī)構(gòu)的調(diào)整和政府職能的轉(zhuǎn)變，有序、健康地發(fā)展社會(huì)組織，壯大中介力量，推進(jìn)行政事業(yè)單位改革，通過市場(chǎng)和社會(huì)“購(gòu)買”部分公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的多元化和專業(yè)化，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、公私合作的多元化公共服務(wù)體系。同時(shí)，借鑒新加坡及香港等地的基層治理經(jīng)驗(yàn)，吸納社會(huì)力量參與社會(huì)管理和服務(wù)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，培育社會(huì)組織，建立社會(huì)工作者制度，壯大志愿者隊(duì)伍，利用媒體和網(wǎng)絡(luò)問計(jì)問政，通過開展參與式民主，使公共決策能夠吸納民意，集中民智，獲得民意支持，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)中介、社會(huì)組織和市民的力量共同來(lái)參與管理鎮(zhèn)域公共事務(wù)。

　　激勵(lì)：建立基于轄區(qū)居民福利增進(jìn)的新績(jī)效考核體系。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革在“放權(quán)”、“讓利”、“轉(zhuǎn)能”、“簡(jiǎn)政”的同時(shí)必須強(qiáng)化激勵(lì)，建立基于轄區(qū)居民福利增進(jìn)的新考核體系與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前的關(guān)鍵是做好“加減法”。

　　一方面，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的考核力度，激勵(lì)、引導(dǎo)政府將主要精力轉(zhuǎn)移到環(huán)境治理、社會(huì)治安、教育發(fā)展、醫(yī)療保障等方面，建立增進(jìn)居民福利的硬約束指標(biāo)體系，依法對(duì)政府官員進(jìn)行考核與問責(zé)。同時(shí)，暢通民意表達(dá)渠道，健全基層民主制度，讓政府提供的服務(wù)真正滿足居民的公共需求。

　　另一方面，減少乃至取消對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府官員實(shí)行的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，如財(cái)政收入、招商引資等，杜絕各種政績(jī)工程和形象工程以及與居民福利增進(jìn)無(wú)關(guān)的GDP競(jìng)賽，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)從“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式轉(zhuǎn)向“內(nèi)生增長(zhǎng)型”發(fā)展模式。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）