我國(guó)20世紀(jì)70年的現(xiàn)代化探索和發(fā)展歷程大致可分為三個(gè)階段。一是，1949—1991年從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)起飛階段。這個(gè)時(shí)期中，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化起飛和貧困陷阱的突破，經(jīng)歷了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立、“文革”十年、土地承包制推行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起等一系列波瀾壯闊的歷史事件。圍繞增長(zhǎng)潛力動(dòng)員和瓶頸克服，該階段表現(xiàn)出了典型的制度實(shí)驗(yàn)、試錯(cuò)、調(diào)整和適應(yīng)的早期現(xiàn)代化特征。具體如：以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的體制轉(zhuǎn)向有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制;以經(jīng)濟(jì)計(jì)劃為主的綜合平衡轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)多目標(biāo)調(diào)控;以宏觀直接管理為主轉(zhuǎn)向微觀積極性調(diào)動(dòng);等等。盡管變動(dòng)頻繁、波動(dòng)較大，1953—1991年依然實(shí)現(xiàn)了平均7.5%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度：1953—1977年平均經(jīng)濟(jì)增速為6.5%，其間有過三個(gè)時(shí)期的負(fù)增長(zhǎng);改革開放后無負(fù)增長(zhǎng)，1978—1991年經(jīng)濟(jì)增速加快到9.3%。二是，1992—2011年以重化工業(yè)化加速為動(dòng)力的走向成熟階段。這個(gè)時(shí)期平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度高達(dá)10.5%，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)逐步降低。其間，中國(guó)初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、對(duì)外開放程度增加、資源配置體系逐步完善，實(shí)現(xiàn)了向中高收入水平的飛躍。在這20年中“三個(gè)有利”因素推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)加速：出口導(dǎo)向促進(jìn)了資本積累;宏觀體制保障了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn);城市化進(jìn)程進(jìn)入快車道。同時(shí)，現(xiàn)代化的制度特征也越來越明顯，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立為標(biāo)志，資源配置方式具備了開放和市場(chǎng)體制基礎(chǔ)，特別是1994年之后出口導(dǎo)向工業(yè)化體制的完善，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供了制度條件。三是，2012—2035年大眾高消費(fèi)階段，以福利制度建設(shè)、人力資本提升和創(chuàng)新能力提高為核心目標(biāo)。這個(gè)時(shí)期中，中國(guó)城市化率預(yù)計(jì)從50%躍遷到70%以上。2019年城市化率突破60%，城市化已經(jīng)成為新常態(tài)的主導(dǎo)趨勢(shì)和核心議題。為了繼續(xù)實(shí)現(xiàn)人均GDP向高收入階段的飛躍，未來20多年將再次面臨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和調(diào)整。

　　1949—2011年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循了后發(fā)國(guó)家工業(yè)化道路，整體資源配置系統(tǒng)服務(wù)于“低成本-規(guī)模擴(kuò)張”的工業(yè)化模式，國(guó)家干預(yù)主導(dǎo)了工業(yè)化進(jìn)程(張平，2018)。2012年以來，伴隨結(jié)構(gòu)性減速的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中國(guó)開始進(jìn)入以人為本的深度城市化階段。深度城市化與工業(yè)化創(chuàng)新升級(jí)再度融合，成為新的發(fā)展階段的主題，核心是規(guī)模發(fā)展讓位于創(chuàng)新發(fā)展。深度城市化階段的新結(jié)構(gòu)特征表現(xiàn)為：(1)工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重下降，服務(wù)業(yè)比重不斷提高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)服務(wù)化格局逐步形成。這個(gè)階段的重大變化，就是從工業(yè)化時(shí)期生產(chǎn)供給中心轉(zhuǎn)向要素升級(jí)，工業(yè)部門發(fā)展依賴知識(shí)和創(chuàng)新參與全球競(jìng)爭(zhēng)。(2)要素驅(qū)動(dòng)的低成本工業(yè)化出現(xiàn)了嚴(yán)重的“規(guī)模收益遞減”，需要新的人力資本、信息、制度等非獨(dú)占性要素更新的生產(chǎn)函數(shù)體系，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的TFP貢獻(xiàn)率，培育內(nèi)生增長(zhǎng)路徑。(3)城市化規(guī)模擴(kuò)張“建設(shè)周期”逐步結(jié)束，以公共服務(wù)和人的發(fā)展為中心的深度城市化格局形成——以城市基建、住房為依托的土地城市化接近尾聲，財(cái)政收入中公共服務(wù)開支占比提高，公共服務(wù)均等化要求越來越強(qiáng)。財(cái)政轉(zhuǎn)型與深度城市化互動(dòng)，以便促進(jìn)廣義人力資本積累，提高消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和潛力。(4)中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大貿(mào)易國(guó)，在國(guó)際分工中的地位正從出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向內(nèi)需和創(chuàng)新主導(dǎo)的大國(guó)模式，深度融入全球化體系及相應(yīng)國(guó)際收支再平衡將帶來巨大外部挑戰(zhàn)。(5)深度城市化階段的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，有賴于市場(chǎng)配置效率和包容性發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的同步化是大勢(shì)所趨。

　　工業(yè)化向深度城市化轉(zhuǎn)變過程中，以往基于出口導(dǎo)向工業(yè)化發(fā)展的資源配置系統(tǒng)也將發(fā)生變化。特別是2009年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后，城市建設(shè)加速，在傳統(tǒng)宏觀管理體系的母體中已經(jīng)“共生”出一個(gè)滿足城市化需求的資源配置系統(tǒng)，即一根血脈下的兩個(gè)資源配置系統(tǒng)——一個(gè)服務(wù)于工業(yè)化，另一個(gè)服務(wù)于城市化。銀行為了滿足城市化發(fā)展的大規(guī)模資金需求，形成了龐大的影子銀行體系，或確切稱為銀行的影子——錢主要來自銀行體系，但服務(wù)于市政和住房開發(fā)的城市化需求;財(cái)政更是直言不諱(傳統(tǒng)財(cái)政就是“吃飯財(cái)政”)指出發(fā)展城市必須依靠“土地財(cái)政”，同時(shí)，空間規(guī)劃優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以推動(dòng)城市化。于是，“共生”于工業(yè)化激勵(lì)體制之上的第二套資源配置系統(tǒng)，在城市階段開始起到主導(dǎo)作用，作為既成事實(shí)，它應(yīng)城市需求而生?，F(xiàn)階段脫實(shí)向虛的問題，表明兩套資源配置系統(tǒng)已經(jīng)不能適應(yīng)城市化可持續(xù)發(fā)展要求。未來轉(zhuǎn)型的方向，應(yīng)是順應(yīng)深度城市化和高質(zhì)量發(fā)展的要求，確立以“人民為中心”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)多重目標(biāo)管理體制。毫無疑問，主體責(zé)任、發(fā)展目標(biāo)和協(xié)調(diào)機(jī)制的重塑過程中，將會(huì)遇到各種失調(diào)和再平衡的困難。

　　二、工業(yè)化和城市化“共生”資源配置系統(tǒng)的形成機(jī)制

　　后發(fā)國(guó)家推行工業(yè)化的方式，本質(zhì)上是一種舉國(guó)體制。就中國(guó)的實(shí)踐而言，不論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的綜合平衡，還是改革開放以來的宏觀調(diào)控，都嚴(yán)格遵循了“低成本-工業(yè)規(guī)模擴(kuò)張”的邏輯，這種邏輯的本質(zhì)是圍繞對(duì)財(cái)政-銀行系統(tǒng)的控制和協(xié)調(diào)，在要素價(jià)格、要素用途和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上制定了一套嚴(yán)密的資源配置系統(tǒng)。為配合重化工業(yè)化加速，1994年建立了市場(chǎng)化激勵(lì)與出口導(dǎo)向相配合的管理制度，促進(jìn)了出口導(dǎo)向工業(yè)化路徑的形成。在這個(gè)管理體制下，貨幣政策釘住美元鎖定匯率，財(cái)政政策采用“減免”和“補(bǔ)貼”招商引資，政府干預(yù)和金融支持的目標(biāo)是促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)得到了最大程度的發(fā)揮，“低成本-出口擴(kuò)張”的發(fā)展范式得以達(dá)成。伴隨著重化工業(yè)化的加速，1997年之后城市化開始加速，2011年城市化率超過了50%，中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入城市化發(fā)展階段，預(yù)計(jì)2019年城市化率將突破60%。這個(gè)過程中，需要衍生出一套滿足城市化需求的資源配置系統(tǒng)。

　　1.“共生”資源配置系統(tǒng)生成的歷史背景。1997年私人按揭貸款的啟動(dòng)和2002年土地招拍掛的推行，揭開了城市化時(shí)期資金流程和管理體制歷史性變遷的序幕，從低價(jià)工業(yè)化向高價(jià)城市化轉(zhuǎn)型的步伐因此加快(中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組，2003)。在這種背景下，以往基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)亟待修正和補(bǔ)充，與城市化配套的資源分配系統(tǒng)被納入發(fā)展議程?？傮w上來看，工業(yè)化管理體制與其衍生出來的城市化資源配置系統(tǒng)，二者高度關(guān)聯(lián)但責(zé)任主體不同。以財(cái)政-銀行為主導(dǎo)的選擇性投融資體系，一直是支撐中國(guó)工業(yè)化發(fā)展的基石，政府作為責(zé)任主體，維護(hù)著“吃飯財(cái)政”的功能。但是，隨著城市化加速及其對(duì)資源需求的快速增加，在銀行體系之外生長(zhǎng)出來一套被稱為“影子銀行”或“銀行影子”的配置機(jī)制(殷劍峰等，2013)。即銀行體系衍生出來一個(gè)為城市化融資的新體系，游離于監(jiān)管和規(guī)制之外。與此同時(shí)，為了發(fā)展城市，財(cái)政運(yùn)營(yíng)也向“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)變，新的財(cái)政主體由“地方政府融資平臺(tái)”等公司體系承擔(dān)，融資平臺(tái)成為新型財(cái)政主體。由此，盡管頂層宏觀管理體系沒有變化，但是地方管理體系發(fā)生了根本變化。如，資金分配的95%是先分到銀行，影子銀行實(shí)質(zhì)是銀行的影子，需要從銀行分配資金;而財(cái)政則更有分權(quán)性傾向，地方融資平臺(tái)與中央財(cái)政進(jìn)一步分離，其統(tǒng)計(jì)口徑一直爭(zhēng)論很多，算國(guó)企還是政府，一直難以確認(rèn)。

　　2.“共生”體制的演化機(jī)制。工業(yè)化和城市化兩套資源配置系統(tǒng)的目標(biāo)和作用，存在本質(zhì)上的不同。工業(yè)化的協(xié)調(diào)是一種縱向協(xié)調(diào)邏輯，目的是獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì);城市化主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系，目的是獲取范圍經(jīng)濟(jì)，橫向協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)。隨著發(fā)展階段演替，兩種資源配置系統(tǒng)將從相容逐步走向不相容。(1)早期是工業(yè)化和城市化共生階段，工業(yè)化集聚人口進(jìn)而提高城市化。中國(guó)很多的城市都是工業(yè)城，典型如大慶、十堰等城市。當(dāng)城市化自我發(fā)展后，城市化與工業(yè)化的沖突首先來自成本。中國(guó)大規(guī)模工業(yè)化一直靠低成本，相應(yīng)的管理體制也維持著這種低成本優(yōu)勢(shì)。但是，隨著城市化集聚程度的提高和其他經(jīng)濟(jì)條件的變化，城市化的勞動(dòng)、資金、排污等高成本反過來導(dǎo)致“去工業(yè)化”(中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組，2009)，這反過來又會(huì)加劇高成本城市化。(2)工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)也越來越困難。工業(yè)化時(shí)期，服務(wù)業(yè)長(zhǎng)期作為低成本競(jìng)爭(zhēng)的配套產(chǎn)業(yè)存在，由于受到工業(yè)發(fā)展回波效應(yīng)的沖擊，服務(wù)業(yè)一直難以提高質(zhì)量和效率。但是，隨著城市化加深，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)需求迅速提高，傳統(tǒng)體制桎梏下的服務(wù)業(yè)必將難以滿足這些新需求。更為嚴(yán)重的是，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，服務(wù)部門的壟斷持續(xù)推高壟斷租金和經(jīng)濟(jì)泡沫，影響了制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展。(3)公共福利支出與工業(yè)化稅收負(fù)擔(dān)不匹配。原有工業(yè)化資源配置系統(tǒng)在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中造成的一個(gè)悖論是：企業(yè)高稅賦和公共服務(wù)提供不足并存。工業(yè)化部門承擔(dān)了過高的稅賦，但卻無法滿足城市居民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，這是稅收收支錯(cuò)位的必然結(jié)果(付敏杰等，2017)。(4)時(shí)間結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的矛盾。土地城市化具有跨期融資的特征。滾動(dòng)式的負(fù)債發(fā)展模式，一方面導(dǎo)致地方債務(wù)率居高不下，地方稅收難以彌補(bǔ);另一方面，由于中央財(cái)政收入增長(zhǎng)將在結(jié)構(gòu)服務(wù)化過程中受到削弱，導(dǎo)致中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度減弱。另外，國(guó)家調(diào)控中針對(duì)地方的“地根”限制，也施加了更大的財(cái)政收支約束。(5)中央地方發(fā)展目標(biāo)的激勵(lì)相容性受到挑戰(zhàn)。地區(qū)發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)脫離了早期GDP-增值稅的激勵(lì)相容特性，轉(zhuǎn)而采用一些新的區(qū)域性激勵(lì)因素，如土地空間優(yōu)化、人口流入、公共服務(wù)配置激勵(lì)因素。這將迫使城市化和工業(yè)化兩個(gè)資源配置系統(tǒng)展開資源爭(zhēng)奪。因此，“共生”資源配置系統(tǒng)必然是一個(gè)具有內(nèi)在沖突的不穩(wěn)定體制。兩大資源配置系統(tǒng)的共生性很容易導(dǎo)致相互掣肘，造成政策操作非連貫性和資源配置的扭曲。

　　3.資源配置系統(tǒng)演化的結(jié)構(gòu)條件。與城市發(fā)展階段特征相關(guān)聯(lián)的中國(guó)宏觀管理變革的現(xiàn)實(shí)條件也很清晰。IMF列出了11項(xiàng)具體特征：(1)從外部需求轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)需求;(2)從投資轉(zhuǎn)向消費(fèi);(3)從工業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè);(4)資源分配上，從國(guó)家導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)和私人部門推動(dòng);(5)從過高的企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)向可持續(xù)的杠桿水平;(6)從財(cái)政債務(wù)上升(特別是地方政府債務(wù))轉(zhuǎn)向可持續(xù)的財(cái)政;(7)從金融部門自由化轉(zhuǎn)向改善治理;(8)從增加要素投入轉(zhuǎn)向提高生產(chǎn)率和鼓勵(lì)創(chuàng)新;(9)從不平等的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向更加包容性的增長(zhǎng);(10)從高污染轉(zhuǎn)向綠色增長(zhǎng)，可持續(xù)利用能源;(11)從舊式的、間歇的政府公告，轉(zhuǎn)向及時(shí)、清晰易懂的溝通(林衛(wèi)基等，2018)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變與資源配置系統(tǒng)變化的矛盾，已經(jīng)有很多文獻(xiàn)進(jìn)行了深入研究。2012年中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性減速后，討論集中在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但到2015年后，宏觀波動(dòng)頻繁，宏觀學(xué)術(shù)和政策討論聚焦于央行貨幣發(fā)行方式、中國(guó)財(cái)稅改革、降低債務(wù)杠桿等資源配置系統(tǒng)的分析上。

　　從貨幣金融調(diào)控看：(1)貨幣供給機(jī)制的變化。中國(guó)從出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)需為主，這是不可避免的過程，相應(yīng)地，基于外匯占款的貨幣發(fā)行方式需要轉(zhuǎn)變。因此，以往以不斷提高存款準(zhǔn)備金率對(duì)沖貨幣發(fā)行的政策面臨挑戰(zhàn)，以商業(yè)銀行國(guó)債做抵押進(jìn)行的各類便利資產(chǎn)創(chuàng)造貨幣模式是否可持續(xù)，已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注與研究(張平，2017)。(2)“宏觀審慎+貨幣政策”的雙支柱的金融體系改革在2017年得以確認(rèn)，這個(gè)框架適應(yīng)了當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，把穩(wěn)定資產(chǎn)價(jià)格作為重要目標(biāo)，說明城市化推進(jìn)后居民住房和金融資產(chǎn)配置成為不可回避的重大問題，資產(chǎn)價(jià)格納入宏觀監(jiān)控有助于平衡實(shí)體經(jīng)濟(jì)和非實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

　　從財(cái)政收支看：(1)中國(guó)人均GDP進(jìn)入到中高收入階段，城市居民成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主體力量，居民納稅和城市福利支出相匹配，成為城市化主導(dǎo)下稅收與公共服務(wù)良性循環(huán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，它有別于基于工業(yè)化的稅收-支出體制。(2)從不平等增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向包容性增長(zhǎng)，財(cái)政體制上的稅收-福利支出安排，應(yīng)該有助于抑制居民收入差距。同時(shí)，城市化時(shí)期的宏觀管理應(yīng)特別注重地方財(cái)政的可持續(xù)性，改革中央-地方財(cái)政分配體制以穩(wěn)定地方財(cái)政(付敏杰等，2017)。

　　從產(chǎn)業(yè)政策看：(1)從干預(yù)轉(zhuǎn)向消除資源配置扭曲轉(zhuǎn)變。工業(yè)化時(shí)期扶持幼稚產(chǎn)業(yè)和管制服務(wù)業(yè)價(jià)格的政策，目的是降低工業(yè)化成本;在城市化階段，過去那種以扭曲服務(wù)業(yè)成本支持工業(yè)化的做法，已經(jīng)完全不能適應(yīng)服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的要求。實(shí)際上，新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的諸矛盾中，服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為結(jié)構(gòu)扭曲的最大來源(陸江源等，2018)，扭曲導(dǎo)致的資產(chǎn)泡沫若得不到有效治理，將直接拖垮工業(yè)(或稱為加快“去工業(yè)化”)。因此，國(guó)家對(duì)服務(wù)業(yè)干預(yù)和管制，必須讓位于市場(chǎng)配置。(2)市場(chǎng)激勵(lì)推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。中國(guó)當(dāng)前全要素生產(chǎn)率增速下降、貢獻(xiàn)降低，與高質(zhì)量發(fā)展背道而馳，這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)階段轉(zhuǎn)換最不利的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該致力于提高全要素生產(chǎn)率。

　　2018年，工業(yè)比重降低到30%左右，消費(fèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)超過了70%，出口對(duì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)效應(yīng)為負(fù)值。總的趨勢(shì)是，工業(yè)化和城市化推動(dòng)的投資建設(shè)周期讓位于城市化過程中的居民消費(fèi)帶動(dòng)，工業(yè)讓位于服務(wù)業(yè)，出口讓位于內(nèi)需增長(zhǎng)，基于城市化的宏觀體制轉(zhuǎn)型調(diào)整到了最重要的歷史時(shí)期。

　　三、“共生”資源配置系統(tǒng)的失調(diào)與沖突

　　1.互補(bǔ)與雙軌。原則上，基于城市化的資源配置系統(tǒng)與基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)，二者應(yīng)該互補(bǔ)和協(xié)調(diào)。工業(yè)化的發(fā)展帶動(dòng)了城市化，地方財(cái)政以居民住房的高地價(jià)補(bǔ)貼工業(yè)用地的低地價(jià)，這是“互補(bǔ)”關(guān)系。金融也是如此，2009年后通過以信托為代表的影子銀行體系的發(fā)展，一方面滿足了城市化建設(shè)需求，另一方面繼續(xù)服務(wù)于工業(yè)化低成本資金使用。

　　隨著城市化對(duì)工業(yè)化的替代和工業(yè)化稅收提供的不足，具有互補(bǔ)性的兩套資源配置系統(tǒng)，開始發(fā)生重心轉(zhuǎn)移。影子銀行的膨脹推動(dòng)資源配置向城市化傾斜，同時(shí)，以往那套為工業(yè)化謀求低成本擴(kuò)張的配置機(jī)制失效，兩種資源配置系統(tǒng)的目標(biāo)不一致性變得越來越顯著，形成了要素價(jià)格的“雙軌制”。第一，土地要素價(jià)格雙軌制，即工業(yè)用地價(jià)格和城市住宅用地價(jià)格的雙軌制。房地產(chǎn)價(jià)格上漲和勞動(dòng)成本的增加，與低價(jià)工業(yè)化模式的內(nèi)在要求相背離。第二，資金要素價(jià)格雙軌制，金融體系中出現(xiàn)基于國(guó)家基準(zhǔn)利率的存貸款利率浮動(dòng)，以及基于市場(chǎng)利率的剛性兌付利率，資金配置機(jī)制也偏向于了城市化需求的高收益部門，大規(guī)模的“套利”活動(dòng)愈演愈烈。第三，勞動(dòng)要素流動(dòng)一直都面臨城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的阻礙，外地就業(yè)者由于高房?jī)r(jià)變得越來越難融入城市，勞動(dòng)要素分割問題沒有因?yàn)槌鞘谢玫骄徑?。第四，公共服?wù)與居民納稅不匹配，工業(yè)化時(shí)期產(chǎn)業(yè)納稅與工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施相匹配，而城市化時(shí)期，產(chǎn)業(yè)稅收與城市居民公共服務(wù)的責(zé)權(quán)利越來越不匹配，地方政府轉(zhuǎn)向通過“土地財(cái)政”來獲得公共收益，但是通過高房?jī)r(jià)把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給了市民，扭曲了公共服務(wù)與居民納稅義務(wù)的對(duì)等性原則。

　　“共生”資源配置的協(xié)調(diào)主體發(fā)生了變化，財(cái)政中的融資平臺(tái)、金融中的影子銀行、主體開發(fā)區(qū)都是新的協(xié)調(diào)主體。這些都顯示出“共生”資源配置系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)了“失調(diào)”。新的資源配置系統(tǒng)以新的扭曲方式，把宏觀協(xié)調(diào)的三個(gè)主體：發(fā)改委、財(cái)政部和“一行兩會(huì)”等金融部門，捆綁到了城市化這一輛馬車上。其機(jī)制是：產(chǎn)業(yè)-空間規(guī)劃進(jìn)行城市化土地的擴(kuò)張，財(cái)政服務(wù)于土地的金融運(yùn)營(yíng)，金融服務(wù)于城市化的資金需求。這與圍繞著工業(yè)化進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)制有著本質(zhì)差異，然而也開啟了中國(guó)城市化階段的新資源配置之路，是對(duì)工業(yè)化資源配置系統(tǒng)再次“雙軌制”的扭曲。

　　2.工業(yè)化時(shí)期資源配置系統(tǒng)的適應(yīng)性與協(xié)調(diào)。工業(yè)化期間三個(gè)主體的協(xié)調(diào)目的，是降低工業(yè)化成本，推動(dòng)工業(yè)化規(guī)模擴(kuò)張：(1)產(chǎn)業(yè)政策不僅僅是保護(hù)和激勵(lì)幼稚產(chǎn)業(yè)，還包含了一整套產(chǎn)業(yè)組織體系，用以降低工業(yè)化的土地成本、用工成本、社會(huì)保障成本、排污成本。產(chǎn)業(yè)政策將與工業(yè)部門相配套的社會(huì)服務(wù)部門(如科教文衛(wèi)體等)定義為工業(yè)化的成本中心，保障工業(yè)勞動(dòng)力再生產(chǎn)過程的順暢和低成本，低價(jià)工業(yè)化的發(fā)展路徑因此得以維持(中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組，2003;劉世錦，2004)。(2)貨幣金融政策。貨幣政策目標(biāo)是穩(wěn)定幣值。按IMF分類，這個(gè)目標(biāo)是釘死美元匯率和貨幣供給。1994—2007年釘住美元匯率和貨幣供給，通過提高存款準(zhǔn)備金和央票圈住“貨幣”，穩(wěn)定物價(jià);2007—2011年單一釘住物價(jià);2012年專注貨幣供給和2017年開啟雙支柱框架，將資產(chǎn)價(jià)格納入宏觀目標(biāo)中。貨幣發(fā)行體系是基于出口導(dǎo)向的工業(yè)化，以外匯占款為基礎(chǔ)發(fā)行貨幣，保障貨幣體系的穩(wěn)定。金融政策是以銀行為主體的抵押-信貸體系，為工業(yè)化提供信貸創(chuàng)造，持續(xù)保持低成本的資金供給，這些政策有效地推動(dòng)了中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程。(3)財(cái)政政策。從根本上講就是一個(gè)稅收/生產(chǎn)型財(cái)政體制，政府稅收來源于工業(yè)企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅。1994—2016年，中央和地方政府的稅收主要來自工業(yè)企業(yè)增值稅;2017年前，地方政府也有部分稅收來自營(yíng)業(yè)稅，即第三產(chǎn)業(yè)稅收;2017年增值稅和營(yíng)業(yè)稅合并，將第二、三產(chǎn)業(yè)合并為增值稅。中國(guó)工業(yè)化時(shí)期的稅收高度依賴于工業(yè)企業(yè)，財(cái)政支出服務(wù)于生產(chǎn)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施投資多為工業(yè)部門配套，爾后才逐步轉(zhuǎn)向?yàn)楣I(yè)化和城市化服務(wù)。地方政府利用“三減兩免”等各類稅收減免和土地免費(fèi)招商引資，大力發(fā)展工業(yè)企業(yè)。這個(gè)時(shí)期的稅收和財(cái)政支出是相匹配的，工業(yè)部門納稅，而政府也積極服務(wù)于工業(yè)部門。

　　總體上來看，自新中國(guó)成立以來形成的基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)，是一種促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略組織框架。無論是改革開放前依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)行剪刀差積累的早期工業(yè)化，還是改革開放后依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)的出口導(dǎo)向型工業(yè)化，資源配置系統(tǒng)基本都是遵循了傳統(tǒng)的計(jì)委(后為發(fā)改委)-財(cái)政部-人民銀行體制框架，目的都是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、提供低成本工業(yè)化的資金和稅收、保障工業(yè)化的快速發(fā)展。這個(gè)資源配置系統(tǒng)使中國(guó)工業(yè)化取得了舉世矚目的成就，在全球500種主要工業(yè)品中，中國(guó)產(chǎn)量位居全球第一位的產(chǎn)品占了將近一半，成為全球最完善開放的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，成為全球制造業(yè)的大國(guó)。

　　3.新常態(tài)下舊管理體制的不適應(yīng)性和沖突。中國(guó)高效率的資源配置系統(tǒng)取得了輝煌工業(yè)化成就，但是到2011年前后這一管理體制出現(xiàn)了巨大的不適應(yīng)性。每一次調(diào)整資源配置方式，都是通過“規(guī)范”城市化不成熟的體制，而復(fù)歸到原有工業(yè)化的“規(guī)范”體制，形成了一次又一次的“規(guī)范”沖突。如最近銀行業(yè)整頓的“回表”就是一個(gè)明顯的“規(guī)范”沖突。中國(guó)城市化步伐自20世紀(jì)90年代中期加速，居民參與度提高。典型如原有城市化是被政府嚴(yán)格控制的，城市住房實(shí)行分配體制，這有助于降低工業(yè)化的成本。1997年后，為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)沖擊、彌補(bǔ)多年的城市住房欠賬，住房制度改革逐步深化，到2002年土地允許招拍掛后，土地要素正式進(jìn)入中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道中來，土地“無償劃撥”推動(dòng)工業(yè)化的時(shí)代結(jié)束。2011年中國(guó)城市化率突破50%，城市主體地位確立，但是由于體制和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型滯后，城市化帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖突，基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)與城市化巨大需求的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致一系列扭曲和宏觀政策協(xié)調(diào)機(jī)制的破損，也導(dǎo)致了資源配置方案的每一次調(diào)整，都希望“回到”基于工業(yè)化的老體制上去。

　　新舊體系的不適應(yīng)還體現(xiàn)在方方面面。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃從招商引資布局轉(zhuǎn)向城市空間布局，主要是擴(kuò)張城區(qū)：農(nóng)村土地快速轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)區(qū)，城市轄區(qū)快速擴(kuò)張，農(nóng)民就地轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢ㄟ^推動(dòng)土地城市化帶動(dòng)人口城市化。城市化不同于工業(yè)化的要求，土地不可能再免費(fèi)、污染要治理、公共服務(wù)剛性需求需要滿足，以前作為工業(yè)化低成本來源的公共服務(wù)，在城市化需求拉升過程中，變成了一個(gè)具有行政壟斷的“高租金”的服務(wù)部門，由此，壓低工業(yè)化成本的諸多組織和機(jī)制開始解體。

　　同時(shí)，與城市化更為密切的金融體制只好進(jìn)行增量改革。為了滿足城市化的需求，2009年之后，形成了一個(gè)巨大的影子銀行或銀行的表外業(yè)務(wù)體系。傳統(tǒng)銀行以為工業(yè)企業(yè)融資為基準(zhǔn)，缺少對(duì)土地融資和市政建設(shè)融資的渠道與方法，但是，巨大的資金需求推動(dòng)了銀行資金由表內(nèi)轉(zhuǎn)向表外。表面上看，這是銀行體系為了繞開監(jiān)管和存款準(zhǔn)備金率的束縛，本質(zhì)上是通過主動(dòng)滿足城市化的剛性資金需求，實(shí)現(xiàn)被傳統(tǒng)體制壓抑的高收益。現(xiàn)實(shí)情況是，表外業(yè)務(wù)和以信托為基準(zhǔn)的影子銀行體系快速發(fā)展，滿足了城市化發(fā)展的巨大需求，獲取了高收益。這一高收益正是針對(duì)扭曲的宏觀體制管理的套利。

　　貨幣政策問題。2015年外匯占款下降后，直接引起貨幣收縮，當(dāng)年金融波動(dòng)與此有關(guān)，現(xiàn)階段大量有關(guān)人民銀行與財(cái)政部政策協(xié)調(diào)的討論，也是基于這個(gè)問題的反應(yīng)。金融結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，貨幣供給傳遞發(fā)生了變化，突出體現(xiàn)在2012年后大量資金供給沒有能進(jìn)入生產(chǎn)部門，PPI轉(zhuǎn)負(fù)，實(shí)體部門進(jìn)入通縮，而房地產(chǎn)部門的價(jià)格不斷上漲。結(jié)果是，釋放貨幣就會(huì)進(jìn)一步激勵(lì)資產(chǎn)部門，緊縮貨幣則實(shí)體經(jīng)濟(jì)通縮，調(diào)控陷入這種雙目標(biāo)困境。資金價(jià)格基本上是“雙軌制”，國(guó)家制定了存貸款的基準(zhǔn)利率，盡管允許上下浮動(dòng)，但變動(dòng)幅度很小，基本是只上不下;而市場(chǎng)利率以Shibor(上海銀行間同業(yè)拆放利率)為基準(zhǔn)建立，反應(yīng)比較迅速。由于資金供給少、需求大，因此，價(jià)格普遍高于基準(zhǔn)利率，形成了利率雙軌體制。雙軌體制反映了如下問題，在轉(zhuǎn)型和城市化時(shí)期，以往基于工業(yè)化的貨幣金融政策體系需要進(jìn)行新的改革。

　　“土地財(cái)政”彌補(bǔ)了中央和地方支出責(zé)任與稅收的不對(duì)稱性。地方財(cái)政如同影子銀行一樣，形成了體外的第二財(cái)政體系，即以土地為基礎(chǔ)的“土地財(cái)政”體系——包括土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓收入、土地抵押獲得的貸款收入、基于土地和建筑的地方融資平臺(tái)所動(dòng)員的財(cái)政資金力量等。地方從土地中獲得的這些財(cái)政收入，一是用以彌補(bǔ)財(cái)稅收入與公共服務(wù)支出的差距。二是要繼續(xù)維持較低的工業(yè)用地價(jià)格。因此，地方政府不得不以推高住房土地價(jià)格為代價(jià)進(jìn)行彌補(bǔ)。但是，房地產(chǎn)價(jià)格提升會(huì)推高租金成本，對(duì)工業(yè)發(fā)展形成擠壓：工業(yè)用地不斷轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫兀髽I(yè)獲取工業(yè)用地似乎以工業(yè)發(fā)展的名義套取土地升值的利益，這是土地“雙軌制”的必然結(jié)果。三是用以推動(dòng)市政建設(shè)。中國(guó)城市化的大規(guī)模資本支出是通過土地貼現(xiàn)獲得，地方“雙財(cái)政”體系直接決定了地方財(cái)政的決策目標(biāo)，導(dǎo)致對(duì)工業(yè)化低成本目標(biāo)的偏離，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了高成本的城市化發(fā)展。融資平臺(tái)為主體通過高成本融資推動(dòng)城市化，財(cái)政靠高地價(jià)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，高成本的城市化因此成為工業(yè)化和城市化摩擦的關(guān)鍵。每一次政策調(diào)整都試圖降低工業(yè)化成本，“規(guī)范”新的適應(yīng)城市需求的資源配置系統(tǒng)，希望回到原有體制，這已經(jīng)是不可能了。

　　4.目標(biāo)不一致性導(dǎo)致的問題。產(chǎn)業(yè)-財(cái)政-金融從激勵(lì)工業(yè)化轉(zhuǎn)向圍繞土地運(yùn)行后，中央的集中化協(xié)調(diào)機(jī)制讓位于地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，原有的分權(quán)激勵(lì)工業(yè)化特征，讓位于分權(quán)維持地方城市化發(fā)展。首先，以GDP為導(dǎo)向的宏觀目標(biāo)與分權(quán)化的工業(yè)化發(fā)展目標(biāo)是相容的，而現(xiàn)有國(guó)家發(fā)展的GDP目標(biāo)與地方福利最大化(土地城市化)發(fā)展目標(biāo)并不相容。其次，中央和地方原有的稅收分享體系，也出現(xiàn)了不一致，地方財(cái)政從稅收中分享的部分不斷下降，而來自土地財(cái)政相關(guān)的稅收和融資更大。再次，跨期平衡的調(diào)節(jié)方案，工業(yè)化時(shí)期集中于國(guó)家財(cái)政赤字和國(guó)債發(fā)行，但在城市化階段，各個(gè)地方均具備了跨期平衡的能力和要求。土地貼現(xiàn)機(jī)制直接造就了兩大功能——抵押負(fù)債和跨期平衡——導(dǎo)致杠桿率越來越高。

　　從體制規(guī)范的角度看，基于工業(yè)化的資源配置系統(tǒng)是規(guī)范的，而“共生”的基于城市化配置資源管理體制則是不規(guī)范的，但后者已經(jīng)逐步占據(jù)了主導(dǎo)地位。在現(xiàn)階段的政策操作層面，與城市化共生的配置資源體制均成了整頓的關(guān)鍵——如影子銀行、“土地財(cái)政”、債務(wù)杠桿等，盡管整頓和規(guī)范是必要的，但是采取抑制其發(fā)展并試圖轉(zhuǎn)回到工業(yè)化體系的管理體制是不可行的，也不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。“共生”體制的雙軌協(xié)調(diào)在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出越來越大的沖突，目標(biāo)不一致、激勵(lì)不相容成為矛盾焦點(diǎn)。因此，現(xiàn)實(shí)中，由政策和監(jiān)管引起的波動(dòng)，由市場(chǎng)引起的波動(dòng)，以及多部門協(xié)調(diào)過程中的不一致，本質(zhì)上都是雙軌制協(xié)調(diào)失效的現(xiàn)實(shí)反應(yīng)，中國(guó)需要的是真實(shí)適應(yīng)城市化的資源配置的根本性轉(zhuǎn)型。

　　四、基于城市化的資源配置系統(tǒng)轉(zhuǎn)型

　　兩個(gè)資源配置系統(tǒng)的資源爭(zhēng)奪和機(jī)制不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)摩擦，已經(jīng)引起政府高度重視。鑒于現(xiàn)階段的宏觀調(diào)控仍然囿于傳統(tǒng)工業(yè)化的資源配置機(jī)制，便不可避免地導(dǎo)致更為混亂的狀況，這有悖于城市化發(fā)展和轉(zhuǎn)型的階段性要求。從經(jīng)濟(jì)階段轉(zhuǎn)換的要求看，必須著眼于新的宏觀資源配置系統(tǒng)的建設(shè)。原因如下：第一，發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生從以物質(zhì)生產(chǎn)為中心向以人民為中心的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)供給導(dǎo)向的資源配置系統(tǒng)轉(zhuǎn)向消費(fèi)者導(dǎo)向的資源配置系統(tǒng)。這種轉(zhuǎn)換背景下，提高居民收入份額和人力資本回報(bào)率、強(qiáng)化消費(fèi)跨期效率補(bǔ)償，成為宏觀調(diào)控目標(biāo)的一個(gè)重要方面。第二，發(fā)展機(jī)制已經(jīng)發(fā)生從“低成本-規(guī)模擴(kuò)張”的單一效率標(biāo)準(zhǔn)向基于“多樣性-風(fēng)險(xiǎn)分散”的經(jīng)濟(jì)韌性標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，需要構(gòu)建“效率-韌性再平衡”的資源配置系統(tǒng)。第三，激勵(lì)方式已經(jīng)發(fā)生從工業(yè)化產(chǎn)業(yè)干預(yù)向競(jìng)爭(zhēng)性政策的轉(zhuǎn)變，特別是將服務(wù)部門從管制和低效率中釋放出來，以部分市場(chǎng)供給的方式促進(jìn)服務(wù)業(yè)升級(jí)，強(qiáng)化創(chuàng)新的市場(chǎng)激勵(lì)。第四，發(fā)展戰(zhàn)略逐漸從出口導(dǎo)向調(diào)整為“大國(guó)模式”，以消費(fèi)需求升級(jí)為主導(dǎo)，提升國(guó)際分工價(jià)值鏈的地位，增加出口附加價(jià)值，而非補(bǔ)貼化發(fā)展。

　　為了推動(dòng)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，資源配置系統(tǒng)必須以更為均衡的方式進(jìn)行適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，歸根結(jié)底需要堅(jiān)持兩條：第一，兩套資源配置系統(tǒng)的沖突和矛盾，根本上來源于工業(yè)化時(shí)期以生產(chǎn)為中心的理論和實(shí)踐。城市化時(shí)期應(yīng)圍繞要素升級(jí)構(gòu)建新的資源配置系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)信號(hào)的一致性、激勵(lì)的一致性、主體目標(biāo)的一致性，從根本上服務(wù)于以人民為中心的內(nèi)需發(fā)展。第二，宏觀管理目標(biāo)從單一效率標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向可持續(xù)的效率-韌性均衡目標(biāo)，服務(wù)于包容性增長(zhǎng)。第三，宏觀資源配置應(yīng)覆蓋跨期均衡以緩解風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政、金融和產(chǎn)業(yè)政策這三駕馬車的功能重塑的角度看，整合方向和機(jī)制如下：

　　(一)公共財(cái)政體制的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配改革

　　1994年的稅制改革是基于收入(財(cái)權(quán))劃分的改革，建立的是一套以工業(yè)發(fā)展為主的財(cái)稅體制。財(cái)權(quán)集中在中央，事權(quán)在地方，中央靠轉(zhuǎn)移支付來完成初步匹配，這種機(jī)制設(shè)計(jì)明顯是為了大規(guī)模工業(yè)化順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，受到特定發(fā)展階段認(rèn)識(shí)的局限，當(dāng)時(shí)的分稅制改革并沒有劃分事權(quán)，并導(dǎo)致城市化階段財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題的發(fā)生。由于城市化快速發(fā)展，財(cái)政公共服務(wù)支出快速增長(zhǎng)，2002年后地方政府逐步靠土地財(cái)政進(jìn)行收支缺口彌補(bǔ)，形成了第二套財(cái)政收支系統(tǒng)。

　　中國(guó)現(xiàn)行的稅制可概括為產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)稅制主導(dǎo)的“產(chǎn)業(yè)稅制”。這種稅制圍繞大規(guī)模工業(yè)化建立，以企業(yè)為主要納稅人的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，納稅人結(jié)構(gòu)單一，基本負(fù)擔(dān)了國(guó)家的全部稅收。但是隨著結(jié)構(gòu)服務(wù)化的形成，工業(yè)比重持續(xù)下降，工業(yè)化稅收基礎(chǔ)逐漸減少;與此同時(shí)，城市化加速使得公共財(cái)政支出增大，即使有了土地財(cái)政的補(bǔ)充，也難以有效緩解財(cái)政支出剛性壓力。財(cái)政收支矛盾的背后，是收支主體的不匹配，財(cái)政支出越來越多地服務(wù)于城市居民，但是財(cái)政收入負(fù)擔(dān)卻壓在企業(yè)和土地財(cái)政融資上，而中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，進(jìn)一步加劇了地方壓力。

　　要想保持城市化新階段的穩(wěn)定發(fā)展，必須要對(duì)稅制做出新的頂層設(shè)計(jì)，核心就是重新匹配財(cái)權(quán)和事權(quán)。這種重新匹配，不僅僅表現(xiàn)在財(cái)政收入和公共支出的數(shù)字匹配上，更應(yīng)該體現(xiàn)在城市居民享受服務(wù)與納稅責(zé)任以及中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)的匹配上，否則會(huì)造成財(cái)稅體制缺少可持續(xù)發(fā)展的韌性和合理性。因此，公共財(cái)政的改革方向應(yīng)是：(1)從流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對(duì)企業(yè)法人征稅轉(zhuǎn)向?qū)ψ匀蝗撕头ㄈ斯餐鞫?，逐步形成納稅人與享受公共福利相匹配的格局。(2)流轉(zhuǎn)稅征收環(huán)節(jié)上，也要僅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)與消費(fèi)環(huán)節(jié)共同征收，征收價(jià)外型消費(fèi)稅，減輕地方對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。(3)財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型也意味著政府職能轉(zhuǎn)變，從過去的負(fù)債發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，政府預(yù)算約束硬化。(4)事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配問題在城市化發(fā)展的今天已經(jīng)無法回避了，城市的納稅與公共服務(wù)匹配是城市化的基本要求。中央與地方事權(quán)合理劃分，中央收回需要全國(guó)統(tǒng)籌的事權(quán)，保障勞動(dòng)要素全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，形成中央和地方發(fā)展合力，以便于從整體上建立服務(wù)業(yè)和創(chuàng)新的良好環(huán)境。

　　(二)貨幣供給基礎(chǔ)與金融系統(tǒng)韌性的改革

　　基于外匯占款的貨幣發(fā)行方式也正在逐步轉(zhuǎn)變：一方面，由于2015年外匯占款下降，央行縮表;2016年央行依靠“其他金融機(jī)構(gòu)借款項(xiàng)目”，以其他金融機(jī)構(gòu)的國(guó)債等抵押物發(fā)行各類短期、中期便利等，大幅度創(chuàng)造資產(chǎn)，新的資產(chǎn)創(chuàng)造占比已經(jīng)逐步彌補(bǔ)外匯占款下降。另一方面，依靠不斷提高的貨幣乘數(shù)來增加M2的貨幣發(fā)行，達(dá)到擴(kuò)張的效果，貨幣乘數(shù)高達(dá)6倍。依據(jù)外匯占款發(fā)行貨幣的模式是明顯的小國(guó)模式，類似于貨幣局制度，對(duì)于釘住匯率的貨幣政策體系是非常有效的。但中國(guó)現(xiàn)階段出口導(dǎo)向型工業(yè)化逐步結(jié)束，貨幣發(fā)行也在逐步改變，以國(guó)債作為新的資產(chǎn)來源將逐步成為主要方式。通過“其他金融機(jī)構(gòu)借款項(xiàng)目”對(duì)政府負(fù)債使用過兩次，但沒有成為類似于發(fā)達(dá)國(guó)家以國(guó)債為基礎(chǔ)的央行負(fù)債表。原因很多，一個(gè)根本原因就是政府軟預(yù)算、財(cái)政收支體系存在著很多非規(guī)范狀態(tài)，對(duì)政府的法律規(guī)范仍然不夠。發(fā)達(dá)國(guó)家的貨幣發(fā)行均以公債貨幣化為主要模式，以債券市場(chǎng)操作作為貨幣調(diào)節(jié)的主要手段。我國(guó)的國(guó)債和地方債等公債都與龐大的長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)相匹配，因此，創(chuàng)設(shè)公債資產(chǎn)可以為貨幣供給的長(zhǎng)期資產(chǎn)打下基礎(chǔ)，同時(shí)也有利于推動(dòng)中國(guó)債券市場(chǎng)的操作與統(tǒng)一。這方面的探索需要央行與財(cái)政部的協(xié)調(diào)，財(cái)政部成為創(chuàng)設(shè)資產(chǎn)方，更需要配合財(cái)政體制的深化改革和立法體系的完善。如果財(cái)政體制不能建立有效的自我約束的監(jiān)督體制，預(yù)算軟約束無法克服，采用公債貨幣化的貨幣發(fā)行機(jī)制會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)加大，對(duì)此中國(guó)有著深刻的教訓(xùn)。

　　從城市資源配置融合的角度看，利率雙軌制和基于市場(chǎng)利率加剛性兌付的高成本利率體系是中國(guó)當(dāng)期需要加快改革的資金價(jià)格體系，否則將加劇利率傳遞渠道不暢、信號(hào)扭曲、大量累積金融風(fēng)險(xiǎn)。金融改革方面：第一，要逐步實(shí)現(xiàn)各類利率并軌，政府出臺(tái)了資管新規(guī)，逐步要求打破剛性兌付和套利、降低杠桿，這有助于金融機(jī)構(gòu)降低風(fēng)險(xiǎn)和為逐步統(tǒng)一利率打下基礎(chǔ)。利率并軌除了剛性兌付問題外，就是如何統(tǒng)一銀行存貸款利率與市場(chǎng)基準(zhǔn)利率的聯(lián)動(dòng)，不能視國(guó)家制定的存貸款基準(zhǔn)利率是銀行天生的優(yōu)惠。因此，利率定價(jià)一定要以市場(chǎng)基準(zhǔn)利率為基礎(chǔ)定價(jià)，而不是依據(jù)已經(jīng)實(shí)施了70年的人民銀行統(tǒng)一定價(jià)后上下浮動(dòng)，浮動(dòng)的錨定需要根本改變。第二，需要對(duì)貨幣供給渠道進(jìn)行改革?，F(xiàn)實(shí)是，央行外匯占款中90%左右貸給銀行，銀行再進(jìn)行分配，各類貸款便利實(shí)施后，銀行獲得的資金依然占貨幣供給的90%以上，很多非銀行金融機(jī)構(gòu)得不到央行貨幣分配。這與發(fā)達(dá)國(guó)家近一半資金分配給非銀行金融機(jī)構(gòu)使用的情況完全不同，不利于多元化地服務(wù)于市場(chǎng)需求。因此，增加金融機(jī)構(gòu)的多樣性是增加金融業(yè)韌性的關(guān)鍵所在。第三，在城市化階段，建立統(tǒng)一的債券市場(chǎng)和多層次資本市場(chǎng)，成為越來越迫切的需求，特別是債券市場(chǎng)改革需要進(jìn)一步加快。第四，增強(qiáng)金融系統(tǒng)的韌性，即通過多樣化發(fā)展金融中介，并強(qiáng)化金融中介的資本補(bǔ)充和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，有效配置資源，吸收經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的損失。

　　(三)產(chǎn)業(yè)政策由干預(yù)轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新激勵(lì)

　　以GDP規(guī)模來衡量，2018年中國(guó)達(dá)到了美國(guó)GDP的70%，全球新增GDP的52%來自中美，中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。“大國(guó)模型”必須成為思考未來中國(guó)宏觀管理的前提條件。如果說過去30年，我們更多關(guān)注的是影響中國(guó)發(fā)展的世界因素，那么面向未來，我們不僅要關(guān)注外部世界對(duì)中國(guó)的影響，更要著重考慮世界發(fā)展的中國(guó)因素。

　　慮及產(chǎn)業(yè)政策，要逐步從工業(yè)化階段的直接干預(yù)轉(zhuǎn)向城市化階段的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府直接干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策，在保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中有積極意義，但是，干預(yù)與融入全球化的創(chuàng)新規(guī)則之間存在矛盾：其一就是在全球競(jìng)爭(zhēng)中，由于政府干預(yù)導(dǎo)致“競(jìng)爭(zhēng)中性”機(jī)會(huì)的喪失，影響全球化競(jìng)爭(zhēng);其二，直接干預(yù)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)也產(chǎn)生不公平性，干預(yù)政策有利于集中動(dòng)員資源卻不利于創(chuàng)新激勵(lì)。產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)達(dá)國(guó)家依然是重要的干預(yù)工具，但更加注重產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新成長(zhǎng)條件的改變，創(chuàng)新環(huán)境的塑造是這種干預(yù)的本質(zhì)。發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策致力于對(duì)小企業(yè)的扶持，但多集中于改善環(huán)境、降低風(fēng)險(xiǎn)方面，而不是直接用補(bǔ)貼的方式。特別是發(fā)展階段進(jìn)入城市化后，創(chuàng)新和就業(yè)都需要小企業(yè)的大發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)也從干預(yù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型到主體開發(fā)區(qū)規(guī)劃，以便為小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，如在改善基礎(chǔ)設(shè)施、金融設(shè)施、社會(huì)設(shè)施等領(lǐng)域加大投入。其三，政府要進(jìn)一步深化改革，特別是放松行政化的管制，升級(jí)中國(guó)的服務(wù)業(yè)，自我提升營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，迎接規(guī)則層面的治理參與并與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，探索中國(guó)屹立于世界的相互融合之道。

　　基于城市化的宏觀資源配置系統(tǒng)，脫胎于工業(yè)化宏觀資源配置系統(tǒng)，經(jīng)過十年的“共生”發(fā)展和試錯(cuò)后，應(yīng)進(jìn)行一攬子的資源配置機(jī)制再平衡。目前，面向城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的資源配置系統(tǒng)的原則、目標(biāo)已經(jīng)出現(xiàn)了條理化輪廓，但體系化建設(shè)仍然充滿挑戰(zhàn)。不論是財(cái)政、金融政策還是產(chǎn)業(yè)政策，都需要進(jìn)行功能上的重新定位，最終目標(biāo)是建立市場(chǎng)導(dǎo)向的兼顧效率與韌性的均衡配置體制，即適應(yīng)城市化要求，資源配置效率要與制度韌性、制度包容性相互協(xié)調(diào)。到2030年，我國(guó)的城市化率將達(dá)到70%左右，完成城市化的加速增長(zhǎng)階段，未來10年是宏觀資源管理體系再造的最好實(shí)踐期。

　　五、結(jié)論

　　作為本文的總結(jié)，這里繼續(xù)對(duì)重構(gòu)城市化時(shí)期資源配置系統(tǒng)的理論含義給出一個(gè)簡(jiǎn)單提示。由本文引出的更加系統(tǒng)的理論分析，將在后續(xù)研究中展開。正如前文所述，中國(guó)當(dāng)前宏觀管理中的問題，主要來自兩大挑戰(zhàn)：一是宏觀資源配置部門三駕馬車的協(xié)調(diào)(發(fā)改委的產(chǎn)業(yè)政策和空間規(guī)劃體系、財(cái)政部的財(cái)稅體制、“一行兩會(huì)”的貨幣金融體系)，以及各個(gè)部門內(nèi)部資源配置系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，這需要宏觀資源配置轉(zhuǎn)型來完成;二是逆周期調(diào)節(jié)短期政策與宏觀資源配置系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)性問題。當(dāng)然，這都是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要義所在。就本文的主旨來看，我們更加關(guān)心管理體制的韌性塑造問題，與此相關(guān)的關(guān)鍵理論認(rèn)識(shí)是，如何讓創(chuàng)新激勵(lì)起作用，或者說，資源配置和管理體制改革，如何讓創(chuàng)新發(fā)生?

　　針對(duì)創(chuàng)新路徑的發(fā)生，前文分析暗含了一個(gè)假設(shè)，即兩套資源配置系統(tǒng)對(duì)應(yīng)著不同的創(chuàng)新路徑和激勵(lì)。中國(guó)工業(yè)化時(shí)期的政府直接干預(yù)體制，所走的創(chuàng)新路徑是文獻(xiàn)中所謂“干中學(xué)”與“模仿”，用更加明晰的術(shù)語來說就是“復(fù)制——以市場(chǎng)換技術(shù)”。這種復(fù)制的最大特征是成套引進(jìn)國(guó)外技術(shù)，這種技術(shù)創(chuàng)新路徑的好處是可以在短期內(nèi)占據(jù)低成本工業(yè)品市場(chǎng)，局限就是容易引起過度競(jìng)爭(zhēng)——不是技術(shù)的而是產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，且容易遇到市場(chǎng)飽和的沖擊?，F(xiàn)階段中國(guó)的脫實(shí)向虛問題，即以往創(chuàng)新路徑累積風(fēng)險(xiǎn)所致。

　　問題由此也更加明了。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的創(chuàng)新，已經(jīng)不是技術(shù)和產(chǎn)品生產(chǎn)的“復(fù)制”了，而是轉(zhuǎn)向了以知識(shí)和高端人力資本為依托的“試錯(cuò)”和創(chuàng)新，這是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)生性增長(zhǎng)路徑的要義，因此也正好與本文城市化時(shí)期資源配置系統(tǒng)的構(gòu)建要求相一致。不同于創(chuàng)新的復(fù)制路徑，試錯(cuò)和實(shí)驗(yàn)只能在去中心的經(jīng)濟(jì)體制中發(fā)生，這是由試錯(cuò)本身所隱含的巨大風(fēng)險(xiǎn)所決定的。我們之所以強(qiáng)調(diào)城市化資源配置和管理體制的韌性，即是直接面對(duì)這一新的風(fēng)險(xiǎn)路徑的形成來說的。財(cái)政-金融-產(chǎn)業(yè)體系的再造，目標(biāo)也是集中于此。

　　(注釋和參考文獻(xiàn)略)