在節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源時(shí)，首先要調(diào)動(dòng)農(nóng)村土地資源所有者節(jié)約集約利用土地的積極性，保護(hù)他們的合法權(quán)益，使他們能夠從節(jié)約集約利用土地的政策措施中真正受益。

　　農(nóng)村土地資源屬于集體所有，但這種界定在產(chǎn)權(quán)上還有許多不清晰的地方，影響了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用工作的正常有序進(jìn)行。2012年的中央1號(hào)文件提出，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證”工作。但在確權(quán)工作中，法律和政策層面上都存在一些亟待解決的問題，比如，“集體所有”究竟是哪一個(gè)層級(jí)的集體？“集體所有”究竟由誰來代表集體行使所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能？法律賦予農(nóng)村集體的成員所享有的成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間存在什么矛盾？

　　深化改革，要進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)。首先界定清楚村組集體經(jīng)濟(jì)組織與村組社區(qū)組織（村委會(huì)、村民小組）之間的關(guān)系。要使村委會(huì)僅僅承擔(dān)村莊的公共服務(wù)職能，把土地等集體資產(chǎn)的管理權(quán)完全剝離到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中。應(yīng)制定《村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延及其權(quán)能，明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得及退出機(jī)制，成員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等。

　　集體土地所有權(quán)確權(quán)頒證的對(duì)象要進(jìn)一步落實(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)證、集體林地使用權(quán)證、宅基地的集體土地使用權(quán)證以及房屋所有權(quán)證都要確權(quán)頒發(fā)到集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)戶）一級(jí)，集體建設(shè)用地和未用地確權(quán)到集體的哪一層級(jí)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員根據(jù)歷史沿革和現(xiàn)實(shí)狀況民主協(xié)商解決。最終使集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體各類土地的狀況及權(quán)屬都心里有數(shù)，為其合法行使權(quán)利奠定基礎(chǔ)。

　　對(duì)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和長期離開農(nóng)村的一部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員（如農(nóng)民工）要提供其他類型的生活保障和穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，確保其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。在此前提下，修改現(xiàn)行的相關(guān)法律，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)該組織土地承包經(jīng)營權(quán)和其他集體資產(chǎn)的權(quán)利固化到某一個(gè)時(shí)點(diǎn)，明確在該時(shí)點(diǎn)對(duì)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的確定數(shù)量的成員賦予長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)等集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以繼承，可以轉(zhuǎn)讓，但本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員有優(yōu)先轉(zhuǎn)入的權(quán)利，從而將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利統(tǒng)一起來。

　　確權(quán)頒證以及相應(yīng)的制度安排，奠定了農(nóng)村集體耕地、林地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，為真正穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系創(chuàng)造了條件。但應(yīng)該指出的是，明晰產(chǎn)權(quán)不是萬能藥方，在明確土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，要深化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革，進(jìn)一步培育農(nóng)村基層民主，使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體也能真正享有對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而從根本上解決節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源時(shí)出現(xiàn)的土地財(cái)政和土地金融問題，還需要地方政府真正轉(zhuǎn)換職能、真正在行動(dòng)上落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。

　?。ㄗ髡呦抵袊鐣?huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）