一、為何選擇政策驅(qū)動改革
我國高等教育改革與發(fā)展和國家政策密不可分。在政府主導(dǎo)下，高等教育改革和發(fā)展的進(jìn)程對國家政策的出臺十分敏感。從建國初期的“院系調(diào)整”“取締私立大學(xué)”“高等教育大躍進(jìn)”“高校停止招生”到改革開放后的“恢復(fù)高考”“國家重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)”“國家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)”“211工程”“985工程”“高校合并與擴(kuò)招”“雙一流建設(shè)”等等，我國高等教育的體制、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、類型、學(xué)科、專業(yè)、課程，甚至一所大學(xué)的興衰或存亡都受國家政策的左右。那么，是哪些原因?qū)е赂叩冉逃母镏荒芙?jīng)由國家政策來驅(qū)動呢?
一統(tǒng)體制要求“政令出于中央”。“大一統(tǒng)”是歷史中國的制度傳統(tǒng),也是中華文明的核心價值觀所在。“中國這個‘國’，相比起西方歷史上的各種國，一直很特別。她從一開始就不是城邦，也并非歐洲中世紀(jì)的封建邦國，也不像馬其頓或羅馬或蒙古那樣沒有多少內(nèi)在政治經(jīng)濟(jì)文化制度整合的帝國。”從歷史上多元一體的有效政治體到今天“統(tǒng)一的多民族國家”，統(tǒng)一治理和持久同一性始終是中國國家制度創(chuàng)新的努力方向。作為歷史中國的制度延伸，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。”“國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。國務(wù)院其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的高等教育工作。”作為政治系統(tǒng)的“輸出”，政策是“政治通向?qū)嵺`的必由之路”?；诖?，由國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要出臺相關(guān)政策以驅(qū)動高等教育改革，并經(jīng)由持續(xù)的改革驅(qū)動高等教育發(fā)展，完全符合我們國家治理的制度邏輯。
從政治動員到官僚體制的轉(zhuǎn)型。除一統(tǒng)體制要求政令出于中央之外，政策驅(qū)動改革的盛行還與我國高等教育改革啟動之時初始條件的敏感有關(guān)。高等教育改革的宏觀背景是國家的改革開放，面對的現(xiàn)實(shí)是由“文化大革命”所造成的文化和知識的“廢墟”中的大學(xué)。自1957年至1976年，高等教育的發(fā)展不斷被政治運(yùn)動所“綁架”;“革命”話語左右著高等教育政策，國家政策也驅(qū)動高等教育從運(yùn)動走向運(yùn)動，從革命走向革命。隨著十年“文革”結(jié)束，國家政策的取向發(fā)生了根本變化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為中心工作，頻繁的政治運(yùn)動逐漸向常規(guī)的官僚體制轉(zhuǎn)型，“改革”也取代“革命”成為了政策的關(guān)鍵詞。“運(yùn)動式治理”開始向“政策驅(qū)動改革”轉(zhuǎn)變。根據(jù)對《中國高等教育政策史(1949-2009)》附錄的“中華人民共和國高等教育重要法規(guī)政策一覽表(1949-2009)”的統(tǒng)計(jì)，在1949年至1976年的28年間，政府出臺的各類高等教育重要法規(guī)政策總計(jì)130項(xiàng)，年均不足5項(xiàng);而1977年至2009年的33年間，政府出臺的各類高等教育重要法規(guī)政策總計(jì)331項(xiàng)，年均超過10項(xiàng)。以1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》為起點(diǎn)，中央政府和教育部不斷出臺各種冠以《決定》《綱要》《辦法》《規(guī)定》《方案》《意見》《通知》等名稱的政策文件，以持續(xù)驅(qū)動高等教育改革。幾十年來，經(jīng)過官僚系統(tǒng)的反復(fù)運(yùn)作，政策驅(qū)動改革逐漸制度化和常規(guī)化，成為政府解決或試圖解決問題的“規(guī)定”動作。
改革話語的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中“改革”作為動詞是指“把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應(yīng)客觀情況的”。和政府或政策并沒有必然的直接關(guān)系。“改革”一詞在1977年之前的中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活中，也并不常見，更不常用。在西方，根據(jù)雷蒙·威廉斯的梳理，reform，在早期大部分用法中，要區(qū)別它所包含的下述兩種意涵是很難的：恢復(fù)原來的形狀，制造一個新的形狀。在許多語脈里，這兩種概念——“將某事物變得更好”與“恢復(fù)較早，較不腐敗的狀態(tài)”——息息相關(guān)。reform的詞義可以是“恢復(fù)”，也可以是“革新”?？梢允?ldquo;對之前和忽略的紀(jì)律重新建立或恢復(fù)”，也可以是“對現(xiàn)存的弊病加以糾正”。但20世紀(jì)80年代以來，在現(xiàn)代化和全球化語境中，“改革”一詞常常含有一種積極的標(biāo)準(zhǔn)化的特質(zhì)，暗示某種值得做的事情。這一點(diǎn)在中國尤其明顯。“中國的政治文化中，自上而下的政治過程是其主要線索。在這個圖畫中，自下而上的制度創(chuàng)新時常發(fā)生，但只有得到了上面的認(rèn)可和褒揚(yáng)才能具有合法性，否則只能以非正式形式半隱蔽形態(tài)生存下去。”其結(jié)果，在詞性上原本接近“中性”的“改革”被賦予了十分積極的價值色彩，鑲嵌于政府的政策系統(tǒng)中，具有天然的正確性。
總之，政策驅(qū)動改革既是政府基于國家治理經(jīng)驗(yàn)的理性選擇，也反映了特定時期改革開放對于特定路徑的敏感，更體現(xiàn)了話語轉(zhuǎn)型對于社會實(shí)踐的深刻影響。從過去的“改革驅(qū)動發(fā)展”到現(xiàn)在的“改革驅(qū)動創(chuàng)新，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”，政策驅(qū)動改革、改革驅(qū)動發(fā)展始終是政府贏得統(tǒng)治合法性的重要工具。與西方國家的三權(quán)分立不同，在我國行政體制下，政策不僅是政府關(guān)于改革任務(wù)和目標(biāo)的闡述，而且要實(shí)實(shí)在在驅(qū)動改革。為了能夠驅(qū)動改革，并實(shí)現(xiàn)改革驅(qū)動發(fā)展，政府會出臺各種各樣相互配套的政策，從改革目標(biāo)的制定到實(shí)施辦法，從檢查驗(yàn)收到獎罰激勵，政策背后還有政策，直到實(shí)現(xiàn)改革的目的。
二、政策為何能夠驅(qū)動改革
無論在哪個國家，政策作為權(quán)力意志的表達(dá)和對價值的權(quán)威性分配，都天然蘊(yùn)含有改革的因子。有時，政策與改革就像是一枚硬幣的兩面。政策的醞釀期就是改革的準(zhǔn)備期。政策的出臺就意味著改革的啟動。在我國，政策驅(qū)動高等教育改革的獨(dú)特之處，不在于改革背后有政策為其背書，而在于政府的政策始終主導(dǎo)著高等教育改革的進(jìn)程，決定著高等教育的“命脈”。整個高等教育改革對國家政策高度敏感，改革的每一次推動都離不開政府“精心的政策設(shè)計(jì)和有效的政策執(zhí)行” 。從宏觀的高等教育體制到微觀的高校教學(xué)內(nèi)容，政府的政策影響無所不在。“后儒家傳統(tǒng)與美國典型的反政府政治文化迥異，因?yàn)樵诤笕寮沂澜?，大?quán)在握的是政治和政府而不是市場。”“在后儒家體制中，政府對于社會的重要性以及政府的支配地位都是理所當(dāng)然的。事實(shí)上，拋開政府去想象后儒家國家的高等教育和研究(以及社會)是不可能的。如果沒有政府的驅(qū)動和干涉，高等教育可能還沒有開始發(fā)展。”基于體制的獨(dú)特性，在我國高等教育是否需要改革，改革能否推進(jìn)以及是否終止等，都完全取決于政府的政策。那么，何以形成如此局面呢?高校作為辦學(xué)主體為何完全服膺于政府的政策呢?
強(qiáng)制性權(quán)力。政策由政府部門制定，體現(xiàn)了行政權(quán)力對于具體事務(wù)的最終決斷。政策出臺后，首先在官僚系統(tǒng)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并進(jìn)行改革任務(wù)的“發(fā)包”。待政策分工明確之后，從中央政府到地方政府再到基層政府，源于科層的行政權(quán)力共同推進(jìn)政策實(shí)施，以驅(qū)動改革的深化。整個過程中政策之所以能夠驅(qū)動改革，和行政權(quán)力的強(qiáng)制性密不可分。為了維護(hù)一統(tǒng)體制和中央政府的權(quán)威性，向上負(fù)責(zé)、結(jié)果導(dǎo)向、一票否決、層層加碼以及泛政治化等官場規(guī)則和潛規(guī)則使得地方政府，尤其是基層政府始終面臨上一級政府的巨大壓力。當(dāng)官僚系統(tǒng)的常規(guī)權(quán)力難以推進(jìn)某項(xiàng)政策的實(shí)施時，中央政府還可以將改革任務(wù)或政策的實(shí)施定性為“政治任務(wù)”。以“政治任務(wù)”作為“尚方寶劍”，地方政府可以不惜代價地推進(jìn)政策的實(shí)施。
改革實(shí)踐中為了維護(hù)政策的權(quán)威性，官僚系統(tǒng)在推進(jìn)政策實(shí)施時，行政權(quán)力很容易突破既有規(guī)章制度的約束，以強(qiáng)力的運(yùn)動式治理來推進(jìn)政策實(shí)施和驅(qū)動改革成為一種常態(tài)。為了確保政策目標(biāo)的完成、改革的深化，上級政府對于下級政府“沖出制度籠子的權(quán)力”，有時也必須給予“寬容”(睜一只眼、閉一只眼)。若下級政府部門的權(quán)力完全被制度束縛了手腳，來自上級的政策目標(biāo)很多時候難以完成。為了確保政策能夠驅(qū)動改革，強(qiáng)制性權(quán)力的使用一方面展示了中央政府的權(quán)威、可以取得預(yù)期的政績，但另一方面也會疏離中央政府與地方政府的關(guān)系。面對中央政府劃一的政策安排和改革任務(wù)，尤其是為了完成那些可能根本無法完成的被作為“政治任務(wù)”的硬性指標(biāo)，政府間在政策執(zhí)行過程中的“變通”(既有積極意義上的政策變通和制度創(chuàng)新，也有消極意義上的應(yīng)付和走形式 )和“共謀”等逐漸成為公開的秘密，從而使改革的效果大大折扣。
錦標(biāo)賽體制。強(qiáng)制性權(quán)力只是確保政策驅(qū)動改革的一種策略，反復(fù)使用還會誘發(fā)“上有政策，下有對策”的機(jī)會主義。為了避免機(jī)會主義，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，在強(qiáng)制性權(quán)力背后我國政府部門通常還有一套特殊的制度設(shè)計(jì)，即錦標(biāo)賽體制。對于官僚系統(tǒng)而言，職務(wù)的升遷或人事權(quán)是上級部門約束下級部門的“終極武器”。以職務(wù)的晉升作為“錦標(biāo)”，“政治錦標(biāo)賽”成為處理中央與地方或上級政府與下級政府關(guān)系的重要治理機(jī)制。“政治錦標(biāo)賽是指處于同一級別的政府官員為了獲得政治晉升而相互競爭的博弈，也稱為‘晉升錦標(biāo)賽’。在這種晉升競爭中，競爭優(yōu)勝者將獲得提拔，而競賽優(yōu)勝的標(biāo)準(zhǔn)則由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)，如財(cái)政收入增長率、招商引資的數(shù)量或排污的減少量。”在這種“錦標(biāo)賽體制”下，上級部門為實(shí)現(xiàn)某種既定政策目標(biāo)，傾向以行政權(quán)力驅(qū)動下級部門進(jìn)行競爭，以實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。
改革開放以來的大部分時間里，經(jīng)濟(jì)建設(shè)一直是政府的中心工作。為了獲得政治錦標(biāo)賽中的“錦標(biāo)”——職務(wù)晉升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP增速成為地方政府各級官員的最關(guān)心的政績。“為此地方政府領(lǐng)導(dǎo)把吸引外資，增加GDP作為自己的主要任務(wù)，而某些財(cái)稅大戶的大企業(yè)，以及某些顯示發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)力的高層大樓等，往往成為顯示地方發(fā)展水平的地標(biāo)。而如今，區(qū)域或地方的高等教育發(fā)展，尤其是地方重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展，已經(jīng)逐漸成為中國不同區(qū)域顯示其改革發(fā)展新成果，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新進(jìn)步，科技文化發(fā)展新水平，以及人民群眾生活質(zhì)量新內(nèi)涵的一個新‘地標(biāo)’。”由此不難理解，在“雙一流”建設(shè)背景下，高校之間的“人才大戰(zhàn)”“排名競爭”愈演愈烈。以廣東、江蘇、浙江等為代表，全國很多省市都加入了建設(shè)高等教育強(qiáng)省的競爭。此外，為匹配經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以深圳、寧波、青島等為代表，很多中心城市對于高等教育的投入也不斷創(chuàng)造新高。由政府主導(dǎo)名城引入名校優(yōu)質(zhì)高等教育資源正驅(qū)動著中國高等教育在強(qiáng)化內(nèi)涵式發(fā)展的同時不斷拓展外延。為爭奪“雙一流”建設(shè)的“錦標(biāo)”，始于20世紀(jì)90年代以土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和房地產(chǎn)開發(fā)為中心的“經(jīng)營城市”運(yùn)動有向以建設(shè)“世界一流大學(xué)”和“世界一流學(xué)科”為中心的“經(jīng)營大學(xué)”轉(zhuǎn)變的跡象。
順從的激勵。“錦標(biāo)賽”的吸引力與奪取錦標(biāo)的可能性成正比。在錦標(biāo)賽體制下，上級部門較容易通過晉升控制那些優(yōu)秀的少數(shù)。但無論如何，那些有望獲得錦標(biāo)的總是少數(shù)，而注定無法獲得錦標(biāo)的一定是大多數(shù)。“對于晉升機(jī)會渺茫的人來說，錦標(biāo)賽體制將失去正向的激勵效應(yīng)。”為了使那些無法獲得錦標(biāo)的大多數(shù)人不會對上級的政策或改革任務(wù)“敷衍了事”，就需要在錦標(biāo)賽體制的基礎(chǔ)上增加其他必要的獎勵或激勵機(jī)制。“國家社會主義的政治邏輯意味著，獎賞政治忠誠以確保國家政策的有效執(zhí)行。”根據(jù)我國政治體制的設(shè)計(jì)，中央政府具有最高權(quán)威性，地方必須服從中央。但與此同時，在我國地方的差異性又非常明顯。中央的權(quán)威需要“令行禁止”，地方的特殊性需要因地制宜。因此，政策的劃一性與執(zhí)行的靈活性成為不可避免的矛盾。過于強(qiáng)調(diào)政策的劃一性而忽視地方的特殊性會損害政策本身的有效性，而過于強(qiáng)調(diào)地方的特殊性而忽視政策的統(tǒng)一性又會損害中央政府的權(quán)威性。為緩解中央與地方的矛盾，使下級部門根據(jù)地方實(shí)際情況，愿意盡最大努力來執(zhí)行來自上級部門的政策安排，政治忠誠和服從黨的路線始終被作為中國官僚制度錄用和晉升最重要的標(biāo)準(zhǔn) 。
由于政府和大學(xué)之間存在著信息不對稱，加之高等教育改革中可以量化的指標(biāo)不多，且對于改革的成效容易產(chǎn)生爭議。在政策驅(qū)動改革過程中，政治錦標(biāo)賽的使用具有一定的局限。對于上級政府，尤其是中央政府的政策，無論改革的最終效果如何，那些積極響應(yīng)政府政策的高校和地方政府教育主管部門通常更容易得到中央政府或教育部的嘉獎。以正在開展的“深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革”為例，2016年12月26日，教育部公示全國首批深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革示范高校名單;2017年6月29日，教育部公示全國第二批深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革示范高校名單。兩批共計(jì)有200所高校入選。為有利于實(shí)現(xiàn)政策的既定目標(biāo)，從2016年開始，教育部每年均會印發(fā)《關(guān)于公布XXXX年度全國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)典型經(jīng)驗(yàn)高校名單的通知》，對落實(shí)政策好的50所高校進(jìn)行公開表彰。
三、政策驅(qū)動改革常規(guī)化的后果
經(jīng)過多年來的反復(fù)運(yùn)作，無論是體制的必然還是歷史的偶然，政策驅(qū)動已經(jīng)成為我國高等教育改革的路徑依賴。不斷出臺的政策促進(jìn)了我國高等教育的大改革、大發(fā)展、大提高，但我國高等教育的基本制度仍然沒變。“制度性變遷涉及多種過程，它們在某些領(lǐng)域產(chǎn)生制度變遷，在另一些領(lǐng)域卻產(chǎn)生制度維續(xù)。”40年來，在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場正逐步取代計(jì)劃在資源配置中起決定性作用，但高等教育領(lǐng)域計(jì)劃思維和計(jì)劃行為依然盛行。在改革的名義下，計(jì)劃行為的不合時宜性被掩蓋。現(xiàn)有體制下，只要我們還堅(jiān)持唯政策驅(qū)動改革，那么高等教育的計(jì)劃性就不可避免。而一旦政策驅(qū)動改革趨于常規(guī)化、制度化，無論發(fā)動再多的改革可能都無法誘致高等教育領(lǐng)域計(jì)劃體制的變遷，而只會維持計(jì)劃體制的存在。
治理的負(fù)荷：顧此失彼。改革的難易和組織或系統(tǒng)的規(guī)模密切相關(guān)。組織或系統(tǒng)的規(guī)模越大，改革越難。我國高等教育實(shí)行中央和省(市)兩級管理。但在一統(tǒng)體制下，中央政府“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)”，因此無論地方高校還是部屬高校都要接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理，都要執(zhí)行中央政府和教育部的相關(guān)政策，積極落實(shí)由相關(guān)政策驅(qū)動的改革任務(wù)。除規(guī)模之外，政策的范圍與執(zhí)行的方式也直接影響改革的難易?，F(xiàn)行體制下，為了維護(hù)中央的權(quán)威、便于政策驅(qū)動改革，權(quán)力集中于頂層。地方政府必須聽命中央。為了穩(wěn)妥或政治正確，所有改革都要等上級政府的文件和命令。其結(jié)果，政府在高等教育改革中的治理負(fù)荷經(jīng)常面臨“難以承受之重”。由于事無巨細(xì)、精力分散，政府的政策越來越多、越來越細(xì)，改革的廣度越來越寬，深度的變革卻很少出現(xiàn)。以高等教育體制改革為例，從1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》到2017年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，政府一直努力深化高等教育體制改革，改革的目標(biāo)也越來越多、越來越細(xì)，但客觀來看，30多年來我國高等教育體制的根本問題并沒有很好解決。究其原因，體制創(chuàng)新從來都不是政府推動高等教育改革的唯一目標(biāo)。很多時候改革的推進(jìn)以及任務(wù)的選擇只能根據(jù)形勢變化進(jìn)行取舍。由于并非熱點(diǎn)，體制改革總是一拖再拖、改一改停一停。但體制問題又是根本問題，不改不行，因此每隔一段時間政府又會重提體制改革。
非市場競爭：制度區(qū)隔。由于政策與政治具有密切的關(guān)系。政策驅(qū)動改革為政治干預(yù)高等教育提供了方便之門。一方面政治可以轉(zhuǎn)化為政策，直接左右高等教育改革的走向，另一方面政治可以根據(jù)它自身的需要隨時終止一項(xiàng)政策，并出臺新的政策，從而對高等教育改革和發(fā)展產(chǎn)生顯著的影響。與西方國家不同，在我國判斷一所高校的好壞有時不是根據(jù)其教學(xué)科研水平的高低，而是看其在國家政策驅(qū)動的改革中所獲得的政策性身份。現(xiàn)行體制下，決定一個組織社會地位的仍然主要是政治權(quán)威而非市場機(jī)制。無論個人還是組織其地位變遷對于國家政策都極其敏感。國家政策可以通過改變資源配置的份額、擴(kuò)大或減少機(jī)會等方式對于所有社會群體、機(jī)構(gòu)，甚至個人產(chǎn)生巨大影響。在高等教育領(lǐng)域從“國家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)”“211工程建設(shè)”“985工程建設(shè)”再到“雙一流”建設(shè)，能否順利入選相關(guān)名單始終是決定高校和學(xué)科發(fā)展的最關(guān)鍵因素。
因?yàn)檎叩脑?，我國高校被制度性區(qū)隔，所謂的競爭是不公平的或扭曲的。不公平的政策有時雖然可以終結(jié)，但由于政策所造成的身份等級卻難以消除。比如，現(xiàn)在國家重點(diǎn)學(xué)科政策取消了，但很多高校仍然以擁有國家重點(diǎn)學(xué)科來自我標(biāo)榜，比如，“211工程”建設(shè)和“985工程”建設(shè)的相關(guān)文件廢止了，但“211高校”和“985大學(xué)”的身份依然是金字招牌。近年來，政府推出“雙一流”建設(shè)，目的是要破除“211工程”和“985工程”建設(shè)中的身份固化、競爭缺失、重復(fù)交叉等問題。教育部、財(cái)政部、發(fā)改委也特別指出：此次遴選認(rèn)定所產(chǎn)生的是“建設(shè)”高校及“建設(shè)”學(xué)科，重點(diǎn)在“建設(shè)”，是邁向世界一流的起點(diǎn)，而不是認(rèn)定這些學(xué)校和學(xué)科就是世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，能否成為世界一流大學(xué)和一流學(xué)科還要看最終的建設(shè)成效。但“一個權(quán)力不受約束的強(qiáng)大政府通常難以給出一個可信的承諾。” 實(shí)踐中，“雙一流”高校和非“雙一流”高校間的制度鴻溝正在形成。“世界一流大學(xué)”建設(shè)高校和“世界一流學(xué)科”建設(shè)高校正在成為一種新的政策性身份。
政策的變形：目標(biāo)替換。政策驅(qū)動改革就意味著政府掌控改革。改革目標(biāo)的確立主要反映的是中央政府的意志，而改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則取決于地方政府和基層政府的努力。就高等教育改革而言，政府可以出臺政策提出改革的目標(biāo)，但目標(biāo)要落地，就需要地方政府和高校的配合。而地方政府和高校和中央政府會有不同的利益訴求，為了照顧地方的特殊性，很多時候政策文本的內(nèi)容只能是原則性的，以確保策略空間足夠大。由此，政策變形或目標(biāo)替換不可避免。比如，“985工程”的目標(biāo)是“建設(shè)若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”。第一批入選的高校只有北大和清華，以北大、清華的實(shí)力，配合中央政府的資助，建設(shè)世界一流大學(xué)的政策目標(biāo)或可以實(shí)現(xiàn);但由于種種原因，“985工程”建設(shè)的名單不斷擴(kuò)大，先是增加了7所，然后又陸續(xù)增加了30所。由于名單不斷擴(kuò)大，入選高校的水平在不斷降低。經(jīng)過十幾年的建設(shè)，大部分學(xué)校并沒有成為“具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”。某種意義上，“985工程”建設(shè)的最大成果不是建成了“若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”，而是制度化地塑造了“985工程大學(xué)”這一中國特色的高校群體。再以正在推進(jìn)的“雙一流”建設(shè)為例，從《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法》(暫行)到《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，很多內(nèi)容都是原則性的。政策目標(biāo)表述中的“若干”“一批”“更多”“行列”“前列”等措辭都極富彈性。為使抽象的“雙一流”建設(shè)政策可操作化，最終量化和排名的原則被引入。以近年來我國高校對“雙一流”建設(shè)政策的應(yīng)對措施與成效來看，相關(guān)高校及學(xué)科正在收獲各種排行榜上好名次，但最終能否實(shí)現(xiàn)“一流大學(xué)和一流學(xué)科的數(shù)量和實(shí)力進(jìn)入世界前列，基本建成高等教育強(qiáng)國”的目標(biāo)尚未可知。
改革的陰影：拼湊應(yīng)對。40年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府的規(guī)模與支配力也在迅速增長。伴隨“政策驅(qū)動改革，改革驅(qū)動發(fā)展”這種模式在越來越多領(lǐng)域取得“成功”，政府對“政策驅(qū)動”和“改革驅(qū)動”越來越熱衷。隨著政府政策的增多，改革也不斷增加，基層政府對于改革產(chǎn)生了一種矛盾的心理，既期望新的政策驅(qū)動新的改革，又恐懼反反復(fù)復(fù)的改革。期望是因?yàn)闆]有上級的政策來驅(qū)動改革很多問題解決不了，恐懼則是因?yàn)橛袝r上級的政策目標(biāo)很難完成。即便通過改革解決了一項(xiàng)問題又會引發(fā)其他的新問題，而要解決這些新問題可能又需要更多的新政策來驅(qū)動新改革。林德布羅姆提出“拼湊應(yīng)對”這一行為模型來描述政府官員在其抉擇和行動中的行為特征。“拼湊應(yīng)對”(muddling through)在英文中有臨時拼湊、摸索調(diào)整、應(yīng)付完成的意思，與那種有條不紊、按部就班的理性規(guī)劃下的行為模式形成鮮明對比。在這一過程中，注意力和尋找方案能力有限可能會導(dǎo)致他們對重要解決方案的忽視，而且他們的目標(biāo)因不斷變化的條件和新的信息而不斷調(diào)整。這些行為特征與大家熟知的理性決策模式相去甚遠(yuǎn)。在理性決策模式中，決策者有明確的目標(biāo)和充足信息，在此基礎(chǔ)上采取連貫一致的、有預(yù)見性的、與目標(biāo)一致的行動。在我國高等教育改革中，地方政府等待中央政府的政策，上面沒有政策或政策意向，下面一般不會啟動改革。而一旦中央政府的政策下來，為了配合中央政府的政策，地方政府和基層政府都會積極跟進(jìn)，出臺相應(yīng)措施，甚至層層加碼。而無論哪級政府的政策最終都要由高校來落實(shí)。為了應(yīng)對層出不窮的各種各樣的政策(改革)，高校有時只能以同樣的成果通過不同的組合來應(yīng)對各級政府的驗(yàn)收和檢查。畢竟“大多數(shù)情況下直接測量特定政策的影響是不切實(shí)際的”。近年來高校為了順利完成由各級政府的政策所確定的各項(xiàng)改革任務(wù)和建設(shè)目標(biāo)，“拼湊應(yīng)對”已經(jīng)成為公開的秘密，也是重要的策略。
四、走出唯政策驅(qū)動高等教育改革的誤區(qū)
在政策驅(qū)動改革這種模式下，政策對政策有依賴，改革對改革也有依賴。與西方國家政策僅指“政府實(shí)際所做的事”不同，在我國政府打算做或聲稱將要做的事，都會以政策的形式下發(fā)。不同的政策，不同的改革，由不同的政策驅(qū)動的不同的改革盤根錯節(jié)、相互糾纏。實(shí)踐中，經(jīng)常是一個“通知”不能引起重視，就下發(fā)另一個“通知”，一個“決定”不能解決問題，就出臺另一個“決定”，一個“綱要”不能起作用，就發(fā)布另一個“綱要”，一個“意見”和“辦法”不能指導(dǎo)實(shí)踐，就發(fā)布“若干意見”和“若干辦法”。由此，政策的過剩不可避免。同時，由于政策總是圍繞熱點(diǎn)問題，經(jīng)常帶有應(yīng)急的性質(zhì)，前瞻性往往不夠，真正有質(zhì)量或高質(zhì)量的政策相對貧乏。對于改革而言，政策越多，政府的精力和注意力就越分散，真正有價值的政策反倒很難出臺，有力度的改革也很難推進(jìn)，對政策的懷疑也就越多。政策與改革之間的悖論逐漸形成。一方面高校真正需要改革的地方，沒有好的政策給予支持，另一方面來自上級部門的各種各樣的以改革名義下發(fā)的政策又多如牛毛，束縛著高校的手腳，蠶食著高校的辦學(xué)自主權(quán)。此外，隨著政策驅(qū)動改革趨向常規(guī)化，官僚系統(tǒng)的自利性和利益集團(tuán)的相互糾葛開始阻礙高等教育綜合改革走向深入。全面深化高等教育綜合改革必須走出唯政策驅(qū)動高等教育改革的誤區(qū)。
擴(kuò)大高校改革自主權(quán)。40年來，基于政府主導(dǎo)、政策驅(qū)動，改革始終是單中心，大學(xué)自身的積極性難以發(fā)揮。在實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，多中心的改革將是大勢所趨。由于政治體制的原因，高等教育領(lǐng)域由政策驅(qū)動改革的局面在短期內(nèi)可能仍然難以改變。但政府主導(dǎo)高等教育改革、政策驅(qū)動高等教育改革并不意味著大學(xué)本身或高等教育界作為重要利益相關(guān)方在改革中無足輕重。相反，作為高等教育改革的重要利益相關(guān)方，大學(xué)自身的改革需求必須被重視，并允許大學(xué)進(jìn)行自主改革。40年來，在我國雖然政策驅(qū)動高等教育改革一直是主流，但同樣不能忽視，高校自身從來沒有停止過“抗?fàn)?rdquo;。從改革開放之初上海四位高校領(lǐng)導(dǎo)人(復(fù)旦大學(xué)校長蘇步青、同濟(jì)大學(xué)校長李國豪、上海師范大學(xué)校長劉佛年、上海交通大學(xué)黨委書記鄧旭初)“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”的呼吁，到《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020)寫入“尊重學(xué)術(shù)自由”;從上世紀(jì)80年代劉道玉校長在武漢大學(xué)推行教學(xué)改革，到近年來朱清時校長參與創(chuàng)辦南方科技大學(xué)，再到2018年西湖大學(xué)正式開始招生。所有這些改革最終能夠付諸實(shí)踐并取得不錯的反響，反映了中國大學(xué)人以其獨(dú)特的方式，對于中央政府的高等教育政策以及由政策驅(qū)動的高等教育改革產(chǎn)生了不可低估的影響。在政策驅(qū)動改革之外，開創(chuàng)了知識驅(qū)動改革的新路徑。長遠(yuǎn)來看，那些具有冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神的高校知識分子兼具教育思想家和制度企業(yè)家的雙重角色，在某種程度上或許將會逐漸改變我們的高等教育體制以及政策驅(qū)動高等教育改革的固定模式。
重構(gòu)國家權(quán)力與官僚權(quán)力關(guān)系。現(xiàn)行體制下，政策驅(qū)動改革符合官僚系統(tǒng)的利益。由于官僚系統(tǒng)控制著政策的發(fā)布、實(shí)施、檢查與驗(yàn)收，始終是改革進(jìn)程的實(shí)際控制者和既得利益者。“在這一過程中，官僚體制的權(quán)力、意志、績效互為推動，官僚機(jī)制隨之蔓延和滲入到經(jīng)濟(jì)、社會的各個層面角落。”通過政府間的“討價還價”，相關(guān)部門以改革的名義，經(jīng)?？梢該碛羞h(yuǎn)超法律或規(guī)章所授予的權(quán)力。地方政府和基層政府為了完成某些被作為“政治任務(wù)”的改革，甚至?xí)黄茩?quán)力的邊界。而為了顧全改革的大局，不影響基層政府落實(shí)政策的積極性，上級政府對于下級政府的違規(guī)有時視而不見，從而導(dǎo)致各級政府在政策驅(qū)動改革過程中的“串通”或“共謀”成為公開的秘密。
就像戰(zhàn)爭的意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣。高等教育改革事關(guān)國家最高利益，也絕不能完全交給官僚系統(tǒng)。無論哪個國家，也無論任何時候，重大的高等教育改革必須從國家戰(zhàn)略的高度做出。以1999年的擴(kuò)招為例，當(dāng)年6月上旬，時任總理朱镕基在國務(wù)院辦公會議上做了大幅度擴(kuò)大高校招生規(guī)模的決策，才終止了國家教委、國家計(jì)委長期維持的“嚴(yán)格控制高等教育發(fā)展規(guī)模”“以條件定發(fā)展規(guī)模”的政策。1977年的高考改革同樣如此。若非鄧小平同志以最高政治權(quán)力介入，以教育部為代表的官僚系統(tǒng)也不可能如此高效率地恢復(fù)高考。當(dāng)然，最高權(quán)力的介入并不總是好事。相關(guān)案例只是表明，改革過程中代表國家利益的政治權(quán)力與官僚系統(tǒng)所掌控的行政權(quán)力不可避免地存在沖突。作為國家意志的重大政策一旦進(jìn)入官僚系統(tǒng)，經(jīng)常會被部門利益左右，從而影響國家政策的實(shí)施。所謂的“處長治國論”“司長策國論”絕非空穴來風(fēng)。“作為‘組織的武器’的官僚體系和作為一個階級的官僚集團(tuán)之間存在固有困境。穩(wěn)定的官僚制度培育了以制度為基礎(chǔ)的官僚利益、官僚談判模式和政治進(jìn)程中的派系沖突。這些利益削弱了最高領(lǐng)導(dǎo)者們的權(quán)威并威脅著國家政策實(shí)施的效率。”鑒于國家權(quán)力與官僚權(quán)力之間潛在的必然的沖突，在政策驅(qū)動高等教育改革過程中，既要避免行政權(quán)力的政治化(政治權(quán)力隨意介入高等教育改革常態(tài)化、運(yùn)動式治理常規(guī)化)，又要警惕官僚權(quán)力的體制化(官僚系統(tǒng)成為自成一體的經(jīng)濟(jì)主體、部門利益和既得利益者阻礙高等教育改革深入推進(jìn))。
從政策驅(qū)動到改革的法治化。在慶祝改革開放30周年大會上，時任總書記胡錦濤第一次提出了“不折騰”，在2011年的“七一”講話上胡錦濤再次提到“不折騰”;2012年的十八大報(bào)告中胡錦濤第三次強(qiáng)調(diào)“不折騰”。“不折騰”之所以引起最高領(lǐng)導(dǎo)人的重視，肯定是因?yàn)閷?shí)踐中有很多改革實(shí)際上是在“折騰”，不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。改革之所以容易變形為“折騰”和“政策驅(qū)動”有很大的關(guān)系。長期以來，政府熱衷于出臺政策，很少明確廢止政策(2016年教育部、國務(wù)院學(xué)位委員會、國家語委《關(guān)于宣布失效一批規(guī)范性文件的通知》宣布382份文件失效。失效文件最早可追溯到1978年，最近的發(fā)布于2014年)。實(shí)踐中，由于前一項(xiàng)政策的廢止與后一項(xiàng)政策的出臺缺乏銜接，加之領(lǐng)導(dǎo)個人意志的介入，改革有時充滿隨意性。比如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出：“以重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)為基礎(chǔ)，繼續(xù)實(shí)施‘985工程’和優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施‘211工程’和啟動特色重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目。”2013年教育部、財(cái)政部下發(fā)了新修訂的《“985工程”建設(shè)管理辦法》。但2015年11月國務(wù)院印發(fā)了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，2016年6月教育部才宣布廢止與“985工程”和“211工程”相關(guān)的8份文件。
當(dāng)前我國正處在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，十九大報(bào)告55次提及“法治”，并成立了中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》也明確：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”要避免改革異化為“折騰”，法治化是最好的選擇。“為了實(shí)現(xiàn)高等教育全面深化改革的目標(biāo),必須將高等教育改革納入法治化軌道。要通過制定《高等教育改革法》來界定政府的高等教育改革權(quán)力和規(guī)范高等教育改革行為,形成高等教育改革的法律問責(zé)機(jī)制。同時要真正確立高校是面向社會依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體的法律地位。”在法治的框架內(nèi)，高等教育改革有法可依，改革或不改革不取決于某個領(lǐng)導(dǎo)的意志，而應(yīng)由法律來規(guī)范。政府主導(dǎo)改革也要“從權(quán)力的行政性安排走向依法行政和法治化”。法律的強(qiáng)制介入一方面可以提高政策驅(qū)動高等教育改革的門檻，使高等教育改革和發(fā)展少受不良政策以及領(lǐng)導(dǎo)個人意志的干擾，另一方面也有利于政府部門提高高等教育政策的質(zhì)量，增強(qiáng)高等教育改革的嚴(yán)肅性。在法治化框架下，政府要發(fā)起一項(xiàng)高等教育改革必須是深思熟慮的結(jié)果，必須符合法定程序，而不能是“頭腦發(fā)熱”。
總之，對于高等教育，不是不需要政策，也不是不需要改革，更不是不需要政策來驅(qū)動高等教育改革。需要的是，當(dāng)政策驅(qū)動高等教育改革時，追問一下，我們需要什么樣的政策，什么樣的改革，需要政策如何來驅(qū)動我們的高等教育改革，以避免“唯政策驅(qū)動高等教育改革”。“面對迅速擴(kuò)大的改革范圍，政府必須意識到以政策驅(qū)動改革的局限性。”為走出改革過程中政策過剩與貧乏的悖論，政府應(yīng)以治理能力和治理體系的現(xiàn)代化和改革的法治化為契機(jī)，在堅(jiān)持政策驅(qū)動改革的同時，給予市場驅(qū)動改革、知識驅(qū)動改革以更大的制度空間，賦予高校更多的改革自主權(quán)，并通過重構(gòu)政治權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，以高質(zhì)量的政策和創(chuàng)新的知識共同驅(qū)動高質(zhì)量的改革，以高質(zhì)量的改革驅(qū)動高質(zhì)量的發(fā)展。
