2011年5月，筆者在濱湖村進(jìn)行了為期5天的駐村調(diào)研，與基層干部群眾進(jìn)行了比較深入的交流。筆者認(rèn)為，關(guān)注“三農(nóng)”，既需要關(guān)注宏觀的政策層面，也需要關(guān)注微觀的實(shí)證層面，某種意義上，微觀的實(shí)證分析，對(duì)于宏觀政策的完善，也具有十分重要的意義。

    基本村情

    濱湖村位于長江中游，其所在區(qū)是全國糧食主產(chǎn)縣（區(qū)）之一，也是國家認(rèn)定的全國首批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一。全村總面積4341畝，其中耕地2591畝；包括14個(gè)村民小組，總?cè)丝?227人，328戶（包括3戶退休后回村居住的非農(nóng)業(yè)戶），其中16歲至64歲的勞動(dòng)力740人。該村沒有工業(yè)企業(yè)，村民經(jīng)濟(jì)收入主要靠務(wù)農(nóng)和外出務(wù)工，2010年農(nóng)民人均收入5600元，在我國中西部地區(qū)的農(nóng)村中具有一定的代表性。

    濱湖村之“喜”

    總體而言，黨的“三農(nóng)”政策在濱湖村得到了比較全面的落實(shí)，農(nóng)民得到了較多實(shí)惠，做到了“幼有所教、老有所養(yǎng)、勞有所得”?；鶎痈刹咳罕娖毡榉从?，現(xiàn)在的日子，在10年前“想都不敢想”。

    1.中央惠農(nóng)政策落實(shí)情況較好。2005年以來，濱湖村農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“三提五統(tǒng)”等農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全部免除，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼也落實(shí)到位，2010年，全村共獲得糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等生產(chǎn)補(bǔ)貼11.6萬元，全部通過“一卡通”直接發(fā)放給農(nóng)戶。全村185位60歲以上的老人都領(lǐng)到了每月100元的養(yǎng)老金（其中17位80歲以上的老人為每月150元），66歲的村民王某說，現(xiàn)在黨的政策這么好，“我們這些老東西都舍不得死了”。濱湖村95%以上的農(nóng)戶參加了政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，還有62戶村民被納入了最低生活保障。中小學(xué)生以前每學(xué)期的學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)都在350元左右，現(xiàn)在也全部免除，僅去年全村就出了10多個(gè)大學(xué)生。

    2.農(nóng)民生活條件和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善。2004年，濱湖村修建了3.2公里的“村村通”公路，政府每公里補(bǔ)助了13萬元；2009年，村里接通了自來水，村民飲水安全條件得到保障；農(nóng)村電網(wǎng)改造完成后，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)“同網(wǎng)同價(jià)”，不但降低了農(nóng)民的電費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且很少再發(fā)生停電事故。據(jù)村委會(huì)統(tǒng)計(jì)，目前全村一半以上的農(nóng)戶住上了樓房，燒上了煤氣，80%以上的農(nóng)戶購買了摩托車，家家戶戶都有彩電，不少家庭甚至有兩三臺(tái)彩電。60歲的村民陳某家去年購買了電腦、空調(diào)、洗衣機(jī)和太陽能熱水器，還獲得了700多元的“家電下鄉(xiāng)”政府補(bǔ)貼。

    3.農(nóng)村干群關(guān)系趨于好轉(zhuǎn)。取消農(nóng)業(yè)稅后，濱湖村“兩委”干部補(bǔ)貼都由財(cái)政支付，2010年，六名村級(jí)干部的補(bǔ)貼都接近1萬元，政府還補(bǔ)助村行政經(jīng)費(fèi)5000元；2008年，政府補(bǔ)助8萬元，幫助村里修建了辦公房和圖書室。村支書鄭某說，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的1998年，濱湖村“三提五統(tǒng)”曾達(dá)到16.7萬元，當(dāng)時(shí)干部的主要工作就是催糧催款、抓計(jì)劃生育、搞殯葬火化，“拖袋子、殺兒子、燒老子”，不但群眾責(zé)罵，連干部自己都覺得心寒，現(xiàn)在的工作主要是給大家辦低保、領(lǐng)補(bǔ)貼、搞公益設(shè)施，都是行善積德的好事，群眾也不戳脊梁骨了。81歲的孤寡殘疾老人周某說，以前干部上門就是收提留，“現(xiàn)在的干部好得很”，上門都是發(fā)錢發(fā)東西。

    濱湖村之“憂”

    除了普遍希望黨和政府進(jìn)一步加大惠農(nóng)政策力度外，濱湖村干部群眾反映最集中的問題就是對(duì)將來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方向的困惑，“今后這地該怎么種”。從調(diào)研情況來看，目前濱湖村農(nóng)業(yè)發(fā)展中面臨以下突出問題：

    1.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力急劇減少?，F(xiàn)在濱湖村群眾絕大部分收入來自外出務(wù)工，全村740個(gè)16歲至64歲的勞動(dòng)力中，留在村里的只有78人，絕大部分還是60歲左右的老人，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺。60歲的村民徐某家有6畝承包地，兒子在武漢打工，他說，現(xiàn)在自己還能拼著老命干幾年，等趴下干不動(dòng)了，兒子肯定不會(huì)回來種地，“天知道到時(shí)候怎么辦”。農(nóng)村留守兒童中，男孩子的理想是“當(dāng)經(jīng)理”，女孩子的理想是“當(dāng)明星”，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有絲毫興趣。

    2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件依然艱苦。目前濱湖村農(nóng)業(yè)仍是“靠天吃飯”，水利等基礎(chǔ)設(shè)施年久失修、難以發(fā)揮作用；由于丘陵地形限制等多方面的原因，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度很低，全村沒有拖拉機(jī)、插秧機(jī)等任何動(dòng)力農(nóng)業(yè)機(jī)械，生產(chǎn)仍然全靠手工勞動(dòng)。

    3.農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高。由于勞動(dòng)力短缺、種糧效益較低等原因，農(nóng)民對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)興趣不大，據(jù)村委會(huì)2008年統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全村耕地拋荒面積達(dá)40%以上，本來可以種植雙季稻的水田，一半以上都只種了單季稻。2011年該村遭遇嚴(yán)重干旱，村民普遍寄希望于政府組織解決灌溉水源，無人采取“水改旱”等生產(chǎn)自救措施。

    4.糧食安全問題比較突出。2009年，濱湖村1898畝耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給了某園林發(fā)展公司，流轉(zhuǎn)期限到2027年二輪承包結(jié)束為止，目前繼續(xù)由村民耕種的土地已不足700畝，全村2/3以上的農(nóng)戶需要購買口糧。從實(shí)際情況來看，土地承包經(jīng)營權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，受流轉(zhuǎn)方普遍將其用于蔬菜、園藝等收入較高的行業(yè)，對(duì)種植糧食缺乏積極性。

    原因分析

    筆者認(rèn)為，濱湖村農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的上述問題，根本原因在于社會(huì)的發(fā)展變遷，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。這固然增加了我國糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為推進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營以及現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化提供了難得的歷史機(jī)遇，關(guān)鍵在于國家如何適應(yīng)形勢(shì)變化，及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，平衡好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種利益關(guān)系。此外，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益長期偏低，則是導(dǎo)致上述問題的直接原因，濱湖村農(nóng)民算了一筆賬：好年景種植1畝雙季稻，購買種子、化肥至少需要400元，購買農(nóng)藥也需要50元，這還不包括請(qǐng)人幫工等其他支出；而兩季稻谷最多收獲1500斤，市場(chǎng)價(jià)不到1800元，相當(dāng)于外出務(wù)工1個(gè)月的收入，一旦遇到干旱、病蟲害等情況，算上抽水的電費(fèi)、油費(fèi)等開支，“種田還要倒賠錢”。

    意見和建議

    筆者認(rèn)為，濱湖村的發(fā)展變化，充分說明黨中央、國務(wù)院“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”等“三農(nóng)”政策是深得民心的。同時(shí)，深感“三農(nóng)”問題的復(fù)雜和艱巨，筆者也提出一些意見和建議供探討：

    1.在堅(jiān)持現(xiàn)有惠農(nóng)政策的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度。目前農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r雖然有所改善，但總體上仍比較滯后；農(nóng)民生活水平雖然得到了較大提高，但離全面小康仍有差距；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然目前比較平穩(wěn)，但正面臨著一些前所未有的風(fēng)險(xiǎn)。繼續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度，不僅是平衡城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)欠賬的歷史需要，也是保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。筆者認(rèn)為，最深的貧困是權(quán)利的貧困，最大的平等是機(jī)會(huì)的平等，國家在繼續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”資金扶持力度、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也應(yīng)該研究探索加大制度扶持的力度，從制度上保障城鄉(xiāng)間同權(quán)同利。例如，目前地方政府每年通過“土地財(cái)政”獲得的收入都高達(dá)數(shù)萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于各級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的總投入，國家是否可以考慮改革完善現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償制度，改變地方政府依賴“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀，使土地增值收益盡可能留在農(nóng)村，讓農(nóng)民更多地分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

    2.在尊重農(nóng)民市場(chǎng)主體地位的前提下，積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)民是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，同樣會(huì)考慮自身綜合利益的最大化，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是歷史的必然選擇，但這應(yīng)當(dāng)以尊重農(nóng)民市場(chǎng)主體地位為前提。一些地方“資本下鄉(xiāng)”、搞土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，受流轉(zhuǎn)方普遍不愿意從事糧食生產(chǎn)，個(gè)別受流轉(zhuǎn)方還對(duì)土地進(jìn)行破壞性利用，甚至將土地變相用于非農(nóng)建設(shè)，這帶來了一系列的后續(xù)問題。從國家整體利益考慮，今后應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，讓土地適度集中到愿意種田、能夠種田的農(nóng)民手中，這種內(nèi)生的適度規(guī)模經(jīng)營，可能更有生命力，也更符合長遠(yuǎn)利益。例如，對(duì)那些長期外出務(wù)工、不愿種田的農(nóng)民，以及年老體弱、不能種田的農(nóng)民，可以考慮由政府給予補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其將土地承包經(jīng)營權(quán)交回村集體，由村集體重新分配；對(duì)于外來的資本性經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)規(guī)定嚴(yán)格的限制措施；對(duì)流轉(zhuǎn)后改變土地用途、進(jìn)行破壞性開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)從重懲處。

    3.在綜合平衡不同群體利益的考量下，研究探索保障國家糧食安全的新機(jī)制。農(nóng)業(yè)比較效益和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長期偏低，有其深刻的歷史原因，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中也作出了重要貢獻(xiàn)。我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近50%，筆者認(rèn)為，目前城鄉(xiāng)人口雖然在“量”上仍基本相當(dāng)，但在“質(zhì)”上已經(jīng)存在重大差異，農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)嚴(yán)重的斷檔，今后我國城鎮(zhèn)化速度很可能比預(yù)計(jì)的要快得多，這種情況下，繼續(xù)維持農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)機(jī)制難度會(huì)越來越大。我國去年糧食產(chǎn)量超過1萬億斤，如果單純由政府補(bǔ)貼維持低糧價(jià)，每斤補(bǔ)貼1元，財(cái)政就要支出1萬億元，顯然不太現(xiàn)實(shí)。糧食安全是一種公共利益，其責(zé)任不應(yīng)當(dāng)也不可能由農(nóng)民來承擔(dān)，要長久保障國家糧食安全，必須讓農(nóng)業(yè)效益接近于社會(huì)平均效益，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性。例如可以考慮逐步提高糧食收購價(jià)格，讓種糧農(nóng)民得到合理收益，對(duì)食品支出占家庭開支比例較大的低收入群體，再由政府給予補(bǔ)助扶持。

    羅懷熙  作者單位：國務(wù)院法制辦農(nóng)業(yè)資源環(huán)保司