二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的前三次峰會(huì)，非常明確地指出金融危機(jī)爆發(fā)的原因，主要是美國金融市場失靈問題，是金融監(jiān)管失效的問題。為了解決這個(gè)問題，美國必須要強(qiáng)化金融監(jiān)管。因此，在二十國集團(tuán)前幾次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，強(qiáng)化國際金融監(jiān)管是會(huì)議的主題。在2009年4月的倫敦峰會(huì)上，舊有的金融穩(wěn)定論壇被改造為金融穩(wěn)定委員會(huì)(Financial Stability Board)。但是，韓國首爾峰會(huì)之后，對(duì)金融危機(jī)爆發(fā)原因的判斷發(fā)生了改變，不再是金融市場失靈和金融監(jiān)管失效，而是世界經(jīng)濟(jì)的不平衡。而世界經(jīng)濟(jì)不平衡不只是美國造成的，包括中國在內(nèi)的東亞國家也是問題的原因。東亞國家不僅向美國出口大量商品，而且還用持有的美元購買美國的金融產(chǎn)品，支持美國金融市場和維持低利率水平。因此，在首爾峰會(huì)的時(shí)候就提出了世界經(jīng)濟(jì)再平衡的問題。當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)了一個(gè)相互評(píng)估機(jī)制(mutual assessment mechanism)，就是要求每個(gè)國家的貿(mào)易不平衡占GDP的比例必須控制在3%以下。二十國集團(tuán)首爾峰會(huì)之后，除了在法國戛納峰會(huì)再次提到金融監(jiān)管問題之外，強(qiáng)化金融監(jiān)管幾乎不再是二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議的重要議題。二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)集中于討論持續(xù)增長、穩(wěn)定、就業(yè)等議題。國際金融監(jiān)管改革的變化是如何發(fā)生的?原來的國際金融監(jiān)管存在什么樣的問題?金融危機(jī)十年后，現(xiàn)在的國際金融監(jiān)管體系處于什么狀態(tài)、存在什么問題呢?

　　當(dāng)前國際金融監(jiān)管根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容由不同的國際機(jī)構(gòu)來監(jiān)管，比如監(jiān)管銀行的巴塞爾委員會(huì)，監(jiān)管證券的國際證券監(jiān)督管理委員會(huì)(IOSCO)，此外還有保險(xiǎn)、審計(jì)、會(huì)計(jì)等國際監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)。信用評(píng)級(jí)則是基于市場原則的：第一，金融危機(jī)爆發(fā)之前，國際金融相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則的制定主要遵循最好實(shí)踐(best practice)的原則。當(dāng)時(shí)的規(guī)則主要由相關(guān)金融業(yè)務(wù)從業(yè)者的代表來制定。銀行行業(yè)、證券行業(yè)、保險(xiǎn)行業(yè)或者審計(jì)行業(yè)的代表來商議怎么監(jiān)管這個(gè)行業(yè)，達(dá)成一致意見后，被美國或歐洲主要國家采納，再通過經(jīng)合組織(OECD)的推廣，進(jìn)而擴(kuò)散到全世界。國際金融監(jiān)管規(guī)則的制定與擴(kuò)散基本上就是這樣一個(gè)過程。國際金融監(jiān)管被認(rèn)為是一個(gè)專業(yè)性問題，應(yīng)當(dāng)是最好實(shí)踐的集合。第二，因?yàn)樗菍I(yè)性問題，所以應(yīng)當(dāng)由專業(yè)人士進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管、避免政治介入。這與設(shè)立獨(dú)立的中央銀行是基于相同的邏輯。金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)避免政治干預(yù)，通過制度設(shè)計(jì)來保證監(jiān)管的獨(dú)立。第三，在世界范圍內(nèi)，相信市場的力量。因?yàn)橘Y本的高流動(dòng)性，所以對(duì)國家行為的制約更強(qiáng)。國際金融監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)相信市場邏輯，我們不需要一個(gè)像聯(lián)合國或者WTO或者世界銀行這樣的組織，通過公共權(quán)威強(qiáng)制推廣和執(zhí)行某些規(guī)則、規(guī)范或政策。國際金融監(jiān)管規(guī)則，只要基于市場原則就可以得到推廣。世界范圍內(nèi)的國際金融監(jiān)管規(guī)則政策網(wǎng)絡(luò)的形成，不是靠國際組織執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的，而是主要通過跨國協(xié)商實(shí)現(xiàn)的。第四，規(guī)則的擴(kuò)散主要靠榜樣。既然金融監(jiān)管是最好實(shí)踐，那么誰的市場大，誰發(fā)展的好，它的金融市場監(jiān)管規(guī)則自然就會(huì)擴(kuò)散。比如，美國證券交易委員會(huì)在2005年宣布采用歐洲的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。一般來講，有歐洲和美國兩個(gè)不同的會(huì)計(jì)體系。2005年美國證券交易委員會(huì)制定了時(shí)間表要采取歐洲的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，這是前所未有的。這項(xiàng)決定會(huì)產(chǎn)生明顯的分配性結(jié)果。依據(jù)不同的會(huì)計(jì)方法，企業(yè)是否盈利、盈利多少都會(huì)顯著不同。比如，按照美國會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算企業(yè)可能是盈利的，但是按照歐洲會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的話，企業(yè)可能就是虧損的，從而影響融資能力。為什么美國宣布將采取歐洲的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)呢?為什么美國愿意做出這種有成本的調(diào)整呢?很多人認(rèn)為是模范的力量，是市場力量導(dǎo)致了歐洲會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的擴(kuò)散。這是原來金融監(jiān)管模式的四個(gè)特征：基于最好實(shí)踐、獨(dú)立的監(jiān)管者、全球范圍內(nèi)的政策網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)以及基于市場力量擴(kuò)散規(guī)范。金融危機(jī)爆發(fā)之前，最重要的金融監(jiān)管規(guī)則的產(chǎn)生與擴(kuò)散就是這樣的。

　　多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為國際金融監(jiān)管是一個(gè)專業(yè)性問題，而不是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。但是，國際金融監(jiān)管的確是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。國際金融相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)則應(yīng)當(dāng)如何制定，不僅是個(gè)最好實(shí)踐的問題，也是一個(gè)需要協(xié)調(diào)各方利益的政治過程。

　　金融危機(jī)爆發(fā)之后，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)造成的后果，主要國家開始意識(shí)到金融監(jiān)管是具有分配性后果的，也就是說它是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)問題。不同國家、不同產(chǎn)業(yè)、不同集團(tuán)存在著相互不一致的利益，如何協(xié)調(diào)、整合這些利益，就成了一個(gè)國際政治經(jīng)濟(jì)問題。

　　從國際上講，最重要的利益不一致是金融產(chǎn)品供給國或者叫金融中心與金融產(chǎn)品消費(fèi)國之間的不一致。美國和英國是國際金融產(chǎn)品的主要提供者，具有國際金融市場地位，而國際金融消費(fèi)國是像中國這樣的有大量外匯儲(chǔ)備的國家。其他大國會(huì)感到美國金融市場的問題，為什么要其他國家?guī)椭I單?因此，很多國家都提出了改革國際貨幣金融體系的建議。國際貨幣基金組織和世界銀行的份額改革，某種意義上就是通過象征性的權(quán)力轉(zhuǎn)移，換取中國和二十國集團(tuán)其他國家對(duì)金融救援方案的支持。這是在國際層面上，分配性后果或者是利益上的不一致。

　　第二個(gè)重要的利益不一致是國內(nèi)集團(tuán)間的利益不一致。金融部門和非金融部門、華爾街和一般老百姓，都存在極為分歧的利益，它們進(jìn)而變成了嚴(yán)重的國內(nèi)問題。金融危機(jī)爆發(fā)之后，金融監(jiān)管的政治經(jīng)濟(jì)本質(zhì)充分表現(xiàn)出來。因此，二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人需要從政治經(jīng)濟(jì)角度考慮國際金融監(jiān)管的改革，包括如何制定規(guī)則，規(guī)則應(yīng)當(dāng)是什么，如何讓金融監(jiān)管更具責(zé)任性等。

　　二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人倫敦峰會(huì)同意建立金融穩(wěn)定委員會(huì)，由金融穩(wěn)定委員會(huì)承擔(dān)國際金融監(jiān)管的責(zé)任，推動(dòng)改革。金融穩(wěn)定委員會(huì)和原來國際金融監(jiān)管模式的差別主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，金融穩(wěn)定委員會(huì)的邏輯基礎(chǔ)或者說實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)并不是基于所謂的最好實(shí)踐，而是認(rèn)為所有的監(jiān)管都是具有分配性結(jié)果的，是一個(gè)政治過程，怎么能讓金融部門變得對(duì)老百姓來講更有責(zé)任性才是關(guān)鍵。第二，金融監(jiān)管不應(yīng)該是所謂的獨(dú)立監(jiān)管者來執(zhí)行，必須要有政治家的介入。所以在人員組成上，與之前金融穩(wěn)定論壇相比，金融穩(wěn)定委員會(huì)與之最大的差別就是不僅有原來的基于知識(shí)的專家或者是行會(huì)、銀行代表，而且增加了政府官員，財(cái)政部長、金融部長都加入了金融穩(wěn)定委員會(huì)。他們不僅考慮金融這個(gè)行業(yè)本身的問題，更要考慮分配性后果。所以后來關(guān)于資本充足率、系統(tǒng)性重要銀行這些規(guī)則開始被強(qiáng)調(diào)，并且有關(guān)規(guī)則也被制定出來。因此金融穩(wěn)定委員會(huì)的組成和原則是不同于之前體系的。在金融監(jiān)管上，原來主要是政策協(xié)調(diào)，然后再擴(kuò)散。而金融穩(wěn)定委員會(huì)則嘗試制定更高水平的規(guī)則，比如《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，也就是提高資本充足率、降低杠桿水平等。這些規(guī)則是硬的，需要國家兌現(xiàn)承諾的。今天看來，離完全執(zhí)行協(xié)定還有相當(dāng)距離。第三是關(guān)于監(jiān)督的，也就是如何提供信息，降低信息不對(duì)稱。金融穩(wěn)定委員會(huì)曾經(jīng)建議成立工作委員會(huì)，對(duì)主要國家的金融監(jiān)管情況進(jìn)行評(píng)估，但是最后沒能執(zhí)行下去。

　　金融危機(jī)十年過去了，今天來看，在金融監(jiān)管改革上取得的進(jìn)展并沒有那么大。金融穩(wěn)定委員會(huì)也沒有成為今天全球金融監(jiān)管的核心。其主要原因在于各個(gè)國家自己的金融監(jiān)管邏輯和改革步驟。具體而言，第一，英美金融模式和歐洲大陸金融模式存在差距。無論是最早的二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人華盛頓峰會(huì)、第二次倫敦峰會(huì)，還是后來的法國戛納峰會(huì)，可以非常明顯看到美英與歐洲大陸在金融監(jiān)管上的不同主張。一般認(rèn)為美英的金融體系是基于資本市場的金融體系，德國、法國這樣的國家是基于銀行的。英美與歐陸因?yàn)椴煌慕鹑诶?，所以在如何加?qiáng)金融監(jiān)管上存在分歧。法國前總統(tǒng)薩科齊在金融監(jiān)管問題上，特別想拉中國一起限制美國，但是最后也沒有成功。美英和歐洲之間因?yàn)椴煌慕鹑隗w系特征，有不同的金融監(jiān)管偏好。第二，國際金融監(jiān)管規(guī)則制定與國內(nèi)金融監(jiān)管執(zhí)行制度上的不一致。在國際上，金融穩(wěn)定委員會(huì)將金融消費(fèi)國家納入進(jìn)來，而且是為了糾正所謂專業(yè)考量，不考慮社會(huì)后果的監(jiān)管原則。但是，如果國內(nèi)金融監(jiān)管制度仍然是所謂的獨(dú)立的專家委員會(huì)，或者說以獨(dú)立于政治干預(yù)為目的的話，那么國際金融監(jiān)管改革的落實(shí)仍然相當(dāng)困難。第三，與金融體系本身特征有關(guān)，金融供給者和金融消費(fèi)者之間明顯存在著權(quán)力不對(duì)等。像中國這樣的金融消費(fèi)國，盡管經(jīng)濟(jì)實(shí)力和儲(chǔ)備貨幣很高，但是并沒有足夠影響金融強(qiáng)國的能力。在這種權(quán)力不對(duì)稱關(guān)系中，我們也想了很多辦法，比如人民幣國際化，發(fā)行以人民幣為基礎(chǔ)的債券，試圖制衡美國金融權(quán)力，但是效果仍不明顯。第四，與前述第二點(diǎn)相關(guān)，金融監(jiān)管往往需要通過國內(nèi)立法，而國內(nèi)立法就涉及復(fù)雜的國內(nèi)政治過程。國際金融監(jiān)管規(guī)則往往需要根據(jù)國家具體條件變化，所以總體來講，當(dāng)我們看國際金融監(jiān)管改革時(shí)，需要關(guān)注規(guī)則是誰定的、規(guī)則是怎么擴(kuò)散的這兩個(gè)核心問題。目前在規(guī)則制定上，已經(jīng)將公共權(quán)威納入進(jìn)來，更多的體現(xiàn)了國家間利益平衡，社會(huì)不同集團(tuán)間的利益平衡。但是在規(guī)則擴(kuò)散上，主要還是靠市場邏輯，金融市場發(fā)展完善的國家，還是具有規(guī)則擴(kuò)散的優(yōu)勢。

　　討論國際金融監(jiān)管改革，需要充分考慮歷史。每一次改革都是歷史性的，都是在特定歷史背景下展開的。金融危機(jī)總會(huì)推動(dòng)變化，但是歷史的慣性又會(huì)制約根本性改變。國際金融監(jiān)管體系就是漸進(jìn)改革的過程，在合適的歷史機(jī)遇，才會(huì)邁出改革的大步。