陶然,2002年畢業(yè)于美國(guó)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系,獲經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位?,F(xiàn)為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,同時(shí)還是中國(guó)公共經(jīng)濟(jì)與治理研究中心主任,布魯金斯學(xué)會(huì)外交政策項(xiàng)目非常駐資深研究員。研究專注于與中國(guó)正在進(jìn)行中的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域。他近年來(lái)的研究集中在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中高增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國(guó)城市化過(guò)程中的土地和戶籍制度改革、農(nóng)村發(fā)展,地方治理及公共財(cái)政等領(lǐng)域。
我最近這兩年來(lái)深圳很多次,一直在研究深圳對(duì)城中村改造的問(wèn)題。在講這個(gè)問(wèn)題之前,我想跟大家溝通一下中國(guó)現(xiàn)在這種增長(zhǎng)模式,它后面的背景到底是什么。
中央財(cái)政收入下降推分稅制
我把1949年以后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分為三個(gè)階段,每個(gè)階段要理解三種關(guān)系。第一個(gè)階段是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,第二個(gè)階段是上世紀(jì)90年代中期以前,也就是改革開(kāi)放的第一階段。上世紀(jì)90年代中期以后是第三個(gè)階段。這三個(gè)階段有三種關(guān)系,這三種關(guān)系在每個(gè)階段都發(fā)生了變化,構(gòu)成了現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這三種關(guān)系是:不同產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系;政府和企業(yè)的關(guān)系;中央和地方的關(guān)系。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系是什么樣的?這時(shí)候基本上是一個(gè)工業(yè)化的階段,而且是重工業(yè)化的階段。由于重工業(yè)是資本密集的,而一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段,它的資本是比較缺的,勞動(dòng)力是比較多的,你沒(méi)有充分利用勞動(dòng)力,而要利用這個(gè)社會(huì)里非常昂貴的資本,這就導(dǎo)致勞動(dòng)力被大量壓縮在農(nóng)村,資源配置是錯(cuò)配的。
第一種關(guān)系是不同產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系,重化工業(yè)本來(lái)只是給輕工業(yè)提供能源、原材料和機(jī)器的手段,它現(xiàn)在經(jīng)過(guò)發(fā)展,變成了目的。總之,這時(shí)候的產(chǎn)業(yè)關(guān)系是把目的和手段反過(guò)來(lái)了。
第二種關(guān)系是政府和企業(yè)的關(guān)系。在這種體制下,是不可能采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方法,一定是采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方法。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有三種關(guān)系:重化工業(yè)和輕工業(yè)之間的關(guān)系被切斷,政府是企業(yè)的所有者,中央和地方的關(guān)系是在分權(quán)-集權(quán)之間來(lái)回?fù)u擺。
這個(gè)格局到上世紀(jì)70年代末就走到了盡頭,開(kāi)始改革開(kāi)放。這時(shí)候政府和企業(yè)是什么樣的關(guān)系?中央政府,包括一些省政府,仍然是那些重化工業(yè)企業(yè)的擁有者。下游的縣政府、市政府興辦了很多的國(guó)有企業(yè),鄉(xiāng)政府和村也辦了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。地方政府興辦了很多以輕工業(yè)為主體的制造業(yè),中央政府以及部分省政府主要是做一些能源、原材料產(chǎn)業(yè),做資本密集型的。因?yàn)橄掠问紫冉獬斯苤?,不僅它自己生產(chǎn)的消費(fèi)品有很好的市場(chǎng),有很高的利潤(rùn)率,它也帶動(dòng)了上游行業(yè)的發(fā)展。
中央和地方是什么樣的關(guān)系?中央和地方這時(shí)候采取的是財(cái)政承包制。財(cái)政承包制是什么概念呢?中央和省,省和地方層層簽訂承包的合同。合同大概是這樣規(guī)定的,下級(jí)政府每年上繳一定的財(cái)政收入,如果你的財(cái)政收入超過(guò)這個(gè)固定上繳收入的部分,絕大部分歸地方,中央收30%左右。這就在一定程度上調(diào)動(dòng)地方的積極性。但是在上世紀(jì)80年代的時(shí)候,財(cái)政承包制是很不穩(wěn)定的,中央政府隔幾年就會(huì)更改固定上繳的數(shù)額。
雖然這樣,在80年代的時(shí)候,地方政府還是有很強(qiáng)的積極性發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因?yàn)榈胤秸瞧髽I(yè)的所有者,而且當(dāng)時(shí)沒(méi)有地稅局和國(guó)稅局之分,地方企業(yè)交稅都是交給地方的稅務(wù)部門(mén),地方政府把收上來(lái)的錢(qián)跟中央政府分成。地方政府可以把這些錢(qián)通過(guò)各種辦法轉(zhuǎn)移掉。雖然中央政府在不斷地更改這個(gè)合同,但是它更改得不是特別厲害。
但是情況到了上世紀(jì)90年代開(kāi)始出現(xiàn)了一些變化,因?yàn)楦鱾€(gè)地方都在發(fā)展下游的輕工業(yè),最開(kāi)始利潤(rùn)率很高,當(dāng)大家都在發(fā)展消費(fèi)品的時(shí)候,利潤(rùn)率就下來(lái)了,很快就形成了產(chǎn)能過(guò)剩。所以80年代中后期,地方保護(hù)主義開(kāi)始盛行。這導(dǎo)致每個(gè)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)的輕工業(yè)利潤(rùn)率急速下降,企業(yè)從地方政府的資產(chǎn)變成了負(fù)債。從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始,地方政府的國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就開(kāi)始逐漸私有化。
當(dāng)下游的輕工業(yè)發(fā)展不行的時(shí)候,馬上就會(huì)影響到上游的重化工業(yè),中央的財(cái)政收入急劇下降。地方政府為了保證自己的收入,就盡量把錢(qián)轉(zhuǎn)到預(yù)算外,少向中央交。中央的財(cái)政收入比例在90年代初期急劇下降。當(dāng)時(shí),中央政府就引進(jìn)了一種體制,也就是分稅制。
地方政府爭(zhēng)企業(yè)打“兩張牌”
企業(yè)私有化以后,企業(yè)的流動(dòng)性就增加了,它會(huì)去能夠提供更加優(yōu)惠條件的地區(qū)生產(chǎn)。地方政府面臨很大的財(cái)政壓力,就開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng)這些具有流動(dòng)性的私營(yíng)企業(yè)。在中國(guó),地方政府是不能改變稅率的。但是地方政府在現(xiàn)在的體制下,它可以用其它的方法來(lái)吸引投資,比如說(shuō)農(nóng)村土地是集體所有的,就可以以比較低的價(jià)格征下來(lái),然后搞一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。另外,勞動(dòng)力是需要有勞動(dòng)保護(hù),需要繳納社會(huì)保險(xiǎn)的。地方政府說(shuō),你如果違反勞動(dòng)保護(hù)法規(guī),我可以睜只眼閉只眼。你也可以不交社會(huì)保險(xiǎn)。
中央把增值稅提高以后,把中央所有的部分增加了很多,它拿走了75%,地方政府只有25%,但是它的財(cái)政支出并沒(méi)有變化。那么地方政府就進(jìn)一步壓低土地價(jià)格,壓低生產(chǎn)要素,進(jìn)一步放松勞動(dòng)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)。這樣就可以做大經(jīng)濟(jì)總量,雖然比例減少了,但是我把餅做大了,就可以抵消中央把錢(qián)收上去的影響。
到1998年以后,中國(guó)又開(kāi)始進(jìn)行住房制度改革。這時(shí)候,地方政府發(fā)現(xiàn),商業(yè)住宅用地“招拍掛”成為一個(gè)盈利的手段。但是在一個(gè)地方,要使服務(wù)業(yè)和住宅發(fā)展起來(lái),就得有很強(qiáng)的制造業(yè)做支撐。如果一個(gè)城市沒(méi)有制造業(yè),就沒(méi)有人來(lái)消費(fèi)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品,大家也沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)力,也沒(méi)有人買(mǎi)住宅。商業(yè)和住宅業(yè)能夠?yàn)榈胤秸畡?chuàng)造營(yíng)業(yè)稅,還有一些所得稅。另外,住房和土地在各個(gè)城市市場(chǎng)化以后,能夠給本地創(chuàng)造商業(yè)和制造業(yè)用地的出讓金。一個(gè)地方的服務(wù)業(yè)要發(fā)展起來(lái),必須要引入制造業(yè),才能帶動(dòng)本地服務(wù)業(yè)的發(fā)展。地方政府在出讓制造業(yè)土地的時(shí)候,就有積極性把地價(jià)進(jìn)一步壓低。雖然這邊虧了,但是制造業(yè)的發(fā)展可以帶來(lái)本地的服務(wù)業(yè)和住宅業(yè)的發(fā)展,創(chuàng)造營(yíng)業(yè)稅和土地出讓金,從那邊可以撈回來(lái)。
地方政府在出讓土地的時(shí)候,在不同用地上,它的出讓策略是非常不一樣的,制造業(yè)用地是低價(jià)、協(xié)議出讓的,商業(yè)住宅用地是“招拍掛”出讓的。制造業(yè)用地是放量的,協(xié)議低價(jià)出讓,商住用地是限量的、“招拍掛”。為什么會(huì)這樣?因?yàn)橹圃鞓I(yè)是一個(gè)流動(dòng)性很強(qiáng)的行業(yè),制造業(yè)一定會(huì)尋找生產(chǎn)成本最低的地方。服務(wù)業(yè)就不一樣,由于服務(wù)業(yè)必須在本地生產(chǎn)的特點(diǎn),地方政府壟斷本地商業(yè)住宅用地的一級(jí)市場(chǎng),它在商業(yè)住宅用地方面就很強(qiáng)勢(shì)。商業(yè)住宅用地是高價(jià)出讓,把這種高地價(jià)轉(zhuǎn)移給用地者,最后轉(zhuǎn)移給本地的消費(fèi)者。
我們理解的土地財(cái)政一般認(rèn)為是地方政府低價(jià)征地,高價(jià)賣(mài)地,這也是不正確的,因?yàn)橹袊?guó)每年出讓的土地,一半以上是制造業(yè)用地,在制造業(yè)用地的出讓過(guò)程中,它是不賺錢(qián)的。它賺錢(qián)的部分是30%—40%進(jìn)行“招拍掛”的商業(yè)住宅用地。
超發(fā)貨幣導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫
當(dāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、環(huán)境市場(chǎng)都被人為扭曲時(shí),形成了制造業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩,在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不能消耗,這樣就必須向國(guó)外市場(chǎng)傾銷。最開(kāi)始的時(shí)候,沿海地區(qū)少部分地方搞開(kāi)發(fā)區(qū),后來(lái)沿海地區(qū)很多的城市都搞工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū),制造業(yè)的產(chǎn)能不斷增加。按照道理,隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)水平的提高,本國(guó)的貨幣應(yīng)該隨著生產(chǎn)率的提高而升值,但是開(kāi)發(fā)區(qū)在各個(gè)地方都建起來(lái),你就不敢讓人民幣升值,因?yàn)樯盗艘院螅统隹诓怀鋈チ?,可是我們的產(chǎn)能在累積,產(chǎn)品銷售不掉,人民幣就只能不升值。從1994年左右,一直持續(xù)到2004年左右,由于各種原因不得不升值。
中國(guó)的勞動(dòng)力、環(huán)境、土地成本都很低,人民幣又被控制,所以,中國(guó)的產(chǎn)品有超強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力,就形成貿(mào)易順差,出口比進(jìn)口多。這就導(dǎo)致外匯儲(chǔ)備不斷增加,現(xiàn)在有將近3萬(wàn)億美元。企業(yè)賺了外匯以后是要換成人民幣在國(guó)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)的,中央銀行就不得不被迫發(fā)行人民幣。3萬(wàn)多億美金,大概多發(fā)了20多萬(wàn)億的人民幣。一個(gè)國(guó)家保持一定的外匯儲(chǔ)備肯定是有必要的,但是如果搞到3萬(wàn)多億,就非常被動(dòng)了。有兩個(gè)方面的被動(dòng),第一,這個(gè)錢(qián)不得不買(mǎi)國(guó)債,因?yàn)槿绻I(mǎi)石油、買(mǎi)黃金,石油和黃金的價(jià)格馬上就升起來(lái)了,所以只有買(mǎi)美國(guó)國(guó)債才比較安全。但是當(dāng)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)出來(lái)之后,美國(guó)又多發(fā)貨幣,美元就開(kāi)始貶值。美元貶值,3萬(wàn)億美元的購(gòu)買(mǎi)力就下降了。
在國(guó)內(nèi)也有損失,因?yàn)槟銥榱藢?duì)沖3萬(wàn)多億美金,就必須超發(fā)20多萬(wàn)億的人民幣,這些錢(qián)就去追逐國(guó)內(nèi)的商品。中國(guó)的制造業(yè)產(chǎn)能是過(guò)剩的,所以它們不會(huì)炒工業(yè),它們就會(huì)炒股票、炒房地產(chǎn)。所以導(dǎo)致這幾年出現(xiàn)了房地產(chǎn)的泡沫。
房地產(chǎn)出現(xiàn)了大泡沫,到最后會(huì)崩盤(pán),如果處理得好一點(diǎn),會(huì)讓它崩得慢一點(diǎn),讓房?jī)r(jià)慢慢下來(lái)。而且2008年的時(shí)候,有了國(guó)際金融危機(jī),這對(duì)中國(guó)有一些沖擊,如果當(dāng)時(shí)我們加速改革,按照正確的方式擴(kuò)大內(nèi)需,我們其實(shí)是可以通過(guò)改革促進(jìn)增長(zhǎng),抵消國(guó)際金融危機(jī)的影響。但是中國(guó)政府采取的行動(dòng)是大規(guī)模地?cái)U(kuò)張財(cái)政和信貸,有央企借了很多的錢(qián),然后炒房地產(chǎn),不斷有地王出現(xiàn)。國(guó)家4萬(wàn)億的投資,地方政府也有配套,再加上銀行借的錢(qián),就大規(guī)模搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。中國(guó)的制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)過(guò)剩,你再搞開(kāi)發(fā)區(qū),哪里會(huì)有企業(yè)過(guò)來(lái)?而且這時(shí)候國(guó)際市場(chǎng)也不行了,你再生產(chǎn)制造業(yè)產(chǎn)品,國(guó)內(nèi)沒(méi)需求,你又不可能賣(mài)到國(guó)外去。所以2009年以來(lái),各個(gè)地方政府的債務(wù)增加非??臁_@些錢(qián)都是從銀行借來(lái)的,最后還不了了,中央政府買(mǎi)單,反正在搞開(kāi)發(fā)區(qū)的時(shí)候,大家都有好處,它可能就沒(méi)打算還這個(gè)錢(qián),這就形成了道德風(fēng)險(xiǎn)。這跟日本在80年代末期出現(xiàn)的房地產(chǎn)泡沫崩盤(pán)之前的情況非常相似。
土地制度和央企是改革重點(diǎn)
正確的做法應(yīng)該是什么?2008年的時(shí)候,中國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格已經(jīng)很高,正確的做法應(yīng)該是從兩個(gè)方面進(jìn)行改革,第一個(gè)方面是土地制度改革,允許農(nóng)村的集體建設(shè)用地直接入市。比如說(shuō)農(nóng)村的宅基地或者是集體建設(shè)用地,允許他們跟開(kāi)發(fā)商談判,開(kāi)發(fā)商不需要經(jīng)過(guò)政府的“招拍掛”的途徑拿地。如果這種合作是合法的,農(nóng)民就會(huì)跟開(kāi)發(fā)商合作,蓋小區(qū)樓,蓋公寓樓,把基礎(chǔ)設(shè)施做好。就可以把房地產(chǎn)泡沫降下來(lái)。但是這個(gè)事情為什么做不了?因?yàn)榈胤秸克纳套∮玫刭u(mài)錢(qián),因?yàn)樗龉I(yè)用地是虧錢(qián)的,所以它就堅(jiān)決反對(duì)。第二個(gè)應(yīng)該采取的改革,央企不僅不應(yīng)該繼續(xù)壟斷某些行業(yè),而是應(yīng)該讓民營(yíng)資本進(jìn)去。
這兩個(gè)改革沒(méi)有進(jìn)行,就是因?yàn)榈胤秸脱肫筮@兩個(gè)利益集團(tuán)不允許你進(jìn)入它的領(lǐng)域。而這兩個(gè)改革,恰恰是未來(lái)中國(guó)要保持比較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率,必須進(jìn)行的。我們還有可能靠房地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)一步提升,導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展嗎?不可能的。土地制度改革和壟斷行業(yè)解除管制是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期來(lái)源。
2008年—2011年的增長(zhǎng)基本上是靠政府投資的,這個(gè)投資是低效的,但是到2012年的時(shí)候,這個(gè)錢(qián)基本上就花光了,而且這個(gè)投資不會(huì)產(chǎn)生很好的收益,所以未來(lái)幾年,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)顯著地下來(lái),房地產(chǎn)泡沫和銀行體系的問(wèn)題就會(huì)出來(lái)。
這時(shí)候該怎么辦呢?只有進(jìn)行土地制度改革和央企壟斷行業(yè)的改革。央企壟斷行業(yè)的改革是比較難的,土地制度改革相對(duì)比較容易一點(diǎn)。通過(guò)允許農(nóng)民在它的集體建設(shè)用地上蓋房子,把很多的社會(huì)閑置資本引入到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中,增加供給,這時(shí)候房地產(chǎn)泡沫慢慢就下來(lái)了,我認(rèn)為這個(gè)改革應(yīng)該很快進(jìn)行。
我覺(jué)得深圳是推動(dòng)這種改革的一個(gè)很好的城市。在珠江三角洲這樣的地方,農(nóng)民早就把小產(chǎn)權(quán)房蓋起來(lái)了。深圳現(xiàn)在也出了一個(gè)城市更新方案,如果通過(guò)適當(dāng)補(bǔ)交出讓金,拆除重建之后,農(nóng)民自主開(kāi)發(fā),就可以給他辦產(chǎn)權(quán)。他給政府一些土地出讓金,把集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,政府可以把補(bǔ)交的出讓金拿回來(lái)做基礎(chǔ)設(shè)施的改善。農(nóng)民可以自主開(kāi)發(fā),也可以與開(kāi)發(fā)商合作,開(kāi)發(fā)之后給大產(chǎn)權(quán)。但是有一個(gè)問(wèn)題,很多開(kāi)發(fā)商去跟農(nóng)民談,農(nóng)民要求的補(bǔ)償非常高,所以開(kāi)發(fā)商就會(huì)選擇非常有商業(yè)價(jià)值的地方開(kāi)發(fā),不是所有的城中村開(kāi)發(fā)商都看得上。開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)的面積有一半要給農(nóng)民,還有一半要賣(mài),這樣的話,容積率就非常高,往往會(huì)突破城市規(guī)劃的要求。開(kāi)發(fā)商跟農(nóng)民談判,可能這個(gè)村里有幾個(gè)農(nóng)民不干,時(shí)間就會(huì)拖得非常長(zhǎng),改造就會(huì)很慢。
我們最近也在探索農(nóng)民自主開(kāi)發(fā),就是村集體自己成立一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司,對(duì)于那些需要拆除重建的地方,農(nóng)民給政府補(bǔ)交一定的出讓金以后,向銀行貸款,他們來(lái)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)自己的城中村。我在佛山看到一個(gè)很好的例子,農(nóng)民通過(guò)補(bǔ)辦各種手續(xù),在工業(yè)用地里先開(kāi)發(fā)10畝的商業(yè)住宅樓。農(nóng)民通過(guò)開(kāi)發(fā)賺錢(qián)之后,再把這個(gè)錢(qián)進(jìn)行滾動(dòng),又在開(kāi)發(fā)區(qū)旁邊蓋農(nóng)民公寓。因?yàn)檗r(nóng)民都有宅基地,蓋了小產(chǎn)權(quán)房,具體操辦者跟農(nóng)民談好,我給你1:1的補(bǔ)償。商業(yè)開(kāi)發(fā)賺的錢(qián),一部分給你分紅,農(nóng)民很開(kāi)心,第二部分我給你蓋農(nóng)民公寓,1:1的補(bǔ)給你,新房換舊房,農(nóng)民當(dāng)然很高興,他搬過(guò)來(lái)以后,農(nóng)民的小產(chǎn)權(quán)房就可以拆掉了。具體操辦者把小產(chǎn)權(quán)房拆了之后,再進(jìn)行開(kāi)發(fā),建一些酒店或者是其它的物業(yè)。農(nóng)民不僅有了比原來(lái)更多的房子,而且還有自己的物業(yè),可以收租。而且大家都是一個(gè)村里的人,這個(gè)事情做好之后,大家全部拿到好處。
當(dāng)然,這樣的模式也很難,因?yàn)檎獙徟灾鏖_(kāi)發(fā)。我們現(xiàn)在還在想辦法努力,看能不能把這個(gè)過(guò)程簡(jiǎn)化,把這些地方逐漸改造起來(lái)。當(dāng)然,我不認(rèn)為深圳所有的城中村都要進(jìn)行拆除,有些地方雖然很密集,你拆除一些之后,其它的地方稍微改善一下,基礎(chǔ)設(shè)施完善以后,補(bǔ)交了出讓金,就可以直接轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán),這樣的話,深圳的房?jī)r(jià)就會(huì)下降。
我們把房?jī)r(jià)的問(wèn)題解決掉,能夠給本地的農(nóng)民創(chuàng)造更多的收益,讓外來(lái)的農(nóng)民工和大學(xué)生能夠買(mǎi)得起房。深圳如果通過(guò)這個(gè)試點(diǎn)成功,在全國(guó)也可以推動(dòng)這個(gè)改革,我認(rèn)為還是有點(diǎn)機(jī)會(huì)的。