一、美好生活的底色：城市社會治理的本質(zhì)屬性
城市治理是國家治理的縮影，城市治理能力影響著國家治理能力現(xiàn)代化的水平。在城市治理的諸多要素中，社會治理是決定城市治理質(zhì)量的關(guān)鍵因素。這是因為，城市的場域底色就是以人口、空間、生活為核心要素的社會場域。在中國話語體系中，城市本身就是與農(nóng)業(yè)社會相對應(yīng)的社會形態(tài)?！墩f文解字》中對城市的解讀頗具代表性。城，所以盛民也，既指圍合一定空間的城墻，也指供人口聚居的建筑;市，買賣之所也，既指從事商品交易的市場，也指居民生活的街道。這表明城市既是社會生產(chǎn)力發(fā)展導(dǎo)致社會分工的產(chǎn)物，也是生產(chǎn)關(guān)系引發(fā)社會關(guān)系變化的產(chǎn)物?，F(xiàn)代意義上的城市，是集經(jīng)濟、社會、政治、文明、生態(tài)屬性為一體的集成聚落，具有六個方面的網(wǎng)絡(luò)功能：在有限空間內(nèi)驅(qū)動各種生產(chǎn)要素自由流動的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)功能;在特定區(qū)域內(nèi)融匯各種社會人群相互作用的社會網(wǎng)絡(luò)功能;在法定行政區(qū)劃內(nèi)行使公共權(quán)力，規(guī)范社會行為，調(diào)整社會關(guān)系，維護社會秩序的政治網(wǎng)絡(luò)功能;在一定地區(qū)內(nèi)促進多源多樣文化共生交融的文化網(wǎng)絡(luò)功能;在一定地域內(nèi)共治共享自然資源的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)功能。
城市社會既包含實體上的城市社會，也包含觀念中的城市社會，既是權(quán)力制度的聯(lián)結(jié)，也是客觀對象的碎片整合，這就要求社會治理不能散點聚焦、單線戰(zhàn)、片面發(fā)展，而要從多元立體的全方位視角，以協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、保持社會穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以解決社會問題、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風(fēng)險為底線，以追求社會公平正義、提升居民的獲得感、幸福感、安全感為宗旨。故城市社會治理的本質(zhì)就是以實現(xiàn)城市居民美好生活為目標(biāo)，發(fā)揮多元主體的作用，針對城市生活中的社會問題，完善公共服務(wù)，化解社會矛盾，促進社會公平，推動城市社會有序和諧發(fā)展的過程。
亞里士多德曾經(jīng)說過“城邦這種共同體的形成僅僅是為了滿足生活需要的緣故，而它的存在則能夠使人們生活得更美好”。[1]隨著城市社會的變遷和發(fā)展，不同時期的城市社會治理也呈現(xiàn)出其特有的價值理念。20世紀(jì)六七十年代“城市”這一概念在學(xué)術(shù)界開始被廣泛使用，這一時期城市政治學(xué)和城市社會學(xué)多將“權(quán)力”作為分析中心，中間甚至一度“出走”城市物理空間研究而非城市社會生活本身，試圖通過對經(jīng)濟力量和城市布局的改造從而調(diào)適“人”和“城市”之間的張力，以此實現(xiàn)市民基本權(quán)利的保障。進入21世紀(jì)后，城市的內(nèi)涵已遠遠超出單純的生產(chǎn)生活空間，治理理論的發(fā)展更是讓城市居民的力量和需求得到前所未有的重視。2014年中國在聯(lián)合國推動設(shè)立的世界城市日將“城市讓生活更美好”(Better City，Better Life)作為不變的主題，之后四年其具體主題從“城市設(shè)計，共創(chuàng)宜居(Designed to Live Together)”[2]到“共建城市，共享發(fā)展(Sharing Inclusive Cities)”，[3]“城市治理，開放創(chuàng)新(Innovative Governance， Open Cities)”，[4]“持續(xù)發(fā)展，抵御風(fēng)險(Building Sustainable and Resilient Cities)”，[5]始終聚焦城市社會生活本身，同時強調(diào)“共同生活”的概念。2016年10月，世界各國在“聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會”上通過的《新城市議程》中寫道：“我們的共同愿景是人人共享城市，即人人平等使用和享有城市和人類住區(qū)”。[6]城市社會治理從歷史到未來，都始終圍繞實現(xiàn)人人可享有基本權(quán)利、人人可表達利益訴求、人人可向往美好生活而展開。
“城市，讓生活更美好”是人們建設(shè)城市的初心，但隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向城市的高度集聚，原來根植于城鄉(xiāng)不同空間的二元矛盾衍生出在城市同一空間的二元矛盾。城市基本公共服務(wù)的差別化待遇，導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不能公平享有與市民同等同質(zhì)的基本公共服務(wù)，加劇了社會分化。城市公共資源配置的結(jié)構(gòu)化失衡，導(dǎo)致交通擁堵、環(huán)境污染、社會沖突等問題，加劇了社會矛盾。城市公共治理中的歧視性行動，導(dǎo)致外來人口的社會融入困難，社會流動不暢，加劇了社會排斥。這些現(xiàn)代化“城市病”，一方面導(dǎo)致“城市，讓生活更美好”仍是夢想，另一方面又面臨“城市讓生活多煩惱”的現(xiàn)實困境。
面對“城市如何能讓生活更美好”的社會詰問，我們必須回到城市治理的本原，回答城市治理為了誰的價值屬性問題，還原城市社會治理的底色。這表明城市社會治理的本質(zhì)屬性就是在“以人民為中心”的發(fā)展思想指導(dǎo)下，以實現(xiàn)城市居民美好生活為目標(biāo)，發(fā)揮多元主體的作用，針對城市生活中的社會問題，完善公共服務(wù)，化解社會矛盾，促進社會公平，推動城市社會有序和諧發(fā)展。這表明城市社會治理的核心價值訴求必須由維護社會秩序，控制社會風(fēng)險轉(zhuǎn)向民生的保障，民主的實現(xiàn)、民權(quán)的維護等，更加注重市民的獲得感、幸福感和滿意度，要以人民群眾高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為評價城市社會治理成效的標(biāo)準(zhǔn)。
二、互動共生的特色：城市社會治理的特有屬性
改革開放后，中國城市化進程已經(jīng)進入新的歷史階段，城市社會治理的歷史方位與時代坐標(biāo)也形塑了新時代城市社會治理的特有屬性：由于各類社會要素向城市迅速集聚，系統(tǒng)性成為城市社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ);由于社會價值在城市場域內(nèi)的沖突日益凸顯，包容性成為城市社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展基色;由于城市功能的復(fù)雜性伴隨著社會治理參與主體的多元化，公共性成為提升城市社會治理現(xiàn)代化執(zhí)行效率的基本;由于城市社會合作呈現(xiàn)多元化趨勢，協(xié)同性成為城市社會治理現(xiàn)代化運行效能的基調(diào)。
(一)系統(tǒng)性是城市社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)
城市是各種要素聚集的有機整體，各要素之間存在相互依存、相互支撐、相互滲透的關(guān)系，同時城市也是各種功能匯集的平臺，是生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間內(nèi)在聯(lián)系的共同體。正是因為城市的要素聚集與功能匯聚特性，決定了城市社會階層的多樣性、社會關(guān)系的復(fù)雜性、社會利益的差異性、社會矛盾的尖銳性。因此現(xiàn)代城市社會治理不僅僅是單一向度和單一維度的治理，而是政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的系統(tǒng)治理，是涉及空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)的全局性治理;是規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)的全過程治理;是改革、科技、文化三大動力的全要素治理;是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局的全方位治理;是政府、社會、市場三大主體的全員化治理。
系統(tǒng)性特征作為現(xiàn)代城市社會治理的邏輯起點，貫穿在城市社會治理發(fā)展戰(zhàn)略的整個體系中。從治理目標(biāo)、治理體系、治理能力、制度保障等方面形成目標(biāo)層、制度層、路徑層、保障層的多向度城市社會治理戰(zhàn)略系統(tǒng)。
目標(biāo)層主要指如何設(shè)定城市社會治理的發(fā)展目標(biāo)。必須以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，遵循城市治理發(fā)展規(guī)律，建設(shè)具有良序善治、活力迸發(fā)、幸福生活、永續(xù)發(fā)展的中國特色城市社會治理新格局。制度層主要指如何圍繞城市社會關(guān)系和社會行為進行系列的制度規(guī)范，必須按照系統(tǒng)治理、依法治理、智慧治理、精準(zhǔn)治理的基本原則，建立健全城市社會治理的制度體系，推進城市社會治理體系現(xiàn)代化。路徑層主要指如何圍繞城市社會治理的關(guān)鍵問題進行改革創(chuàng)新，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，化解社會矛盾、提升治理能力。既要從全球視野、國家戰(zhàn)略、地方需求進行多向度考量，又要體現(xiàn)戰(zhàn)略系統(tǒng)的使命導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、創(chuàng)新導(dǎo)向。努力提升黨建引領(lǐng)下的城市社會治理能力、政府治理能力、市場監(jiān)管能力、社會協(xié)同能力、公共服務(wù)能力、交通治理能力、環(huán)境治理能力、風(fēng)險治理能力等，加快推進城市社會治理能力的現(xiàn)代化。保障層主要指如何圍繞資源配置和質(zhì)量監(jiān)測構(gòu)建城市社會治理的保障體系，必須從戰(zhàn)略管理、資源管理、績效管理等方面加強城市社會治理的激勵約束，推進城市社會治理的持續(xù)發(fā)展。
(二)包容性是城市社會治理現(xiàn)代化的基色
“城市創(chuàng)新與發(fā)展的重要推動力是現(xiàn)代城市的多樣性”，[7]但這同時也是沖突與矛盾的源泉，因此，有必要以特定的城市治理制度安排調(diào)和多樣性群體之間的矛盾、維護城市社會和諧穩(wěn)定。從這種意義上來看，城市社會對包容性的需求是根植在城市自身特性之中的，“包容性城市”(Inclusive City)是城市發(fā)展的必然要求。[8]
包容性特征是城市社會治理現(xiàn)代化的基色。這種包容性主要體現(xiàn)為對“人”的包容性。“城市社會學(xué)之父”路易斯·沃思將人口數(shù)量多、人口密度高和人口異質(zhì)性大作為城市的三個基本特征。“城因人而生，人為城之本”，[9]人是城市一切生產(chǎn)、生活、生態(tài)活動的基礎(chǔ)，人口的異質(zhì)性和流動性為城市帶來多元化的可能，也為碰撞和沖突埋下了伏筆，這就需要城市具有強大的包容能力來緩和這種發(fā)展過程中的潛在矛盾，以維持城市的無間斷式發(fā)展。判斷一個城市包容能力的核心標(biāo)準(zhǔn)是，該城市能否無差別且有序地容納足夠的外來人口。人口結(jié)構(gòu)能夠最直觀地體現(xiàn)一個城市的包容度，同時體現(xiàn)著一個城市是否具有強大的社會自我更新能力。與此同時，城市社會生活對人口的包容能力不僅關(guān)乎經(jīng)濟物質(zhì)條件的滿足，還在于讓人民感受到安居樂業(yè)的深層次滿足。多樣化的群體對于城市社會治理的需求各不相同，社會治理不能以犧牲人的創(chuàng)造力和活躍度來達到有序，所以在城市社會治理走向現(xiàn)代化過程中在開放的競爭環(huán)境下，營造包容的文化氛圍是必要的。這種包容的社會文化氛圍隱含一種向心力，讓“居民”轉(zhuǎn)化成為“市民”，增強對城市的認(rèn)同感和歸屬感，在這個過程中，城市社會治理包容的對象不再僅僅是“人”本身，而且還包容著由“人”和“人的不同”所衍生出的復(fù)雜的社會事務(wù)。
在城市社會治理體現(xiàn)包容性的過程中，“包容性”不應(yīng)僅作為工具價值而存在，而應(yīng)作為目的價值而存在。城市社會由于高密度的集聚性、高頻度的流動性和高強度的異質(zhì)性，需要通過以空間、人口、制度、文化為主要內(nèi)容的包容性治理來增強社會融入、社會凝聚，維護城市社會團結(jié)、提升城市對外親和力、保證城市可持續(xù)發(fā)展?？臻g包容應(yīng)致力于最大限度地降低城市空間隔離和由此產(chǎn)生的社會隔離：更加公平公正的城市公共居住政策能更好地促成這種物理空間的包容，促進不同文化背景、不同階層群體的混合居住程度，從而凸顯社會包容性;更加公平的公共規(guī)劃政策則可促進空間均等走向社會公平，使城市的公平性價值在客觀空間不分階層、不分收入地被不同人群公平享有。人口包容應(yīng)致力于推動建設(shè)包容性與吸引性并重的公共服務(wù)體系，設(shè)施規(guī)劃的首要目標(biāo)應(yīng)該追求更加公平、包容的供給，“促進設(shè)施讓所有民眾共享，特別是兒童、老年人(失智老人)、婦女等弱勢群體”，[10]社會保障、公共服務(wù)、參與公共事務(wù)治理等權(quán)利，不應(yīng)該為“戶籍城市居民”或其他類似的制度化身份所獨享，而應(yīng)當(dāng)為“非戶籍居民”及其他城市居民同享。[11]制度包容應(yīng)致力于實現(xiàn)多規(guī)協(xié)同，統(tǒng)籌好城市社會的資源要素，建立“多規(guī)合一”的社會治理體系，構(gòu)建能夠逐級傳導(dǎo)的制度體系。應(yīng)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，把城市社會治理制度規(guī)劃同產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、舊城改造、新城建設(shè)、教育資源分布、民生工程建設(shè)、公共服務(wù)等問題一并考慮，形成制度體系的內(nèi)部互動。文化包容應(yīng)致力于培養(yǎng)開放包容、尊重差異、多元共融的城市社會文化精神，這一形成過程始終離不開不同類型的社會互動與社會融合對差異性的包容。無形的文化氛圍無法直接作用于交流信息化、經(jīng)濟國際化、融合多元化的社會現(xiàn)實，只有借助有形的制度重構(gòu)，才能促進不同地域、不同背景的社會群體之間的互動和交流，才能減弱文化隔離帶來的社會極化，從而在文化層面提升城市的包容力。
(三)公共性是城市社會治理現(xiàn)代化的基本
公共性是指在一定社會場域內(nèi)，人們基于對共同福祉的關(guān)注、對共同利益的理解、對共同行為規(guī)范認(rèn)同而形成的普遍社會關(guān)系。它不僅是人們生產(chǎn)、生活社會化的必然產(chǎn)物，而且也是人們感知社會發(fā)展與社會治理質(zhì)量的重要體征。城市發(fā)展的歷史證明：城市化的過程就是公共性由隱形走向顯性、由支流走向主流的過程，公共性逐步成為城市社會治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)核。
城市社會治理的公共性首先體現(xiàn)在對美好生活的共同向往，這既是城市社會治理的價值目標(biāo)，也是城市居民對公共利益的基本理解和行為指南。為了維護公共利益，城市作為保障各種生產(chǎn)要素自由流動的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，必須要制定能夠體現(xiàn)各類市場主體共同意愿并被共同遵守的市場交易規(guī)則;城市作為融匯各種社會人群相互作用的社會網(wǎng)絡(luò)，必須要有能夠體現(xiàn)市民共同意愿并得到自覺認(rèn)同和服從的社會規(guī)則;城市作為行使公共權(quán)力進行公共事務(wù)管理的政治網(wǎng)絡(luò)，必須要有能夠體現(xiàn)“公意”的公共政策和約束政府權(quán)力，保障公眾權(quán)益的行政規(guī)則。因此，城市社會治理現(xiàn)代化的宗旨是“基于居民的共同利益和價值，就共同關(guān)注的問題開展討論和行動，在公開討論和行動中實現(xiàn)從私人向公眾的轉(zhuǎn)化”。[12]這表明“公共性”著重于參與機制和公眾基于該機制參與公共活動的過程，唯當(dāng)“公”或者“公意”是在這種參與中得以達成時才具有公共性。[13]故公共性也涉及程序的公開、開放和公平，人們在平等對話中達成共識。[14]真正為居民所共有、共享的公共性，是多元利益主體復(fù)雜博弈后再組織化的產(chǎn)物，是聯(lián)動城市居民與社會之間關(guān)系的一種平衡。
隨著人口向城市集聚，城市人口基數(shù)不斷擴大，城市中人的社群趨同性與社會的多元差異性造成的內(nèi)在張力，催生出城市人維護公共利益和社會秩序的共同需求。以維護公共利益為首要原則，推進城市社會公平發(fā)展，要依法規(guī)范和引導(dǎo)群眾通過合法途徑表達利益訴求，引導(dǎo)市民利益表達的理性化、常態(tài)化和秩序化，妥善解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，融合正式制度與非正式制度協(xié)調(diào)利益相關(guān)方，形成對利益受損的居民提供補償?shù)膹娭?、長效機制。以共享公共服務(wù)為追求目標(biāo)，推進城市社會美好發(fā)展，了解廣大市民真實的公共需求，秉持公平性原則，創(chuàng)新服務(wù)方式，提供反應(yīng)性快、專業(yè)性強、可靠性高及關(guān)懷性足的有效公共服務(wù)，以公共財政體系、法規(guī)政策體系等為配套，構(gòu)建科學(xué)化、多層次、個性化的公共服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)資源總量增長和人均公共服務(wù)資源獲得的滿意度之間的協(xié)調(diào)，保障公共服務(wù)的均等化、優(yōu)質(zhì)化和標(biāo)準(zhǔn)化。
(四)協(xié)同性是城市社會治理現(xiàn)代化的基調(diào)
協(xié)同性是城市社會治理現(xiàn)代化運行效能的保障。這種協(xié)同性不僅體現(xiàn)在城市治理主體的多元協(xié)作，還體現(xiàn)在治理方式的互補、治理規(guī)則的統(tǒng)一、公共資源的共享等。城市區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域組織聯(lián)動、資源聯(lián)用、服務(wù)聯(lián)做，變“獨角戲”為“大合唱”，是城市社會治理協(xié)同性最為基礎(chǔ)的內(nèi)涵，其外延還包括以一體化的管理體制實現(xiàn)多規(guī)協(xié)同、以科學(xué)合理的城市邊界劃定推進區(qū)域協(xié)同、以核心城市帶動中小城市促成城市群協(xié)同發(fā)展等內(nèi)容。
城市社會生活的復(fù)雜性和集聚性，決定了城市的高易感性和低適應(yīng)性。傳統(tǒng)的單中心管控模式顯然無法有效應(yīng)對城市社會矛盾的多變化和城市社會風(fēng)險的不確定性。只有依賴政府、市場、社會、居民構(gòu)成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)協(xié)同行動，通過平等、公正的協(xié)商與利益調(diào)和才能及時進行社會調(diào)適，防范社會排斥，增強社會凝聚，從而及時協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題、化解社會矛盾。
要充分實現(xiàn)城市社會的聚合力，把各方面的力量聚合起來，形成“協(xié)同參與、多元共治、活力迸發(fā)”的生動局面，不僅需要規(guī)模上的“小政府+大社會”格局，更需要職能上的“強政府+強社會”配合，[15]構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會引導(dǎo)”的多元共治架構(gòu)，有效實現(xiàn)剛性管控、柔性服務(wù)與理性調(diào)和的融合銜接。要充分提升城市社會的協(xié)商能力，以城市政治協(xié)商制度建設(shè)為基礎(chǔ)，加速決策科學(xué)化和民主化進程;以全區(qū)域跨界協(xié)商機制為切入的，解決影響區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的焦點問題;以公共政策聽證會制度的確立和完善為創(chuàng)新，積極動員利益相關(guān)者參與并監(jiān)督立法過程，重視對話與討論，強調(diào)審議與共識。要充分強化城市社會的執(zhí)行力，發(fā)揮政府部門的主動性和能動性，最大限度地保證其行動力，加快政府職能轉(zhuǎn)變，合理配置行政資源，形成“權(quán)力明晰化、職責(zé)無縫化、管理一體化、運行協(xié)調(diào)化”的政府體系;激活社會力量進入社會治理領(lǐng)域，把社會組織建設(shè)成為立足職能、自覺擔(dān)當(dāng)，實現(xiàn)城市社會“復(fù)合治理”目標(biāo)的重要力量。
三、以人民為中心的亮色：城市社會治理的時代屬性
新時代城市發(fā)展的新要求，決定了城市社會治理的時代屬性要以“現(xiàn)代化”為內(nèi)涵坐標(biāo)。中央城市工作會提出“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”，要求“以新發(fā)展理念指導(dǎo)城市社會治理，探索符合城市特點和規(guī)律的社會治理道路”。習(xí)近平總書記也多次針對城市治理作重要指示，強調(diào)“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細化、智能化上下功夫”，并且將城市治理比喻為“像繡花一樣精細”。如何用新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)城市社會治理實踐，這就需要我們必須堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，遵循城市治理的政黨邏輯、歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，了解社會矛盾新變化對城市社會治理的新要求，深刻領(lǐng)悟城市社會治理的時代屬性與內(nèi)涵轉(zhuǎn)換。
(一)治理理念從維穩(wěn)為中心轉(zhuǎn)向維權(quán)為核心
傳統(tǒng)城市社會管理的目的在于謀求城市社會秩序的穩(wěn)定，政府管理動機從屬于維護統(tǒng)治秩序的需求，其主要方式為控制一切可能產(chǎn)生社會沖突的因素，所提供的有限服務(wù)只是為了實現(xiàn)其“管、控、防”的手段，其結(jié)果反而是促使“民怨”演變?yōu)?ldquo;民憤”，越維穩(wěn)越不穩(wěn)。[16]
在城市社會治理走向現(xiàn)代化的過程中，民眾各種利益訴求的表達逐漸成為一種常規(guī)性的社會現(xiàn)象，城市的健康發(fā)展不再局限于單純地追求規(guī)模速度，而是轉(zhuǎn)向關(guān)注由居民權(quán)利意識覺醒催生出的更加個性化、多樣化、高層次的需求。這些對生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和幸福權(quán)所提出的更高要求往往需要政府對最直接、最現(xiàn)實的利益問題作出積極有效的回應(yīng)。因此，以實現(xiàn)和維護人民權(quán)利為核心才是城市治理“現(xiàn)代化”不同于傳統(tǒng)的時代坐標(biāo)，以改善居民生活為根本目的才是真正意義上的城市社會治理現(xiàn)代化理念。
以維權(quán)為核心的實質(zhì)是通過維護城市居民各項合理權(quán)利，滿足人民群眾物質(zhì)富足和精神滿足的雙重需求。首先要拓寬權(quán)利表達渠道，從國家制度層面將城市居民合理表達利益、維護利益的程序法制化，暢通維權(quán)的司法救濟渠道，規(guī)范居民通過報刊、自媒體等表達合理訴求，但引導(dǎo)和鼓勵居民更多地選擇法律維權(quán)。其次要創(chuàng)新權(quán)利溝通機制，居民的法定權(quán)利涉及城市社會生活的方方面面，其中包含政治、經(jīng)濟、文化、社會等多領(lǐng)域，要建立老百姓更能接受的權(quán)利溝通機制，創(chuàng)新政府與群眾的對話模式，在溝通中將城市社會治理中可能的利益沖突“防患于未然”;最后要完善權(quán)利保障體系，既要通過科學(xué)合理的制度設(shè)計和公平公正的救濟程序保障公民合法權(quán)利的實現(xiàn)，也要通過公共財政、公民參與、社會監(jiān)督等支持、保障維護權(quán)利這一過程本身的有序性、長效性和合法性。
(二)治理主體從一元轉(zhuǎn)向多元
我國社會長期以來的黨政包攬模式，讓政府習(xí)慣于自上而下的任務(wù)下達式社會管理，相當(dāng)部分的公民和社會組織都不自覺地將自己擺在被治理對象的位置，忽略了自身與政府的合作伙伴關(guān)系。城市社會治理主體應(yīng)由單一中心轉(zhuǎn)向多中心這一理論上的共識，在現(xiàn)實推進中遇到了“全能政府”慣性的障礙。[17]單一治理主體面臨對層出不窮的城市社會急事“手忙腳亂”、對浩繁復(fù)雜的城市社會瑣事“捉襟見肘”、對新興涌現(xiàn)的城市難事“束手無策”的困境。
現(xiàn)代城市規(guī)?？焖贁U張，增長導(dǎo)向型的發(fā)展模式導(dǎo)致社會經(jīng)濟狀況在不同群體中的不平衡，社會分層下的利益主體的多元化趨勢凸顯。妥善布局城市社會治理中的多元主體力量，充分發(fā)揮其能動性，有效調(diào)動其積極性，才能解決“城市治理轉(zhuǎn)型中城市居民多元化、人口流動快速化、社會層級復(fù)雜化、利益訴求多樣化帶來的各種社會問題”，[18]形成真正意義上的共建共治共享的城市社會治理格局。
在新的治理模式下，要構(gòu)建新型的城市社會治理聯(lián)合體，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成政府、市場、社會、公民的治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在共同分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上形成新的治理聯(lián)合體。要明確治理主體的角色定位—聯(lián)合體內(nèi)部黨委是核心、政府是主導(dǎo)、市場是先鋒、社會是助力、居民是基礎(chǔ);多元治理主體的角色定位不同，這些公共事務(wù)相關(guān)主體參與城市社會事務(wù)時應(yīng)是的平等地位。要形成多元主體參與互動的模式，“將黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢同政府的資源整合優(yōu)勢、企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢、社會組織的群眾動員優(yōu)勢有機結(jié)合起來，打造全民參與的開放式城市社會治理體系”。[19]
(三)治理規(guī)則從法制轉(zhuǎn)向法治
在傳統(tǒng)的城市管理中，存在著政策法規(guī)碎片化，制度體系不健全;城市管理多頭執(zhí)法，粗暴執(zhí)法等法的實施體系有缺陷;政府用法治思維和法治方式解決社會問題-化解社會矛盾的能力不夠，市民有序表達訴求，依法維權(quán)的意識不強等問題。這表明城市社會治理的現(xiàn)代化，不僅要健全城市治理的法律制度體系，更需要把法治思維和法治方式貫穿于城市治理的全過程和各方面，推動城市社會治理由工具理性的“法制”，走向工具理性與價值理性相結(jié)合的“法治”。形成以良法善治為價值追求，以科學(xué)立法為基本要求，以嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以全民守法為治理目標(biāo)的城市法治體系，努力營造政府依法行政、企業(yè)依法經(jīng)營、市民依法辦事的良好氛圍。
法制指一個國家的法及其法律制度體系，即規(guī)范社會行為的一系列規(guī)則、原則及與此相關(guān)的制度體系。法治是充分反映人民群眾意志的法律在現(xiàn)實生活中得到普遍貫徹實施的一種治國的方針和策略。[20]法制和法治并不是完全割裂的狀態(tài)，法制是法治的基礎(chǔ)和前提，法治是法制的實踐和提升，既強調(diào)“依法治國”、“依法辦事”等治國方式、制度及其運行機制的工具理性，更強調(diào)“法律至上”、“以權(quán)利制約權(quán)力”的價值理性。
要建設(shè)德法兼濟的法治價值體系，引導(dǎo)居民提升文明素養(yǎng)與道德理想，同時將貫徹人民意志引入立法思維，健全法治、德治、自治相結(jié)合的城市社會治理體系;要建設(shè)高效簡潔的法治實施體系，把法治思維和法治方式貫穿于城市社會治理的全過程，建立全面覆蓋、有機銜接、便于操作的城市社會治理法律體系;要建設(shè)公正嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，實現(xiàn)黨和政府以及居民聯(lián)合監(jiān)督的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)全社會、全景式監(jiān)督;要建設(shè)全面有力的法治保障體系，構(gòu)建政府依法行政、企業(yè)依法經(jīng)營、市民依法行為的法治格局，以法治生態(tài)保障依法治理。
(四)治理方式從粗放式轉(zhuǎn)向精細化
在城市化加速的初期，我國城市社會管理存在部門職責(zé)界定混亂、各管理環(huán)節(jié)有效細節(jié)控制缺乏、各管理對象特征識別欠缺等粗放式管理弊端，并由此帶來了城市社會治理效率低下、治理單元粗糙、治理資源浪費等問題，這就需要城市社會治理的方式適應(yīng)現(xiàn)代社會生活的標(biāo)準(zhǔn)化、細節(jié)化、多樣化、人性化需求，由傳統(tǒng)的粗放式管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的精細化治理。
精細化治理秉持精細化的理念，通過精巧的制度設(shè)計、細致的過程推進和運用精微的治理技術(shù)，實行“社會治理從傳統(tǒng)的一體化、一元化、整體化、結(jié)構(gòu)化向多元化、差異化、個體化、體驗化的轉(zhuǎn)變，由被動回應(yīng)轉(zhuǎn)向主動適應(yīng)，達成治理的精準(zhǔn)、精細和精致目標(biāo)”。[21]精細化為城市社會治理方式轉(zhuǎn)型提供了一個新的突破點，體現(xiàn)了治理有效性、服務(wù)可及性和參與便利性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這種更重視居民多樣化需求的治理方式，不同于粗放式管理的“大而粗”，而是以“微治理”方式聚焦社會治理和復(fù)雜社會事務(wù)中的細節(jié)問題，通過精準(zhǔn)識別需求、量身提供服務(wù)、分類實施治理等方式回應(yīng)老百姓最關(guān)心、最迫切的公共需求，提升城市居民的獲得感和幸福感。
要實現(xiàn)城市社會治理的精細化，就必須做到服務(wù)內(nèi)容人性化，充分考慮不同地區(qū)和不同社會群體的特點，以社會需要和人民滿意度作為公共服務(wù)過程改進和質(zhì)量提升的出發(fā)點;要實現(xiàn)城市社會治理的精細化，就必須做到治理流程科學(xué)化，合理安排制度運行路徑，優(yōu)化資源利用模式，力求城市社會治理的每個環(huán)節(jié)都能統(tǒng)籌聯(lián)動，實現(xiàn)無縫銜接，尤其要夯實基層管理責(zé)任;要實現(xiàn)城市社會治理的精細化，就必須做到技術(shù)手段專業(yè)化，專業(yè)領(lǐng)域配備專業(yè)人員，普通領(lǐng)域裝備專業(yè)技術(shù)，在城市社會治理各個領(lǐng)域內(nèi)廣泛應(yīng)用信息化、智慧化、網(wǎng)絡(luò)化等技術(shù)手段;要實現(xiàn)城市社會治理的精細化，就必須做到績效管理標(biāo)準(zhǔn)化，將理念量化成標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)回應(yīng)城市高標(biāo)準(zhǔn)的社會治理現(xiàn)代化是什么、怎么做、做到何種程度的問題，讓實踐有章可循、有據(jù)可查。
(五)治理工具從數(shù)字化轉(zhuǎn)向智慧化
隨著信息技術(shù)的興起和在城市社會管理領(lǐng)域的應(yīng)用，城市社會治理的數(shù)字化將許許多多復(fù)雜的信息通過一定的方式變成計算機能處理的代碼，基本實現(xiàn)了工作電子化、流程線上化、信息無紙化。但單純的數(shù)字化并不能展現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的內(nèi)部關(guān)聯(lián)關(guān)系，也無法解決如何精準(zhǔn)匹配城市居民需求和政府供給的問題，加之各部門行政壁壘加劇了城市社會治理中的“信息孤島”陷阱，導(dǎo)致公共需求識別和居民訴求表達之間充滿內(nèi)在張力，進一步加大了城市社會治理的難度。
伴隨著“智慧城市”、“城市大腦”等新技術(shù)的運用，驅(qū)動了城市社會治理由“數(shù)字化”向“智慧化”的提檔升級。這意味著在提升政府整體數(shù)據(jù)分析能力的基礎(chǔ)上，進一步推動城市數(shù)據(jù)開放共享，將滿足公眾需求由傳統(tǒng)的“面對面”向智慧化的“鍵對鍵”轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)全景式的城市生活智慧服務(wù)。
城市社會治理智慧化是在全球城市發(fā)展中逐步探索出的可持續(xù)發(fā)展的新理念和新實踐，這需要我們在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，更大膽地設(shè)想、更新城市治理機制。在識別中，建設(shè)芯片式的城市公共服務(wù)感知網(wǎng)，捕捉微觀個體行為，精確把握城市社會治理中復(fù)雜的人際交互和數(shù)據(jù)連接，同步公共需求采集平臺、電子政務(wù)云平臺、公共服務(wù)數(shù)據(jù)平臺，建立針對個人的個性化、多角度、全景式的“量體裁衣”的城市生活E服務(wù);在供給中，建設(shè)共享式的城市公共資源數(shù)據(jù)庫，以統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整理城市人、地、事、物、組織等各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，融合政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)匹配資源供給鏈條;建設(shè)交互式的城市社會治理云平臺，除了將智慧化運用于服務(wù)的識別與供給，更要在決策機制中推行數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧化模式，通過線上線下交互分析政策之間、政策與居民之間、居民之間的關(guān)聯(lián)，建立健全城市社會治理政策選擇的智慧化技術(shù)支持機制。
四、結(jié)語
著名的城市理論學(xué)家劉易斯·芒福德認(rèn)為：“一座城市，象征地看，就是一個世界;而這個世界，從許多實際內(nèi)容來看，已變成一座城市”。[22]這揭示了城市作為人類社會生活共同體的本質(zhì)，也揭示了城市社會治理的系統(tǒng)性和復(fù)雜性。要厘清對城市社會治理的基礎(chǔ)理論認(rèn)知，就必須針對該概念內(nèi)涵所反映的本質(zhì)屬性和特有屬性進行提煉與抽象，回答“城市社會治理是什么”的問題，實現(xiàn)從感性認(rèn)識到理性認(rèn)識的升華。要了解城市社會治理在不同歷史時空中的發(fā)展變化，就必須從城市社會治理的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換中挖掘能體現(xiàn)其時代精神與社會需求的時代屬性，回答“城市社會治理怎么辦”的問題，明確不同時代城市社會治理的核心與關(guān)鍵。也就是說，我們可以以城市社會治理的內(nèi)涵為軸心，形成城市社會治理的三維理論認(rèn)知框架(見圖1)。“美好生活”是人們建設(shè)城市的初心，也是城市社會治理的根本內(nèi)涵，反映城市社會治理的宗旨與目標(biāo)問題，是城市社會治理本質(zhì)屬性的體現(xiàn);“互動共生”是城市產(chǎn)生和成長的關(guān)鍵，也是城市社會治理的核心內(nèi)涵，反映城市社會治理的路徑與方法問題，是城市社會治理特有屬性的體現(xiàn);“以人民為中心”是目前中國城市社會治理的基本指導(dǎo)思想，也是新時代我國城市治理的時代內(nèi)涵，反映城市社會治理的時代坐標(biāo)與發(fā)展方位問題，是新時代城市社會治理時代屬性的體現(xiàn)。
[參考文獻]
[1]亞里士多德，高書文譯.政治學(xué)[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2009.5.
[2]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展2015年“世界城市日”活動及舉辦“2015年世界城市日論壇”的通知(建辦外函[2015]762號).2015-08-24.
[3]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展2016年“世界城市日”活動和“世界住房日”主題宣傳活動的通知(建辦外函[2016]739號).2016-08-08.
[4]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳.[J/OL]. 2017“世界城市日”主題：城市治理，開放創(chuàng)新http：//www.mohurd.gov.cn/ztbd/worldcitiesday/201710/t20171009_233502.html
[5]新華社.2008年“世界城市日”全球主場活動在英國利物浦開幕[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2018-11/01/content_5336674.htm.
[6][7]聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會.新城市議程[EB/OL].https：//undocs.org/zh/A/RES/71/256
[8]曹現(xiàn)強.以包容性城市治理推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展[J].行政論壇，2018(4).
[9]夏志強，譚毅.城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2017(5).
[10]申立，張敏，張宜軒.全球城市視角下的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃及啟示[J].城市建筑，2017(12).
[11]李爍，曹現(xiàn)強.以包容性城市治理推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展[J].行政論壇，2018(4).
[12]王欣，楊君.再組織化、公共性與社區(qū)治理[J].長白學(xué)刊，2017(1).
[13][14]李友梅，肖瑛，黃曉春.當(dāng)代中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越[J].中國社會科學(xué)，2012(4).
[15]陶希東.中國特大城市社會治理模式及機制重建策略[J].社會科學(xué)，2010(11).
[16][17]姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新[J].中國行政管理，2014(02).
[18]范逢春.改革開放以來的社會治理創(chuàng)新：一個偉大進程[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019(03).
[19]唐皇鳳.我國城市治理精細化的困境與迷思[J].探索與爭鳴，2017(09).
[20]蔣曉偉.城市治理法治化研究[M].北京：人民出版社，2016.19-20
[21]吳曉燕.精細化治理：從扶貧破局到治理模式的創(chuàng)新[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2016(6).
[22][美]劉易斯·芒福德.城市發(fā)展史[M].宋俊嶺、倪文彥譯.北京：中國建筑工業(yè)出版，2005.110.
*?基金項目：中宣部“四個一批文化名家”項目“城市社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”(編號：sgyp01)
