中國能源改革與發(fā)展向何處去？如何保障能源安全？反省我國歷史上幾次轟轟烈烈的體制改革，反思原能源部的撤銷及本世紀初電力工業(yè)第二次改革峰頭的消落，我們付出了沉重的體制代價。站在歷史的高度，筆者認為保障能源安全應把握體制、戰(zhàn)略、市場、結構和觀念五大關鍵問題。

　　基礎：推進能源體制改革

　　能源發(fā)展面臨的諸多問題歸根到底是體制問題。當前，成立能源部的呼聲再起，但關鍵不在于何時成立，而在于成立一個什么樣的能源部。

　　設立能源部和能源監(jiān)管委員會，作為推進能源體制改革的突破口，建立起新的能源體制與機制，走一條政監(jiān)分離的新路子，是現(xiàn)實而明智的選擇。能源監(jiān)管委員會不是行政部門下的機構設置，是依法成立的具有獨立監(jiān)管權的技術性專家型的權威機構。我國監(jiān)管體制8年的教訓深刻，關鍵是職能不明晰，錯把監(jiān)管機構當政府。國內(nèi)外改革成功的經(jīng)驗也證明，推行職能有機統(tǒng)一、協(xié)調(diào)配合的大部門制和大監(jiān)管，是保證能源可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展、資源優(yōu)化配置、改善政府公共服務和宏觀調(diào)控的重要手段，是政府行政體制改革的重要舉措。監(jiān)管機構由國家主席提名，由全國人大批準任命，既符合吳邦國委員長提出的完善和建設好人民代表制度的要求，又避免了在政府機構下，監(jiān)管機構無職無權、形同虛設、處境為艱的情況，這樣有利于監(jiān)管體制行權和保證事業(yè)的發(fā)展。只有下決心摒棄舊制，組建一個全新的適應市場化改革的現(xiàn)代化的能源管理體制，從根本上處理和理順幾十年來職能交叉、政出多門、權責糾纏不清、紛爭不已的沉重的體制老賬，才能為能源發(fā)展和保障能源安全奠定高效的現(xiàn)代化的體制框架和基礎。

　　長遠大計：統(tǒng)籌制定能源發(fā)展戰(zhàn)略

　　一個國家沒有統(tǒng)籌全局的長遠的能源發(fā)展戰(zhàn)略是要吃虧的，更談不上保障能源安全了。目前，能源投資和建設亂象滋生，某些領域要么一哄而上，要么門庭冷落，究其原因，關鍵是缺乏一個立足長遠的能源發(fā)展戰(zhàn)略。實踐中常常出現(xiàn)項目驅(qū)動政策，而不是政策驅(qū)動項目的情況，更難以使能源發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境、資源相協(xié)調(diào)。特別是某些地方政府片面追求發(fā)展規(guī)模，在沒有國家統(tǒng)籌的前提下，出臺本省的能源規(guī)劃，推動了一輪又一輪的跑馬圈地、盲目發(fā)展。

　　堅持科學發(fā)展觀，保證能源安全，從全球視野制定一個長遠的、符合國情的、可操作的能源發(fā)展大戰(zhàn)略，必須貫徹統(tǒng)籌思想：

　　一是統(tǒng)籌能源與經(jīng)濟發(fā)展。既要保障經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，又要對化石能源消費提出總量控制目標，確定合理的發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結構和消費模式，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

　　二是統(tǒng)籌國內(nèi)與國外。既要發(fā)展全球性多元能源供應體系，又要立足國內(nèi)解決能源缺口，明確全球視野的石油發(fā)展戰(zhàn)略，包括節(jié)油作為節(jié)能重點、國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)、油氣共舉、爭取替代、擴大海外、確保進口的綜合發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)戰(zhàn)略思路和地緣政治現(xiàn)狀，從國家長遠戰(zhàn)略利益出發(fā)，陸上，建議堅持先新疆、后內(nèi)蒙古的開發(fā)方針，放緩內(nèi)蒙古的能源開發(fā)，規(guī)范目前混亂無序的狀況，穩(wěn)礦護礦，加快蒙西的煤炭通道建設，為以后的大開發(fā)做好因應；同時下大力氣開發(fā)大新疆，實施能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，實行煤、油、氣并舉，大規(guī)模發(fā)展，帶動新疆經(jīng)濟建設的全面繁榮和發(fā)展。海上，應先南海、東海，后渤海，渤海無爭議，可留給子孫后代開發(fā)；海上能源利益是我國的核心利益，東海、南海是我國神圣不可侵犯的領海，應舉全民族之力大舉開發(fā)。

　　三是統(tǒng)籌能源與資源、運輸?shù)韧獠恳蛩?。盡早建設煤炭運輸新通道（準格爾—集寧—正藍旗—多倫—圍場—凌源—綏中芷錨灣），年輸量在3億～4億噸，積極建設內(nèi)蒙古與芷錨灣的電煤鐵路運輸線，將是我國解決北煤南運和能源輸送梗阻等問題的重大決策。曹妃甸和芷錨灣兩個深水港將成為我國能源大通道的咽喉，現(xiàn)在開發(fā)曹妃甸只注重了首鋼和中石化，建議預留3億噸輸煤碼頭的岸線。

　　四是統(tǒng)籌能源各部門、各環(huán)節(jié)的發(fā)展。合理規(guī)劃輸煤與輸電，合理布局火電與核電，協(xié)調(diào)電源與電網(wǎng)的發(fā)展。大基地建設、遠距離輸電不是唯一的方式，從發(fā)展趨勢看應鼓勵小規(guī)模、低電壓、分散型、分布式、就地消納的新能源。

　　支撐：堅持市場化改革方向

　　能源行業(yè)的市場化改革是世界能源發(fā)展的主流，歐美等國早已完成電力、天然氣等市場化改革，能源市場的邊界和范圍進一步擴大，正在大力推進以完善定價機制、建立綠色配額交易機制、低碳排放交易體系等為核心內(nèi)容的制度設計和調(diào)整。我國能源領域的體制改革基本處于停滯狀態(tài)，還未建立起靈活、公平、透明的能源交易市場機制，已成為制約能源發(fā)展特別是新能源發(fā)展的障礙。當今，油氣供應依賴國際市場日重，國家三大石油企業(yè)在海外上市，在國內(nèi)專營，價格畸高，其巨額利潤卻與國外股東派息分紅。不進行市場化改革，能源生產(chǎn)和利用方式的根本變革就無法實現(xiàn)，能源安全也無從保障。

　　電力行業(yè)，建議堅持國務院[2002]國發(fā)5號文件精神，打破壟斷、引入競爭。推行逆向投資方式，在資產(chǎn)上真正明確區(qū)域電網(wǎng)公司的主體地位；采取果斷措施，建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，推動輸配分開和農(nóng)電體制改革；改革電價形成機制，建立同網(wǎng)同質(zhì)同價的新的電價體系；加強配售電市場監(jiān)管，形成電網(wǎng)吸納新能源的新體制。

　　石油天然氣行業(yè)，建議加快石油天然氣價格形成機制的改革，減少政府對油品和天然氣價格的直接干預；打破地域壟斷，鼓勵三大石油天然氣集團進入對方區(qū)域開展業(yè)務，形成全方位的競爭格局；以成立全國性的石油、天然氣管網(wǎng)公司為突破口，加快油氣行業(yè)的輸配分開，全面開展油氣管網(wǎng)建設，完善區(qū)域網(wǎng)架和省市網(wǎng)架，在全國形成布局結構合理、資源配置優(yōu)化、調(diào)度靈活便捷的油氣輸送網(wǎng)絡；放寬民營資本進入石油勘探、開采、管網(wǎng)輸送、石油化工、油品流通領域(包括批發(fā)和零售環(huán)節(jié))的限制；鼓勵民營資本進入天然氣管網(wǎng)的建設，同時加強對具有自然壟斷特征的管網(wǎng)設施的價格監(jiān)管；建立完善石油安全預警機制和戰(zhàn)略石油儲備制度。

　　煤炭行業(yè)，建議建立煤炭現(xiàn)貨市場和期貨市場，通過對市場主體的再造，市場體系的建立、統(tǒng)一與完善，市場價格機制的改革，市場秩序的規(guī)范與監(jiān)管，市場行為的規(guī)制與引導，使市場機制在引導煤炭產(chǎn)業(yè)和煤炭企業(yè)發(fā)展方面的主導性作用得以充分發(fā)揮。推動煤炭與其他能源部門的供應與消費結構的優(yōu)化，促進煤炭清潔化技術的廣泛應用，使我國煤炭工業(yè)在國家總體能源戰(zhàn)略中的基礎性地位得以體現(xiàn)。

　　核心：調(diào)整能源結構

　　能源結構的重大調(diào)整需要較長周期，我國要實現(xiàn)“十二五” 和2020年非化石能源比重分別達到11.4%和15%的目標，必須采取更加有效措施。目前，經(jīng)濟發(fā)展趨緩，能源供需矛盾有所緩解，正是調(diào)整結構的大好時機。

　　解決水電開發(fā)面臨的生態(tài)保護和移民安置等問題，關鍵是創(chuàng)新機制。一是鼓勵投資各方組織覆蓋全流域的股份制開發(fā)公司，以效率最佳原則優(yōu)化排定開發(fā)順序，切實落實統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、協(xié)調(diào)建設，做到有序發(fā)展。二是注重公眾參與，建立并完善生態(tài)保護補償機制。三是改變單純補償移民的做法，推進移民的土地流轉(zhuǎn)權轉(zhuǎn)化為資本投資的改革，切實維護移民權益。

　　協(xié)調(diào)配套政策支持新能源發(fā)展，立足技術創(chuàng)新。一是建立新能源發(fā)展協(xié)調(diào)機制。二是調(diào)整政策支持重點，從支持上規(guī)模轉(zhuǎn)到支持技術進步。目前政策支持的重點和補貼大部分集中于產(chǎn)業(yè)中游及設備制造環(huán)節(jié)，對上游研發(fā)和下游應用補貼較少，雖然刺激了產(chǎn)能的迅速擴大，但不利于自主創(chuàng)新能力的提高，對新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

　　把發(fā)展天然氣作為優(yōu)化能源結構的重要途徑。一是調(diào)整當前的天然氣依附于石油的發(fā)展戰(zhàn)略，出臺扶持天然氣發(fā)展的政策，提高天然氣的市場競爭力。二是大力加強天然氣輸送管網(wǎng)和終端消費的開拓，積極落實下游用戶，協(xié)調(diào)天然氣上、中、下游的規(guī)劃，盡早建立公正、靈活的天然氣價格形成機制，實行天然氣生產(chǎn)、凈化、輸送、配送分開核算，并按照天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的特點實行不同的定價方式。三是積極推動煤層氣、頁巖氣規(guī)?；_發(fā)利用，統(tǒng)一對煤層氣、頁巖氣開發(fā)的資源和基礎設施管理，使煤層氣和非常規(guī)天然氣成為重要的補充氣源。四是將儲氣庫建設納入能源和市政基礎設施建設內(nèi)容，及早做好儲氣庫選址及建設工作，確保供氣安全。

　　核電安全是核電發(fā)展最重要的因素，應在確保安全和自主創(chuàng)新的前提下發(fā)展核電。一是建立有效機制，對安全可靠性、核廢料處理、環(huán)境影響、核燃料供應等風險進行控制。完善興建核電站的前置許可制度，全面評估安全和可靠性等問題，并給公眾提供參與評估的機會。二是盡早實現(xiàn)關鍵部件國產(chǎn)化，加快核電設備設計和制造的自主化步伐，構建以核電機型設計為龍頭的中國核電設計、生產(chǎn)、供應產(chǎn)業(yè)群，特別要注重和加強標準化建設。

　　關鍵：樹立新能源安全觀

　　早期能源安全主要指石油安全，現(xiàn)在包括油、氣、煤、核、電網(wǎng)等在內(nèi)；過去是預防石油供應中斷，現(xiàn)在關注供應安全；過去消費國和生產(chǎn)國對抗，現(xiàn)在要求合作互利。在地緣政治日趨復雜的背景下，獲得能源開發(fā)權及保障通道安全成為重要目標，必須樹立和落實互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障的新的能源安全觀。

　　提高煤炭的安全、高效、清潔開采和利用水平。煤炭是我國最重要的、不可或缺的基礎能源，如果不能實現(xiàn)安全清潔發(fā)展，煤炭的開發(fā)利用將面臨更加嚴峻的環(huán)境和碳排放制約，將是不可持續(xù)的。煤炭開發(fā)要從以擴大生產(chǎn)規(guī)模為主調(diào)整為建設安全高效現(xiàn)代化煤炭工業(yè)為主。

　　采取綜合措施保障石油安全。一是加強國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)，保持石油供應長期穩(wěn)定；二是盡可能加入到國際合作架構中，全面進入國際市場，特別是積極參與期貨和現(xiàn)貨交易，將市場作為獲得石油產(chǎn)品的主要手段；三是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲備體系和預警體系，在建立完善現(xiàn)貨儲備的同時，抓緊建設石油期貨儲備；四是把金融安全與石油安全合并考慮，建立外匯儲備與石油儲備的轉(zhuǎn)換機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關金融機構和石油石化企業(yè)，爭取國際石油定價權，有效規(guī)避國際油價風險；五是積極穩(wěn)妥推進石油替代。

　　建立鈾儲備機制，建成首批儲備庫。加快國內(nèi)鈾資源的勘察，在保有一定儲量條件下，盡量多地利用國外鈾資源。

　　堅持正確的電網(wǎng)發(fā)展方向，建設安全、經(jīng)濟、穩(wěn)定、智能的電網(wǎng)和電力系統(tǒng)，提高電網(wǎng)抵御軍事打擊、恐怖活動、自然災害的能力。加強和鞏固500千伏直流電網(wǎng)網(wǎng)架基礎和建設，推進經(jīng)濟性聯(lián)網(wǎng)，在確需提高電網(wǎng)電壓等級且條件成熟的情況下，可采取點對點的方式建設長距離直流特高壓電網(wǎng)，形成國家、大區(qū)、省以500千伏電網(wǎng)為主干的、各自相對獨立又相互支撐的、強大有序的堅強的現(xiàn)代化輸配電網(wǎng)。