【核心提示】現(xiàn)行憲法對(duì)其頒布前的非國(guó)有土地一律國(guó)有化，實(shí)質(zhì)上屬于征收，應(yīng)盡快“補(bǔ)課”，一是考慮對(duì)被征收者做合理補(bǔ)償，二是通過(guò)合適的方式將非國(guó)有土地所有權(quán)規(guī)定為類似繼承得來(lái)的長(zhǎng)久使用權(quán)。
城市土地國(guó)有是我國(guó)整個(gè)土地制度的關(guān)鍵所在。弄清它的來(lái)龍去脈，或許有助于理解我們土地問(wèn)題的現(xiàn)狀和未來(lái)的發(fā)展空間。本文主要談客觀事實(shí)，描繪它的歷史脈絡(luò)。
改革開(kāi)放前的土地制度變化
1950年前后的土改僅限農(nóng)村，城市土地則基本維持原狀。1949年4月25日的“中國(guó)人民解放軍布告”在指出“農(nóng)村中的封建的土地所有權(quán)制度……應(yīng)當(dāng)廢除”的同時(shí)，專門強(qiáng)調(diào)：“城市的土地房屋，不能和農(nóng)村土地問(wèn)題一樣處理”。而后的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（實(shí)即臨時(shí)憲法）第3條又明確規(guī)定：“保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)”。
在實(shí)踐中，除“沒(méi)收了帝國(guó)主義地產(chǎn)主、國(guó)民黨政府、官僚資本、戰(zhàn)犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地，接收了外國(guó)僑民解放前在城市中購(gòu)置的房地產(chǎn)”外，大部分城市私有土地仍受保護(hù)，各地政府還據(jù)民國(guó)時(shí)代的地契對(duì)其換發(fā)了新政權(quán)的“土地所有權(quán)證”。
1954年憲法仍有限地保護(hù)資本家的生產(chǎn)資料（包括土地）所有權(quán)，而城市居民的房地產(chǎn)作為生活資料則受明確保護(hù)。直至1955年，城市中私有房地產(chǎn)保持了較高的比例（如蘇州可達(dá)86%）。那時(shí)，房地產(chǎn)買賣相當(dāng)活躍，如一些名人（如吳祖光等）為在北京安家購(gòu)置了房地產(chǎn)。
在1954年憲法頒布不久，開(kāi)始了城市土地事實(shí)上的部分國(guó)有化。1955年12月16日中央書(shū)記處第二辦公室擬定、中共中央批轉(zhuǎn)“關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)”，正式提出“對(duì)私有房產(chǎn)的社會(huì)主義改造”，最終目的是“逐步改變其所有制”。
改造方式主要有二：一是“國(guó)家經(jīng)租”，即“由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一租賃、統(tǒng)一分配使用和修繕維護(hù)，并根據(jù)不同對(duì)象，給房主以合理利潤(rùn)”（現(xiàn)在仍常被熱議的“經(jīng)租房”即源于此）；二是對(duì)“原有的私營(yíng)房產(chǎn)公司和某些大的房屋占有者”進(jìn)行公私合營(yíng)。
改造的起點(diǎn)是50平方米，私有房產(chǎn)凡超過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)，就要由政府經(jīng)租或合營(yíng)。實(shí)踐走得更遠(yuǎn)。據(jù)1963年12月30日國(guó)家房產(chǎn)管理局所作的“關(guān)于私有出租房屋社會(huì)主義改造問(wèn)題的報(bào)告”，實(shí)踐中“把總共只占有幾間房屋的工人和貧、下中農(nóng)出租的少量房屋也納入了改造”，或“只要有出租房屋就實(shí)行經(jīng)租；有的地方還將房主一部分自住房也實(shí)行了經(jīng)租；不少地方?jīng)]有給房主留夠自住房”而租金則是“在一定時(shí)期內(nèi)付給房主原房租20％至40％的固定租金”，“給房主的固定租金也有低于原房租20％的”（“文革”開(kāi)始后則完全取消）。
經(jīng)租意味著房主不再有房屋租賃權(quán)，實(shí)際上也不再有所有權(quán)。1964年9月18日最高法院“關(guān)于國(guó)家經(jīng)租的房屋不允許繼承問(wèn)題的批復(fù)”（法研字第80號(hào)）即明確指出：“國(guó)家經(jīng)租房屋的業(yè)主實(shí)際上已經(jīng)喪失了所有權(quán)”。更重要的是，由于房地一體的特性，在失去房屋所有權(quán)后，與之相關(guān)的土地所有權(quán)事實(shí)上也隨之喪失。
但是，城市中仍保留著相當(dāng)數(shù)量的非國(guó)有土地，尤其是私人自?。ɑ蛏倭砍鲎猓┑乃接蟹康禺a(chǎn)。該意見(jiàn)還首次明確提出，要將“一切私人占有的城市空地，街基等地產(chǎn)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)霓k法，一律收歸國(guó)有”。不過(guò)，其中指明，要收歸國(guó)有的私人土地只是“空地、街基”。
最早主張一次將城鎮(zhèn)土地全部國(guó)有的，是“文革”開(kāi)始后1967年11月4日國(guó)家房產(chǎn)管理局、財(cái)政部稅務(wù)總局關(guān)于“答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化請(qǐng)示提綱的記錄”。它將上述意見(jiàn)擴(kuò)大解釋：“其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”，并強(qiáng)調(diào)“無(wú)論什么人的土地（包括剝削者、勞動(dòng)人民）都要收歸國(guó)有”。
該文件顯示，那時(shí)土地國(guó)有化路線存在一些內(nèi)部爭(zhēng)議：“對(duì)土地國(guó)有化問(wèn)題，63年研究過(guò)一次，有兩種意見(jiàn)，一種是所有城鎮(zhèn)土地一律收歸國(guó)有，另一種是先解決空閑的出租的土地收歸國(guó)有，各執(zhí)一詞，不得解決。65年又進(jìn)行了調(diào)查，當(dāng)權(quán)派的意見(jiàn)是分兩步走，在目前文化大革命期間造反派的意見(jiàn)要一次解決，并批判了原來(lái)兩步走的意見(jiàn)”。當(dāng)時(shí)，“造反派”是革命和正確的代名詞，顯然，一步全體國(guó)有化是該文件的意旨。該記錄成為“文革”中以“革命”的名義侵奪城市私人土地產(chǎn)權(quán)的行動(dòng)綱領(lǐng)。
親歷者回憶，當(dāng)時(shí)“革命群眾”高呼“不交出土地證，砸爛你的狗頭”！并將收繳的地契上繳甚至直接付之一炬。不少人主動(dòng)將土地證上交。
作為“文革”產(chǎn)物的1975年憲法，并未明確追認(rèn)上述行為，也未明確規(guī)定城市土地一律國(guó)有；其中“城鄉(xiāng)土地”“可以依照法律規(guī)定的條件”“征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有”的規(guī)定，從側(cè)面反映當(dāng)時(shí)城市中仍保留著非國(guó)有土地。
總之，當(dāng)時(shí)的城市土地國(guó)有化未經(jīng)過(guò)正式立法，其依據(jù)是政策性文件甚至行政部門內(nèi)部記錄。
1982年起，城市土地一律國(guó)有
在現(xiàn)行憲法頒布前不久，1982年3月27日國(guó)家城市建設(shè)總局發(fā)布的“關(guān)于城市（鎮(zhèn)）房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理暫行規(guī)定”仍要求“城市房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)，要依照法律的規(guī)定，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，區(qū)別各種不同的土地所有權(quán)”。直到當(dāng)時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)沒(méi)有一律國(guó)有化的意圖，并試圖恢復(fù)被侵奪的土地產(chǎn)權(quán)。
就在同年底，現(xiàn)行憲法頒布，宣布城市土地一律國(guó)有。這不僅事關(guān)億萬(wàn)城市居民房地產(chǎn)所有權(quán)，還事關(guān)此后城市擴(kuò)張被納入城市范圍的農(nóng)民集體土地所有權(quán)。
據(jù)參與當(dāng)時(shí)修憲的肖蔚云教授回憶，修憲時(shí)一些人主張農(nóng)村土地也一律國(guó)有，理由是若不把土地收歸國(guó)有，國(guó)家征地時(shí)土地所有者會(huì)漫天要價(jià)，妨礙經(jīng)濟(jì)、國(guó)防建設(shè)。但后來(lái)慮及農(nóng)民的土地是在“分田地”的號(hào)召下，為奪取和鞏固政權(quán)付出巨大的犧牲才換來(lái)的，驟然宣布國(guó)有難以為農(nóng)民接受，于是只規(guī)定城市土地國(guó)有。
城市土地國(guó)有，在事實(shí)上為獲得建設(shè)用地提供了便利。其實(shí)，這完全可由征地制度解決。
1990年4月23日國(guó)家土地管理局致最高人民法院民事審判庭的復(fù)函（國(guó)土（法規(guī)）字〔1990〕第13號(hào)）中，首次隱晦地回答了上述問(wèn)題：“我國(guó)1982年憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有后，公民對(duì)原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)。”所有權(quán)與使用權(quán)的權(quán)能和價(jià)值存在較大不同，把土地所有權(quán)降格為使用權(quán)，需要考慮對(duì)差價(jià)進(jìn)行公正補(bǔ)償。
就在1982年憲法頒布后不久，隨著改革開(kāi)放的深化，城市土地國(guó)有又引發(fā)了新的難題。在現(xiàn)行憲法制定時(shí)，幾乎仍是公有制一統(tǒng)天下，建設(shè)用地一律由政府無(wú)償劃撥。顯然，此時(shí)土地一律國(guó)有，是與上述制度較為契合的配套制度。
之后，非公有制經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展并進(jìn)而產(chǎn)生了日益巨大的用地需求，對(duì)此既不能無(wú)視但顯然又不宜沿用劃撥。因此1988年的憲法修正案規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，進(jìn)而形成了建設(shè)用地劃撥與有償出讓的雙軌制。這種雙軌制部分適應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但也產(chǎn)生了一些新的難題。
我國(guó)城市土地國(guó)有的歷史基本如上，有一些需要繼續(xù)解決的難題。要言之：其一，現(xiàn)行憲法對(duì)其頒布前的非國(guó)有土地一律國(guó)有化，實(shí)質(zhì)上屬于征收，應(yīng)盡快“補(bǔ)課”，一是考慮對(duì)被征收者做合理補(bǔ)償，二是通過(guò)合適的方式，將現(xiàn)行憲法頒布前的非國(guó)有土地所有權(quán)規(guī)定為特殊使用權(quán)，它不同于政府劃撥或出讓而來(lái)的，而是類似繼承得來(lái)的長(zhǎng)久使用權(quán)。
其二，城市土地國(guó)有是特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物。最便捷且又有效的解決之道是，將現(xiàn)行憲法“城市土地屬于國(guó)家所有”解釋為僅針對(duì)1982年修憲時(shí)既有城市范圍內(nèi)的土地，而不包括之后城市擴(kuò)張而新被納入到城市范圍內(nèi)的土地。這是使土地流轉(zhuǎn)多樣化的最可行出路，是尊重農(nóng)民土地權(quán)利的必然要求。這樣，可以解決當(dāng)前只要城市范圍擴(kuò)張，被納入其中的農(nóng)民集體所有土地，就一律只能由政府直接征收的困局，避免由此而來(lái)的一些矛盾，以建立一個(gè)趨于和諧的利益基礎(chǔ)。
而且，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多種所有制并存早已是社會(huì)共識(shí)，憲法第六條也明確規(guī)定“堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”。就此而言，隨著城市范圍擴(kuò)張，新納入其中的土地應(yīng)該可以繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有不變。
（作者為中國(guó)人民公安大學(xué)法律學(xué)者）
