中國近30年來的經(jīng)濟進(jìn)步，在很大程度上應(yīng)歸功于打破了對勞動力、資本和商品流動的各種限制，促進(jìn)了城市化進(jìn)程。經(jīng)濟學(xué)理論和國際經(jīng)驗都肯定，城市化對經(jīng)濟增長意義重大，因為制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在城市更有效率，同時，城市還是促進(jìn)創(chuàng)新和發(fā)展復(fù)雜技能的主要基地。
因此，中國政府應(yīng)當(dāng)推動健康的城市化，城市發(fā)展必須基于對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資。
應(yīng)調(diào)整城市規(guī)模和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)
中國的城市化模式效率不高，包括規(guī)模分布不夠合理和專業(yè)分工不足。中國目前人口規(guī)模在100萬至1200萬的城市的數(shù)量不夠多，許多地級市的人口規(guī)模僅為有效規(guī)模的一半。有研究表明，地級市的人口規(guī)模如果翻番，有望使單位員工的實際產(chǎn)出增加20％至35％。
許多城市盡管在制造業(yè)上沒有什么比較優(yōu)勢，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營規(guī)模也普遍偏小，卻依然對制造業(yè)傾注大量心力，而忽略了促進(jìn)服務(wù)業(yè)的繁榮。盡管大城市的天然經(jīng)濟基礎(chǔ)是服務(wù)業(yè)，中國的許多大城市卻憑借自己的權(quán)力和資源，在吸引制造業(yè)方面享有不平等的優(yōu)勢。即使這些城市已到達(dá)應(yīng)更多專注于服務(wù)業(yè)發(fā)展的階段，它們依舊在發(fā)掘制造業(yè)方面的優(yōu)勢。
特大城市的天然經(jīng)濟基礎(chǔ)，是商業(yè)服務(wù)業(yè)和金融業(yè)。但在中國，這些產(chǎn)業(yè)雖然增長迅速，規(guī)模卻依舊較小。廣告業(yè)等行業(yè)最近才從政府控制下解放出來，而法律和金融服務(wù)業(yè)等依然處于政府的嚴(yán)格管制之中。只有在這些現(xiàn)代服務(wù)業(yè)得到進(jìn)一步發(fā)展之后，中國才能發(fā)展出可以與東京、倫敦和紐約相媲美的超級城市。
應(yīng)促進(jìn)城市有效發(fā)展
當(dāng)前，中國新城區(qū)建設(shè)中執(zhí)行的若干政策，對城市密度產(chǎn)生了消極影響。中國城市的外圍區(qū)域碎片化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。未納入城市行政管理的城中村四處延伸，大部分沒有戶口的農(nóng)民工都借住在那里。城市周邊的建成區(qū)又散布在農(nóng)用土地中間，由于對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)作其他用途有極其嚴(yán)格的配額限制，這些土地的開發(fā)很難順利開展。
工業(yè)企業(yè)正在從中心城區(qū)遷置到城市周邊的新型工業(yè)園區(qū)，周邊新開發(fā)的城鎮(zhèn)對土地使用密度缺乏重視。限制市內(nèi)的建筑密度的做法，也降低了土地利用效率，導(dǎo)致城區(qū)的平面延伸。此外，土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間缺乏配合，導(dǎo)致通勤時間和成本上升，土地消耗量超過了必要水平。
這樣的平面蔓延和分割開發(fā)現(xiàn)象一旦扎下根來，將很難逆轉(zhuǎn)，由此帶來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、通勤時間和污染程度的上升，會逐漸吞噬城市的生產(chǎn)率。因此，中國需要將這個問題的解決列入緊急議程，加強產(chǎn)權(quán)保護(hù)，促進(jìn)土地市場競爭，改進(jìn)土地利用規(guī)劃。
城市邊緣的土地定價是當(dāng)務(wù)之急。目前，城市開發(fā)并沒有為征用的農(nóng)用土地負(fù)擔(dān)真實成本，相反，城市政府以低價購買農(nóng)用土地，大幅加價后賣給開發(fā)商，從中獲取了大筆利潤。這一套利機會惡化了城市蔓延現(xiàn)象。目前，地方政府面臨的約束主要來自上級的指示，但這些指示的效果有限。更重要的約束應(yīng)該是加強農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，讓農(nóng)民和村莊獲得的補償能盡可能反映土地的市場價值。
同時，城市土地市場的效率需要提高。開發(fā)商目前通過政府組織的土地出讓來獲得城市土地，出讓方式必須保持公開、透明和公正，讓開發(fā)商為項目支付包括必要的基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的真實成本。此外，還應(yīng)該讓工業(yè)、商業(yè)和住房項目的開發(fā)商能夠在平等基礎(chǔ)上競價。由此產(chǎn)生更為真實的土地定價，從而制約工業(yè)用地的過度開發(fā)。更高的土地拍賣價格還可以促使某些工業(yè)活動分散到較小的城市，政府應(yīng)該考慮用稅收優(yōu)惠等財政刺激手段，來鼓勵國有企業(yè)的土地再開發(fā)。
改善城市規(guī)劃至關(guān)重要。即使那些高度尊重市場規(guī)律的國家，也對土地市場制定了規(guī)劃法規(guī)。這些法規(guī)限制了地塊的用途，規(guī)定了建筑的密度。中國目前對土地利用有總體規(guī)劃（一般稱為城市規(guī)劃方案），但這樣的規(guī)劃需要獲得更強的法律效力，或許可以要求通過地方人大的審批。同樣重要的是，這些規(guī)劃應(yīng)該顯示地塊的容積率的許可范圍，政府可以利用容積率的許可范圍將城市發(fā)展引導(dǎo)到預(yù)定的位置。例如，靠近公共交通樞紐的地段可以允許更高的容積率，以鼓勵集約化。
應(yīng)改革城市財政和管理制度
中國的城市過于依賴土地出讓作為收入來源，由任期相對短暫的政府官員來負(fù)責(zé)城市的長期資產(chǎn)（土地）出售，以此維持經(jīng)常性支出（以及部分資本性支出），這樣做等于剝奪了未來的市民從這些資產(chǎn)中獲得的收入。
作為公共財政改革的一部分，土地出讓收入應(yīng)該僅用于資本性支出，長期資產(chǎn)的出售應(yīng)該與資產(chǎn)的購置相匹配。而且，即使是資本性支出也應(yīng)該減少對土地出讓的依賴，開發(fā)其他來源，例如在中央政府或省級政府的嚴(yán)密監(jiān)督下發(fā)行城市債券（若干發(fā)展中國家采用了這個辦法），或者由中央劃撥轉(zhuǎn)移支付。
對住房和商業(yè)房產(chǎn)開征從價房產(chǎn)稅將是一大進(jìn)步。目前，中國的城市財政收入主要來自增值稅和營業(yè)稅以及土地出讓收入，它們都鼓勵城市吸引產(chǎn)業(yè)而不是吸引居民。對住處征收房產(chǎn)稅不但有利于增加地方收入，還能鼓勵城市接納更多的居民。同時，對商業(yè)地產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，將更好地反映商業(yè)地產(chǎn)需要的交通、排污和電力等公共服務(wù)的成本，促使企業(yè)節(jié)約使用土地和空間。
房產(chǎn)稅將會降低出讓土地對潛在買房人的價值，因此，地方政府從土地出讓中獲得的收入會下降，但是，這將帶來經(jīng)常性財政收入的有利轉(zhuǎn)變，從資產(chǎn)出售收入更多地轉(zhuǎn)向經(jīng)常性收入。政府還可以將土地出讓期限永久化，以此作為對引入房產(chǎn)稅的補償。
政府官員的激勵機制也需要改革。城市政府的主要職責(zé)是給市民提供良好的公共服務(wù)，并在私人部門投資之外補充恰當(dāng)?shù)墓不A(chǔ)設(shè)施投資。但是，長期以來，中國的市長和其他地方官員的業(yè)績考核依據(jù)，并非其所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，而是所在地區(qū)的工業(yè)增長速度。即使不進(jìn)行更積極的制度改革，讓市長更多地對當(dāng)?shù)厥忻褙?fù)責(zé)，中央政府也需要更有創(chuàng)造性地設(shè)計對地方官員的適當(dāng)?shù)募顧C制。由于物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的效果在建成后很容易就能看到，而社會投資的效果需要很長時間才能完全顯現(xiàn)，所以還應(yīng)該鼓勵政府官員延長任期。為了實現(xiàn)更恰當(dāng)?shù)募睿麄兊臉I(yè)績考核還應(yīng)包含反映長期的財政穩(wěn)定性的指標(biāo)。
最后，很關(guān)鍵的一點，是要允許較小的城市在更平等的基礎(chǔ)上同大城市競爭。在目前的體制下，層級較低的城市由層級較高的城市主管。這種層級關(guān)系應(yīng)該改革，使得每個城市，不論其規(guī)模大小，都應(yīng)該在明確規(guī)定的若干領(lǐng)域內(nèi)享有完全的自主權(quán)，并讓所有的城鎮(zhèn)享有相同的稅基、稅收工具、優(yōu)惠政策，執(zhí)行統(tǒng)一的政府間轉(zhuǎn)移機制，以及承擔(dān)相同的支出責(zé)任。當(dāng)然，規(guī)模較小的城市需要更長的時間才能充分利用各種財政工具（如市政債券等），因此在過渡時期，可以靠政府間財政補助的機制設(shè)計，使它們能與較大的城市平等競爭。
作者弗農(nóng)·亨德森（VernonHenderson）為布朗大學(xué)經(jīng)濟學(xué)和城市研究教授
