近年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了一定調(diào)整，農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)加速態(tài)勢。近日，筆者和調(diào)研團(tuán)隊(duì)一起到江蘇省泰州市黃橋鎮(zhèn)雙橋村進(jìn)行了調(diào)研，其間主要就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了調(diào)查。

　　農(nóng)村土地包括農(nóng)業(yè)用地和集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地又包括公共生產(chǎn)用地、公益事業(yè)用地和宅基地。新時(shí)期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是新一輪土地革命，是一個(gè)時(shí)代課題，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地土地流轉(zhuǎn)，對于我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展方式有著深遠(yuǎn)的影響，但也十分復(fù)雜。本文僅限于討論農(nóng)業(yè)用地土地流轉(zhuǎn)，且成文過程中也綜合了其他地方的一些共性問題。

　　一、雙橋村土地流轉(zhuǎn)的基本情況

　　雙橋村共有1004戶，3422人，耕地面積3644畝。在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)以前，雙橋村土地經(jīng)營為傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，土地分散、小塊經(jīng)營，各自為戰(zhàn)，缺乏規(guī)?；⒓s化，效益低下只能解決農(nóng)民的溫飽問題，很難使農(nóng)民致富。村里50歲以下的青壯年農(nóng)民幾乎全部進(jìn)城打工，村里基本只剩下老年人和兒童留守，大片土地撂荒。

　　自2009年始，雙橋村開始較大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。迄今已流轉(zhuǎn)土地面積3200畝，占全村耕地面積的90%，只有流出，沒有流入。土地流轉(zhuǎn)的類型比較單一，均為轉(zhuǎn)讓制，即農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給集體或他人經(jīng)營。村委會成立了土地股份合作社，專門協(xié)調(diào)農(nóng)民和種植企業(yè)或種植大戶之間的土地流轉(zhuǎn)問題。由合作社作為中介機(jī)構(gòu)，分別與農(nóng)民和企業(yè)或種植大戶簽訂流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)期限以3年為主，流轉(zhuǎn)價(jià)格因合同簽訂年份的不同而有所區(qū)別，其中，2009年簽訂流轉(zhuǎn)合同的農(nóng)民每畝每年的流轉(zhuǎn)價(jià)格為800元，2010年為1000元。雙橋村流轉(zhuǎn)出的土地全部用來種植蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)作物，全村種植糧食的土地僅為300畝左右。在收益方面，經(jīng)濟(jì)作物種植的全部收入歸企業(yè)或種植大戶所有，農(nóng)民可以到大棚里打工，工資按工時(shí)計(jì)算，工作8小時(shí)為25元，9小時(shí)30元。

　　實(shí)行土地流轉(zhuǎn)以后，雙橋村農(nóng)民收入明顯增加，2010年人均收入為9876元。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式得到了一定改善，土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營，部分土地克服了傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式的弊端，土地及投入土地的各種資源的綜合生產(chǎn)效率提高，農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力有所增強(qiáng)。有效耕地面積增加，本已撂荒的土地復(fù)耕，土地連片后，田埂也復(fù)為耕地。

　　二、雙橋村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

　?。ㄒ唬┰谒枷胗^念上農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)顧慮重重

　　通過入村入戶調(diào)查，我們了解到，不少農(nóng)民還存有土地是“命根子”的戀地情結(jié)，不愿意轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)，迫不得已才為之；有的單純地執(zhí)著樸素的小農(nóng)意識，認(rèn)為農(nóng)民天生就要種地種糧，這是本分；有的認(rèn)為現(xiàn)在取消了農(nóng)業(yè)稅，還有一系列的惠農(nóng)政策，加之土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，對土地還存有增值預(yù)期，認(rèn)為保住土地至少有利無害。

　?。ǘ┩恋亓鬓D(zhuǎn)缺乏保障機(jī)制

　　這主要分為兩個(gè)方面，一個(gè)是對轉(zhuǎn)出方的保障，一個(gè)是對轉(zhuǎn)入方的保障。第一個(gè)方面，對土地轉(zhuǎn)出方而言，其保障機(jī)制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。在農(nóng)村，土地仍然具有較強(qiáng)的社會保障和就業(yè)功能，是最后的“保障線”。俗話說得好，農(nóng)民的地等于農(nóng)民的天，農(nóng)民的幸福就在田地間。但從大的方面講，當(dāng)前農(nóng)村社會保障機(jī)制還不完善，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民又無法取得城市社會保障，甚至工作也得不到保障；從小的方面說，土地轉(zhuǎn)出后，如果轉(zhuǎn)入方違約，而轉(zhuǎn)出方又無力或沒有條件返田種地，生活就會沒有著落，雙橋村的農(nóng)民和村干部對此十分擔(dān)憂。第二個(gè)方面，對土地轉(zhuǎn)入方而言，種植大戶或企業(yè)的保障機(jī)制也不健全。種植大戶或企業(yè)經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營后面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是市場風(fēng)險(xiǎn)。一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性自然特點(diǎn)，面對市場波動，很難及時(shí)作出調(diào)整，遇有災(zāi)害性天氣或市場產(chǎn)品過剩，幾乎必然虧損，規(guī)模越大，虧得越多。二是轉(zhuǎn)入方缺乏“組織感”，即單體面對龐大的市場。規(guī)模較大的企業(yè)好一些，但種植大戶基本都是單兵作戰(zhàn)，土地、農(nóng)資、技術(shù)、勞務(wù)、產(chǎn)品、銷售等等，事事操心，顯得力不從心。

　?。ㄈ┩恋亓鬓D(zhuǎn)不規(guī)范

　　土地流轉(zhuǎn)尚未建立起一套完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制，流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，主要表現(xiàn)在“一無三不”。“一無”即沒有土地流轉(zhuǎn)的市場運(yùn)作體系和相關(guān)服務(wù)平臺，流轉(zhuǎn)層次不高、渠道不暢、秩序不好。“三不”：一是不約定，有些農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭協(xié)商，沒有簽訂書面合同，土地流轉(zhuǎn)自發(fā)、無序、隨意、分散；二是不規(guī)范，即使簽訂了合同，其內(nèi)容也過于簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附作物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定；有的合同未經(jīng)管理機(jī)構(gòu)審查、簽證或公證機(jī)關(guān)公證，當(dāng)事人雙方如果出現(xiàn)糾紛則難以解決；三是不合法，有的流轉(zhuǎn)合同，轉(zhuǎn)出方多是村或村土地合作社，而有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民沒有書面委托，造成流轉(zhuǎn)雙方主體資格不明確，不符合法律規(guī)定。

　?。ㄋ模┝鬓D(zhuǎn)后的土地“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重

　　雖然國家近年來加大了對糧食種植的鼓勵扶持政策力度，但糧食作物與果蔬等經(jīng)濟(jì)作物相比，經(jīng)濟(jì)效益仍然處于劣勢。以雙橋村為例，水稻的生產(chǎn)周期一般在135天左右，種植1畝水稻的產(chǎn)量大概有1000斤，1斤水稻能產(chǎn)出7兩米，1斤大米按收購價(jià)1元計(jì)算，再加每畝30元的水稻種植補(bǔ)貼、56元的綜合農(nóng)補(bǔ)，1年種植兩季水稻只能帶給農(nóng)民1500元左右的收入。這點(diǎn)收入，除去農(nóng)資、農(nóng)務(wù)等成本，最終的純收入只有不到800元。村民將自己的土地轉(zhuǎn)出后，不用下地勞動就能獲得每年每畝800-1000元的收入，而且可以在大棚打工計(jì)時(shí)賺取工資以增加收入。在經(jīng)濟(jì)效益的強(qiáng)烈導(dǎo)向下，雙橋村流轉(zhuǎn)后的土地幾乎全部用來種植蔬菜和水果，“非糧化”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。種糧不掙錢是農(nóng)民不愿種糧的根本原因。

　?。ㄎ澹┩恋亓鬓D(zhuǎn)有弱化家庭經(jīng)營主體地位的趨勢

　　現(xiàn)行的有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)與相關(guān)政策和實(shí)踐多有矛盾和沖突，這也從一個(gè)側(cè)面反映了社會轉(zhuǎn)型期矛盾的復(fù)雜性?？v使這樣，對家庭經(jīng)營主體地位的認(rèn)同還是比較一致的。理論及國際經(jīng)驗(yàn)表明，家庭經(jīng)營是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)最有效的激勵制度安排。雙橋村的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去后，完全喪失了經(jīng)營自主權(quán)，變?yōu)楣蛡蚬?。而且，雖然在公開的制度安排上，有土地“保底+分紅”的激勵方式，但雇傭者（種植大戶或企業(yè)）從來都是只給保底的1000元左右，不分紅。這就面臨一個(gè)經(jīng)典問題——有效激勵。我們就此問題向農(nóng)民調(diào)研時(shí)，農(nóng)民說都種了一輩子地了，靠自覺。這在局部、短期來看，問題不會凸顯——特別是有親情、道德、責(zé)任等強(qiáng)烈主觀因素維系時(shí)。但從全局、長期看，這將是對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的巨大挑戰(zhàn)，問題又回到原點(diǎn)。家庭經(jīng)營主體地位是我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問題，其關(guān)鍵在于把分散的、無序的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)變?yōu)橛薪M織的、有序的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，而不是取消。

　　三、科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式具有深遠(yuǎn)意義

　?。ㄒ唬┯欣诖龠M(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。我國農(nóng)業(yè)原有發(fā)展方式與我國幾千年歷史上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)沒有本質(zhì)不同。雖然在主體性質(zhì)上有很大不同，但在生產(chǎn)方式上卻是基本相同的，都是分散的自然經(jīng)濟(jì)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)并不等同自然經(jīng)濟(jì)，也并不必然排斥市場經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)化。但科學(xué)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，有利于實(shí)現(xiàn)“小生產(chǎn)”與“大市場”的對接，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，切實(shí)維護(hù)我國糧食安全。

　　（二）有利于逐步消除小農(nóng)自然生產(chǎn)意識，對工業(yè)發(fā)展模式施加積極影響。我國有幾千年小農(nóng)生產(chǎn)歷史，我國市場經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展歷程相當(dāng)一部分就是去除分散、自然生產(chǎn)，走向分工、合作、社會化生產(chǎn)，從“小全”走向“大專”?，F(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，包括工業(yè)發(fā)展模式在內(nèi)，仍然帶有小農(nóng)生產(chǎn)的烙印，從區(qū)域和地區(qū)來看尤其是這樣?？茖W(xué)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，繼而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化，有利于逐步消除小農(nóng)生產(chǎn)思想的消極影響，改善我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

　?。ㄈ┯欣跍p輕城鎮(zhèn)化人口壓力，探索現(xiàn)代化新模式。我國的基本國情是有著十幾億人口的大國，有效土地承載人口的單位密度壓力過大。農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民逐步成為城鎮(zhèn)居民是必然趨勢，但人口過度集中于城鎮(zhèn)、特別是大城市，帶來了方方面面的嚴(yán)重壓力。何況，即使是“四處點(diǎn)火、處處冒煙”的城鎮(zhèn)也不足以容納近十億人口涌入?？茖W(xué)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，有利于使農(nóng)民在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化生活，探索我國現(xiàn)代化新模式。

　?。ㄋ模┯欣诰徍蜕鐣?，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定?？茖W(xué)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，一是可以緩和城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，二是可以維系農(nóng)村內(nèi)部穩(wěn)定。日本社會歷經(jīng)幾次大的風(fēng)險(xiǎn)，但其社會內(nèi)部基本保持穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程及農(nóng)業(yè)合作社發(fā)揮了十分重要的作用。國際經(jīng)驗(yàn)，特別是日本、韓國、我國臺灣等東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)給了我們很好的啟示。

　?。ㄎ澹┯欣诎l(fā)展現(xiàn)代民主政治基礎(chǔ)，促進(jìn)現(xiàn)代民主政治建設(shè)。“欲求樹之繁茂，必先固其根本。”經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，馬克思、恩格斯、毛澤東等導(dǎo)師早已指出，在傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上不可能建立現(xiàn)代民主政治?？茖W(xué)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，明晰產(chǎn)權(quán)制度，明確權(quán)利與責(zé)任，有助于逐漸消除現(xiàn)階段村級民主選舉亂象，培育現(xiàn)代民主政治土壤，推動我國現(xiàn)代民主進(jìn)程。

　　四、幾點(diǎn)思考和建議

　　（一）明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展方向

　　歷史及國際經(jīng)驗(yàn)表明，“土地家庭經(jīng)營+農(nóng)民合作社+完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”模式是農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的最有效方式。我國現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持并鞏固家庭經(jīng)營主體地位，適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，不能盲目更不能強(qiáng)制推進(jìn)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。在適度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，更重要的是以各種形式的農(nóng)民合作社為主要載體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，提高小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的自組織度。辯證認(rèn)識社會資本（特別是純粹逐利資本，包括外資等）在推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用，堅(jiān)決抑制其不良趨勢，引導(dǎo)其發(fā)揮積極作用。

　?。ǘ┟鞔_并統(tǒng)一各項(xiàng)法律法規(guī)中有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定

　　研究整理現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策、措施中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，借鑒各地有關(guān)實(shí)踐特別是成都新一輪土改經(jīng)驗(yàn)，盡快明確并統(tǒng)一農(nóng)村土地特別是農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)各方面、各環(huán)節(jié)的規(guī)定，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立明確統(tǒng)一的法律依據(jù)，依法有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段能確定的，抓緊修訂出臺；現(xiàn)階段不能確定的，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，條件成熟時(shí)上升為法規(guī)制度，適時(shí)出臺。

　?。ㄈ┘哟筠r(nóng)村社保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)力度

　　在短期內(nèi)難以改變農(nóng)村土地承載社會保障和就業(yè)功能的情況下，加快推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)力度；同時(shí)，依據(jù)我國區(qū)域總體發(fā)展和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，依靠工業(yè)化和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略“兩輪驅(qū)動”，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，并使農(nóng)民工逐步進(jìn)入城市和小城鎮(zhèn)社保體系。逐步削弱土地附著功能，增強(qiáng)土地的生產(chǎn)資料功能。

　?。ㄋ模┍Ｗo(hù)并提高種糧積極性

　　一是提高種糧補(bǔ)貼；二是以公益屬性、企業(yè)運(yùn)作模式的農(nóng)民合作社為主體發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)鏈，逐步使糧食產(chǎn)業(yè)鏈的效益絕大部分能使農(nóng)民共享，大幅提高種糧的附加值；三是明確流轉(zhuǎn)后的土地特別是優(yōu)質(zhì)適質(zhì)土地用于種糧的比例，切實(shí)維護(hù)國家長久糧食安全。

　　(作者系國家發(fā)改委辦公廳干部)