“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”。城市作為經(jīng)濟(jì)、人口和用水最集中的區(qū)域，伴隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市人口的迅速增加、居民生活水平的不斷提高，城市水資源的需求進(jìn)一步加大，水資源短缺已成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

　　我國(guó)城市水資源供需矛盾日益突出

　　我國(guó)是一個(gè)淡水資源缺乏的國(guó)家，人均水資源占有量為2100立方米，僅為世界平均水平的28%，列世界第125位，正常年份全國(guó)年缺水量536億立方米。與此相對(duì)應(yīng)，全國(guó)658個(gè)城市中有約400個(gè)城市缺水，110個(gè)城市嚴(yán)重缺水。據(jù)水利部對(duì)4555個(gè)城市飲用水水源地的調(diào)查，水量不合格的水源地已經(jīng)達(dá)到1233個(gè)，占到水源地總數(shù)的27%。目前我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要階段，隨著工業(yè)化的深入推進(jìn)，城市工業(yè)企業(yè)不斷增多，對(duì)于水資源的需求將逐步增加；另外，城鎮(zhèn)化水平將不斷提高，截至2010年底，全國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)6.3億，城鎮(zhèn)化水平為47.5%，根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要的目標(biāo)，到2015年城鎮(zhèn)化率將提高到51.5%，即每年將有1000多萬(wàn)的人口轉(zhuǎn)移到城市。另?yè)?jù)預(yù)測(cè)，到2030年城鎮(zhèn)人口將再增加近3億，城鎮(zhèn)人口的大幅增加必將導(dǎo)致城市水資源供需矛盾更加凸顯。

　　我國(guó)城市水資源管理面臨的突出問(wèn)題

　?。ㄒ唬┏鞘兴Y源緊缺與水資源污染、浪費(fèi)并存

　　當(dāng)前，我國(guó)城市水資源極度短缺，但城市水資源污染和浪費(fèi)現(xiàn)象卻較為普遍。一方面，由于工業(yè)企業(yè)快速發(fā)展與城市人口的不斷增長(zhǎng)，城市工業(yè)與居民生活污水排放量大大增加，大量生活污水、工業(yè)廢水未經(jīng)處理，偷排進(jìn)入河道、湖泊、水庫(kù)，造成水體嚴(yán)重污染。另一方面，城市污水設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，將近10%的城市還沒(méi)有污水處理廠。有858個(gè)縣城沒(méi)有投入運(yùn)行的污水處理廠，大部分建制鎮(zhèn)還沒(méi)有污水處理廠，加之一些污水處理廠運(yùn)行效率不高，致使接近一半的污水得不到有效處理，嚴(yán)重影響了城市的水質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有50%的城市地下水遭到不同程度的污染。4555個(gè)城市飲用水水源地的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果表明，有638個(gè)飲用水水源地水質(zhì)不合格。另外，長(zhǎng)期以來(lái)珍惜水資源意識(shí)較為淡薄，生產(chǎn)、生活用水使用效率不高，水資源浪費(fèi)問(wèn)題非常突出。2010年，我國(guó)萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量高達(dá)120立方米（以2000年不變價(jià)計(jì)），是發(fā)達(dá)國(guó)家的2-3倍。2010年全國(guó)城市人均綜合日用水量為364.4升/人·天，人均日生活用水量為171.4升/人·天，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。全國(guó)城市污水處理直接回用率尚不足20%。

　　（二）城市的建設(shè)項(xiàng)目審批普遍缺乏水資源條件論證

　　盡管城市缺水現(xiàn)象日益嚴(yán)重，一些城市的建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)了供水緊張的情況，但一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)于城市建設(shè)項(xiàng)目前期缺乏水資源論證，未能真正根據(jù)城市水資源承載能力情況指導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與項(xiàng)目建設(shè)，往往都是將水資源論證置于事后，即項(xiàng)目建設(shè)完成后，再進(jìn)行水資源的支撐論證，由此，一些高耗水項(xiàng)目得以順利實(shí)施建設(shè)，特別是在一些缺水城市，較多高耗水項(xiàng)目的存在，就不可避免地出現(xiàn)項(xiàng)目落地后，供水難以正常保障，再被動(dòng)協(xié)調(diào)供水的情形，加之還會(huì)出現(xiàn)相關(guān)項(xiàng)目單位逃避審查、虛報(bào)用水信息等現(xiàn)象，更加劇了供水協(xié)調(diào)的難度，嚴(yán)重破壞了城市供水的總體規(guī)劃。

　　（三）投入不足致使城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

　　當(dāng)前城市的水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍嚴(yán)重滯后于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而資金缺乏一直是困擾城市水務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要瓶頸之一，資金缺乏的主要原因有：一是政府財(cái)政投入水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施占財(cái)政總支出的比重普遍較低；二是當(dāng)前的資金投入主體過(guò)于單一，主要依賴政府投入，市場(chǎng)化投資主體的資金進(jìn)入不足；三是融資方式開發(fā)不足，主要是以政府直接投資為主，對(duì)于其他項(xiàng)目融資方式涉及較少；四是由于責(zé)任主體不明確，“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”沒(méi)有得到明確落實(shí)，相關(guān)單位的投資責(zé)任沒(méi)有履行，加劇了投資的不足。

　?。ㄋ模┏鞘兴Y源管理仍然嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展需要

　　近年來(lái)，隨著城市供水的日益緊張，我國(guó)也開始逐步重視城市水資源管理，但是仍嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在：一是涉水管理部門仍然存在著職能交叉、權(quán)責(zé)不清。目前，我國(guó)許多地區(qū)已經(jīng)推行了水資源統(tǒng)一管理的水務(wù)局模式，在水利部門的原有職能基礎(chǔ)上再加上供水、節(jié)水和排水的行業(yè)管理職能，但是，仍然與建設(shè)、環(huán)保等多個(gè)部門存在著職能交叉，如污水處理方面就與環(huán)保部門有著很多的交叉。二是目前尚未形成健全完善的水資源價(jià)格體系，長(zhǎng)期以來(lái)的政府定價(jià)過(guò)低嚴(yán)重抑制了價(jià)格杠桿作用的真正發(fā)揮，直接影響到用水單位（戶）節(jié)水的動(dòng)機(jī)與意愿。同時(shí)，城市自來(lái)水、中水比價(jià)關(guān)系也不利于水資源合理的調(diào)配。三是對(duì)于節(jié)水、污水處理項(xiàng)目重視程度不夠，導(dǎo)致很多城市建設(shè)項(xiàng)目缺乏節(jié)水和污水處理設(shè)施。另外，對(duì)于一些節(jié)水、污水處理項(xiàng)目的審批周期較長(zhǎng)，致使個(gè)別項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)的規(guī)格，待項(xiàng)目批準(zhǔn)落實(shí)后，已難以滿足實(shí)時(shí)的應(yīng)對(duì)容量需求。四是水務(wù)管理隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。由于水務(wù)工程維護(hù)人員多為編外員工，人員流動(dòng)變化較大，并且文化層次相對(duì)較低，嚴(yán)重影響了供水工程的管養(yǎng)維護(hù)。五是相關(guān)的法律法規(guī)及其配套實(shí)施細(xì)則不到位，使得管理缺乏依據(jù)或者由于缺乏有針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則，影響了已有法律法規(guī)的可執(zhí)行力。

　　多措并舉，緩解城市水資源短缺態(tài)勢(shì)

　?。ㄒ唬╅_源與節(jié)流并舉，增強(qiáng)城市水資源保障能力

　　一是不斷開拓城市的來(lái)水源。首先，要鼓勵(lì)城市建立雨水收集系統(tǒng)，充分利用雨洪這一重要的水資源；其次，要把再生水利用作為開拓城市來(lái)水源的一個(gè)重要方向，加強(qiáng)城市中水回用系統(tǒng)建設(shè)，為中水利用創(chuàng)造基礎(chǔ)條件；最后，鼓勵(lì)在一些沿海城市開展海水淡化的研究與推廣利用。

　　二是盡可能地提高水資源的循環(huán)利用效率。采用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)對(duì)現(xiàn)有水耗大、排污多的項(xiàng)目進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造，提高企業(yè)內(nèi)部用水的重復(fù)利用率；嚴(yán)格實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)水設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，并且建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段，更要強(qiáng)化節(jié)水及水循環(huán)利用的具體落實(shí)；另外，還要加強(qiáng)城市居民生活用水中的節(jié)水儀器的推廣與利用，提高城市居民生活用水的效率。

　　三是加快推進(jìn)水價(jià)改革，發(fā)揮水價(jià)的市場(chǎng)調(diào)控作用。合理調(diào)整居民生活用水水價(jià)，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價(jià)差價(jià)。推行工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水超額累進(jìn)加價(jià)制度，創(chuàng)造條件，加快居民用水階梯水價(jià)的試點(diǎn)與全面推進(jìn)工作，調(diào)整自來(lái)水、中水價(jià)格比例，充分發(fā)揮水價(jià)在節(jié)水中的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，力促用水單位（戶）自覺(jué)提高節(jié)水意識(shí)。

　　（二）加強(qiáng)城市水資源保護(hù)，全面遏制水環(huán)境惡化態(tài)勢(shì)

　　一是提升城市的污水處理能力。加快城市污水處理設(shè)施的建設(shè)與全面升級(jí)，提高城市污水的集中處理率，要采取行政、法律、市場(chǎng)相結(jié)合的方式，可考慮運(yùn)用利益補(bǔ)償機(jī)制和合理確定污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，保障污水處理廠的建設(shè)和市場(chǎng)化運(yùn)行；加強(qiáng)污水管線的建設(shè)與改造，提高污水的回用率。

　　二是強(qiáng)化城市水環(huán)境保護(hù)。首先，依法取締飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)項(xiàng)目以及污水排放口。其次，堅(jiān)持污染物排放總量控制，在削減污染物的同時(shí)補(bǔ)充生態(tài)環(huán)境用水，逐步改善水環(huán)境質(zhì)量，恢復(fù)和保護(hù)水體生態(tài)功能。最后，加快制定并落實(shí)對(duì)水源地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前由于缺乏相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，水源保護(hù)地人民群眾的利益未得到有效補(bǔ)償，導(dǎo)致在水務(wù)執(zhí)法中的沖突摩擦事件時(shí)有發(fā)生，應(yīng)抓緊制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼或其他方式對(duì)于利益受損群體進(jìn)行明確合理的補(bǔ)償。

　　三要加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化居民節(jié)約保護(hù)水資源意識(shí)。通過(guò)對(duì)城市水情的介紹與宣傳，提高居民的水憂患意識(shí)、節(jié)水意識(shí)和水資源保護(hù)意識(shí)，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與到水資源節(jié)約與保護(hù)行動(dòng)中來(lái)。

　?。ㄈ┨岣邔?duì)城市新建項(xiàng)目水資源論證的重視程度，力促建立節(jié)水型產(chǎn)業(yè)體系

　　要牢固樹立根據(jù)城市水資源的承載能力實(shí)行以水定產(chǎn)、以水定發(fā)展規(guī)模的意識(shí)。具體來(lái)看：一是高度重視建設(shè)項(xiàng)目審批的水資源論證。特別是在一些缺水城市，在城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃及立項(xiàng)階段，就要強(qiáng)化水資源保障支撐能力綜合論證，明確建設(shè)項(xiàng)目水源利用的條件，將水資源論證作為項(xiàng)目獲批的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。二是完善用水總量控制和定額管理制度。對(duì)用水大戶建立監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于總量已達(dá)到或超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，對(duì)于用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增用水，引導(dǎo)將產(chǎn)業(yè)布局與用水總量緊密掛鉤，鼓勵(lì)發(fā)展能耗小、水耗小、排污少的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格控制高耗水型項(xiàng)目的發(fā)展。三是加快節(jié)水、治水等項(xiàng)目的審批進(jìn)度。在不影響正常審批程序的前提下，不斷提高審批效率，避免出現(xiàn)因?qū)徟鷷r(shí)間過(guò)長(zhǎng)影響項(xiàng)目實(shí)施方案執(zhí)行效果的情形。

　　四是強(qiáng)化監(jiān)管考核，建立明確的管理責(zé)任和考核制度。完善目標(biāo)考核體系和考核獎(jiǎng)懲辦法，形成完整的管理責(zé)任體系，明確責(zé)任主體，加強(qiáng)信息核查，確保管理制度得以真正落實(shí)。

　?。ㄋ模┘涌鞓?gòu)建多元化的融資體系，保障城市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　針對(duì)水資源行業(yè)的水源防護(hù)、防洪、供水、排水、水環(huán)境、再生水利用、節(jié)水等各個(gè)方面工程的不同性質(zhì)和不同環(huán)節(jié)，明確政府與企業(yè)的主體責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，更好地為城市水務(wù)行業(yè)健康發(fā)展提供資金保障的同時(shí)，要注重構(gòu)建多元化的融資體系。具體可以：一是繼續(xù)加大公共財(cái)政資金的投入。在保證將土地出讓收益的10%保證投入城市水務(wù)行業(yè)外，盡可能地加大公共財(cái)政的投入力度，鼓勵(lì)通過(guò)發(fā)行市政債券等方式，多方籌集資金。二是引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)資金的投入。鼓勵(lì)與引導(dǎo)銀行信貸、融資租賃公司等金融機(jī)構(gòu)資金加強(qiáng)對(duì)城市水務(wù)項(xiàng)目的投入。三是加強(qiáng)社會(huì)資金的引入。在城市水務(wù)行業(yè)的一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，在政府資金的引導(dǎo)下，可以采取BOT、BT、項(xiàng)目代建制等多種方式，吸引社會(huì)建設(shè)資金的投入。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，提升水資源管理能力

　　一是完善相關(guān)的法律法規(guī)。盡管已經(jīng)頒布了一些城市水資源管理的法律法規(guī)，但各個(gè)地區(qū)的水資源差異較大，因此，敦促各地因地制宜出臺(tái)相關(guān)的配套實(shí)施管理辦法與細(xì)則，保障法律效力的正常發(fā)揮。另外，在一些如節(jié)約用水、排污權(quán)交易等方面仍然缺乏一些法律，應(yīng)該逐步加以完善。

　　二是厘清相關(guān)部門的責(zé)任，改變多頭治水的局面。對(duì)涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，強(qiáng)化水務(wù)統(tǒng)一管理，推行建立集防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用一體化管理的水資源管理模式。

　　三是加強(qiáng)水務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)。首先要加快推進(jìn)水利工程維護(hù)管理改革，按照公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性三種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)水務(wù)工程管理單位進(jìn)行分類，推動(dòng)定崗定編改革，逐步實(shí)行聘用制，提高水務(wù)管理人員的積極性。另外，要注重提高水務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、技能人才、基層水務(wù)人才的培養(yǎng)與引進(jìn)力度。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所）