房地產(chǎn)稅的功能與價值定位

　　房地產(chǎn)稅的立法工作相對復(fù)雜，立法涉及的利益群體多樣，必須廣泛凝聚社會共識與專業(yè)共識。當前，對房地產(chǎn)稅的功能與價值進行定位，需要明確以下幾個問題。

　　首先，有人認為，房地產(chǎn)稅的征收是為了調(diào)控房地產(chǎn)市場。這一說法有一定的合理性，但這并非是改革與立法的最主要目的。目前，房地產(chǎn)稅之所以被廣泛定義為調(diào)控房地產(chǎn)市場的工具，與2011年滬渝兩地的房產(chǎn)稅改革試點有關(guān)。該改革試點推行之前，國家已經(jīng)連續(xù)出臺多項旨在抑制投資性購房需求的調(diào)控政策，而在此氛圍之下，活躍在人們視野里的房地產(chǎn)稅就常常被貼上了“抑制房價上漲”的標簽。但必須明確的是，房價漲跌的背后，反映的房地產(chǎn)供需不平衡的問題，往往是多方面因素共同導致的，房地產(chǎn)稅即便是在需求端暫時起到了抑制投機性購房的效果，并不能從根源上解決房地產(chǎn)市場中供不應(yīng)求的問題，若以此定位房地產(chǎn)稅的價值，會制約房地產(chǎn)稅發(fā)揮長期作用。

　　其次，由于中央與地方政府在事權(quán)與財權(quán)配置上存在不匹配的情況，地方政府承擔著較大的支出責任但卻缺乏與其相應(yīng)的稅權(quán)，在這樣的財政壓力下，有的地方政府采取在稅收之外尋求財政來源的做法，逐漸地就形成了地方債務(wù)收入規(guī)模過大和過分依賴土地財政的問題。我國房地產(chǎn)稅的各項稅種主要分布于開發(fā)建設(shè)、交易和保有環(huán)節(jié)，其稅負機構(gòu)呈“重增量輕存量，重建設(shè)交易輕保有”的特征。但隨著我國房地產(chǎn)市場逐漸進入存量房時代，以土地使用權(quán)出讓金與針對房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)及交易環(huán)節(jié)的各種房地產(chǎn)稅種為主題的土地財政模式將難以為繼。此時進行房地產(chǎn)稅改革，將非營業(yè)性用住房納入房產(chǎn)稅的征稅范圍，清理與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的不合理收費，調(diào)整房地產(chǎn)稅的稅負結(jié)構(gòu)，在形成地方穩(wěn)定稅源從而緩解地方政府的財政壓力的同時，也有助于完善地方稅制。

　　再次，房地產(chǎn)稅改革中將非經(jīng)營性房產(chǎn)納入征稅范圍的做法，有其調(diào)節(jié)收入分配的功能考量。擁有多套住房的城市居民的購房動機可能包括幾種情況：一是滿足投資需求，二是滿足生活需求，三是兼具投資和生活需求?；谝陨先魏慰紤]所做的購房行為和持有行為，在以市場競爭為主要機制的初次分配領(lǐng)域中，都是受到以“法不禁止即自由”為原則的民商法的承認和保護的。人們擁有的房產(chǎn)存量和房產(chǎn)溢價的差距會造成收益分配上的差異，初次分配的懸殊差異是自由競爭的必然結(jié)果，這本無可厚非。但過多的投資性購房行為會擠壓居住型購房者的住房選擇空間，當市場的大部分房產(chǎn)掌握在投資型購房者手中時，購買力較弱的居住型購房者的購房需求會因此無法得到滿足。而由于購房需求已逐漸成為大部分民眾的物質(zhì)需求之一，當有礙于這一需求實現(xiàn)的原因是房地產(chǎn)市場出現(xiàn)市場失靈的時候，政府就有必要以征收房地產(chǎn)稅的方式介入，對初次分配的結(jié)果進行收入再分配調(diào)節(jié)，實現(xiàn)矯正正義。

　　房地產(chǎn)稅立法的模式選擇

　　如何征收更符合公平原則，這是關(guān)乎房地產(chǎn)稅正當性的關(guān)鍵問題，也是立法的主要目標。

　　過去的試點改革中，存在著“改革在先，立法缺位”的情況，這會導致改革的正當性不足;現(xiàn)階段的房地產(chǎn)稅改革，遵循的則是“立法先行，推進改革”的改革邏輯，這一點在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革”的表達，以及目前我國穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法的實踐中得到集中體現(xiàn)。這樣的法治化路徑是對稅收法定原則的落實，有利于各方利益主體就房地產(chǎn)稅改革問題在立法過程中提出自己的意見，將爭議與妥協(xié)前置，使改革方案能夠最大限度地滿足各方主體的利益需求，得到人民群眾的普遍同意，從而減少改革的阻力，提高房地產(chǎn)稅法以及相關(guān)法規(guī)出臺后的社會遵從度。

　　我國的房地產(chǎn)稅法采取何種模式，目前尚無定論。觀察其他國家不動產(chǎn)稅的發(fā)展變遷，對我國的房地產(chǎn)稅立法具有借鑒意義。例如，韓國在1986年制定了土地過多保有稅，并在1990年制定了綜合土地稅(針對空閑土地)，對住宅則課征財產(chǎn)稅。由于分離課稅效果不明顯，2005年韓國政府進行了地方稅法改革，將之前的財產(chǎn)稅與綜合土地稅進行了合并，通稱為新財產(chǎn)稅，這是為了加強關(guān)于不動產(chǎn)保有的稅負公平，使不動產(chǎn)市場價格更加穩(wěn)定，以實現(xiàn)地方財政的均衡發(fā)展。而我國目前有兩種可選擇的房地產(chǎn)稅立法模式。一種是采取房地合一的綜合財產(chǎn)稅模式;另一種是沿襲目前的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅并立制度。

　　無論采取何種模式，房地產(chǎn)稅改革與立法都需要格外關(guān)注量能課稅原則的落實。量能課稅原則是指，應(yīng)根據(jù)負擔能力的大小來確定稅收負擔水平，它強調(diào)的是征稅過程中的實質(zhì)正義?；诹磕苷n稅原則的要求，房地產(chǎn)稅的稅制安排必須對不同人群的納稅能力進行充分調(diào)研，盡可能詳細列舉抵扣條件、稅收優(yōu)惠條件以及減免條件。如，免稅制度可以提供按面積計算和按房產(chǎn)套數(shù)計算兩種方式，供納稅人根據(jù)自己的實際情況進行選擇。另外，為了配合房地產(chǎn)稅改革，還應(yīng)該對相關(guān)配套制度進行及時完善或解釋，排除開征房地產(chǎn)稅的技術(shù)和制度障礙，例如，對物權(quán)法關(guān)于土地使用權(quán)自動續(xù)期的法律條款進行立法解釋，在土地使用權(quán)屆滿時，應(yīng)該由民眾繳納少量費用即可自動續(xù)期，同時規(guī)定自動續(xù)期的次數(shù)，避免購房者重復(fù)繳納土地租金，較好地平衡相關(guān)主體的利益。