中國兩種土地觀的矛盾：

　　城市化簡單講是一個非常穩(wěn)定的現(xiàn)象。所有的國家盡管社會制度、經(jīng)濟(jì)條件都有很大差異，但是隨著收入增長，就會有很大一部分人口集中居住在城市或者城鎮(zhèn)這樣的空間，這個趨勢很穩(wěn)定。人的集中會吸引很多資源，導(dǎo)致資源也要急劇流動和集中，其中就包括土地資源。

　　傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明里土地是非常重要的。著名社會學(xué)家費孝通曾說，土地對農(nóng)民來說像命根子一樣。在農(nóng)民的理念當(dāng)中，土地具有可靠性，它可以一代一代的繼承，取之不盡，用之不竭。這是農(nóng)業(yè)社會對土地的觀念，這種土地觀的特點是把土地看作整個生活的主要來源甚至是唯一來源。所以土地面積非常重要，每片地都要種上莊稼，因為它的技術(shù)基礎(chǔ)是光合作用，通過陽光、雨露、勞作然后就會有收成。所以土地是財富的基礎(chǔ)。這種土地觀念在我們這樣一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)文明中是非常流行的。

　　土地對人類社會的重要性在農(nóng)業(yè)社會中是不言而喻的。但是到了工業(yè)化時代，這種狀況開始發(fā)生變化。因為工業(yè)在空間上不是平面分布的，它的技術(shù)基礎(chǔ)不是光合作用，而是社會和科技的組合積聚。所以密度的概念開始產(chǎn)生，一些位置的土地變得特別有價值，因為它吸引了人力、資金和資源。這時，土地的價格就跟傳統(tǒng)不同了，不是哪塊地肥就有價值，而是其所處的位置決定其價值。

　　這種價值來自基礎(chǔ)設(shè)施的投資。傳統(tǒng)的農(nóng)田水利建設(shè)也要投資，但是相比較而言是很少的?？墒且粋€城市、一個高密度的空間，比如上海浦西地區(qū)每平方公里有三萬人，要是沒有基礎(chǔ)設(shè)施的大量投資，根本沒辦法容納那么多的人口，需求沒辦法集中，分工也難以展開。所以城市需要在很小的空間里進(jìn)行巨大的投資，才能通過需求的集中帶來很高的收入。這時，土地就有了極強的融資功能，土地的價值變成了未來所有價值的貼現(xiàn)之和，這是傳統(tǒng)文明所不能想象的。

　　密度概念的產(chǎn)生，使土地的供應(yīng)有了彈性。農(nóng)業(yè)社會里土地通常是沒有彈性的，只是擴(kuò)大開墾面積直到不能再擴(kuò)大為止。現(xiàn)在，中國的土地開墾已經(jīng)到了年均降水量兩百毫米甚至一百毫米的地方都有耕地的狀況，農(nóng)業(yè)文明已經(jīng)難以再進(jìn)一步擴(kuò)大了。于是，土地不會再增加，人口卻在增加，人多地少成了中國的基本國情。其實那是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對土地的思維方式。有了密度概念后，土地就有了彈性，一塊地上蓋5層樓就等于這塊地的5倍，50層樓等于50倍。

　　這就是中國當(dāng)前存在的兩種土地觀。我們現(xiàn)在遇到的問題是，城市化一加速，這兩種土地觀起了沖突。城市化來勢兇猛，在觀念、體制、政策上都遇到了很大的矛盾。這個矛盾就是怎么看待土地，到底是強調(diào)面積、肥力，還是強調(diào)位置、價值。中央強調(diào)保護(hù)耕地面積，出發(fā)點就是保護(hù)農(nóng)業(yè)文明的基礎(chǔ)，強調(diào)糧食安全。因為城市化也好工業(yè)化也好，人都不能離開農(nóng)產(chǎn)品[13.61-0.22%股吧研報]，比如糧食。提供這些需要的是農(nóng)業(yè)土地，以面積和肥力決定土地的價值。

　　但是城市化又使得中國某些位置的土地積聚了巨大的人口和資本，比如說北京，上海，廣州，深圳，現(xiàn)在還包括長株潭地區(qū)，包括成都、重慶，在這些點位上，土地現(xiàn)在有了巨大的價值增值。在這些城市周圍全是農(nóng)地，那么到底是保護(hù)農(nóng)地還是發(fā)展城市，到底是從價值角度考慮土地資源的配置，還是從面積、肥力、糧食安全的角度來決定土地用途？就出現(xiàn)了矛盾。根據(jù)什么原則配置土地資源？配置完之后發(fā)生的土地價值的急速上升怎么在政府和人民之間進(jìn)行分配？怎么在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配？這些問題都被提上了議事日程。

　　土地問題的焦點是農(nóng)地轉(zhuǎn)用：

　　通常在全世界，工業(yè)化占GDP30%的時候，城市化可能達(dá)到50%，一半人口進(jìn)了城。如果把城市作分母，工業(yè)化作分子，系數(shù)是1.5-2個單位。

　　但是中國的情況很特別，工業(yè)化超前，城市化滯后。原因很簡單，就是中國過去實施的是計劃體制，對要素流動有很多的束縛，造成了城鄉(xiāng)的巨大差距。等到一開放，要素雖然流動了起來，但是原有的土地制度在適應(yīng)城市化過程中還是存在嚴(yán)重滯后，土地制度方面存在三個圈圈，它們之間的關(guān)系沒有理順。

　　先看兩端的兩個圈圈。一邊是農(nóng)村的集體土地，基本上是農(nóng)業(yè)基地，生產(chǎn)的是中國人無論怎么發(fā)展都離不開的農(nóng)產(chǎn)品。這是上個世紀(jì)40、50年代就奠定的基礎(chǔ)，通過土改分地、合作化、人民公社化完成的。這里有一個問題，就是種地的積極性長年沒有解決，所以改革之后就把這個制度做了一個變動，地還是國家或集體的，但是長期承包給農(nóng)民去經(jīng)營、管理并使農(nóng)民受益?，F(xiàn)在通過一系列的改革，基本確立了這樣一種制度，即土地的所有權(quán)是國家或集體的，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶。在這個圈圈里面，農(nóng)業(yè)土地不構(gòu)成人口流動的障礙，農(nóng)民可以把土地轉(zhuǎn)讓出去，讓給別人去做，他自己到城里打工。

　　在土地制度的另一端，政府手里有國有土地，歸國有企業(yè)調(diào)撥使用。因為國有土地的所有權(quán)是全民的，剛一開放的時候外資到中國要落地還引發(fā)了麻煩。1987年進(jìn)行了調(diào)整，國有土地所有制不變，但是使用權(quán)可以批給市場用，可以轉(zhuǎn)讓，解決了這一問題。兩端的這兩個圈圈，應(yīng)該說盡管制度上還有很多細(xì)節(jié)需要完善，但是大體上可以適應(yīng)中國城市化加速的要求。

　　比較麻煩的是中間環(huán)節(jié)這個圈圈。計劃經(jīng)濟(jì)時代，中國規(guī)劃了一些城市的版圖，隨著大量的資金、人口涌入，這個版圖嚴(yán)重不適應(yīng)，城市就要擴(kuò)大。矛盾來了，因為原來規(guī)劃的城市有一個邊界，周圍都是農(nóng)業(yè)用地，這就帶來了一個問題，就是城市擴(kuò)大的時候，怎么把原來的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成城市和工業(yè)用地，簡稱叫農(nóng)地轉(zhuǎn)用，這是所有矛盾的焦點所在。

　　為什么這個環(huán)節(jié)是焦點所在？先看現(xiàn)有的法律框架。農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用土地有兩條通道，一條是農(nóng)民自己可以將一些土地從農(nóng)業(yè)用途改成非農(nóng)用。比如說蓋房子，這就是宅基地，需要在集體內(nèi)部進(jìn)行購買。還有農(nóng)村如果辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民自己辦也可以。

　　這樣的土地使用價值雖然改變了，但是一般不允許在市場上進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，尤其限制向村以外的人出讓土地的使用權(quán)。國務(wù)院辦公廳多次發(fā)文件，明令禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地。所以這個領(lǐng)域基本上是非市場的。

　　第二條通道是國家把農(nóng)民的地變成城市的。這個方式叫征地，在憲法和土地法里面是有規(guī)定的。憲法允許政府為了公共利益征地，現(xiàn)在所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地，正規(guī)的主要就是這條渠道。

　　過去各級政府的財政能力很弱，又想集中土地來完成國家工業(yè)化，所以當(dāng)時的土地法令非常傾向征地這一方，補償價格比較低。隨著城市化急速擴(kuò)大，地價迅速上漲，結(jié)果就是政府可以從農(nóng)民的手里將土地以很低的價格拿來，再以很高的價格賣出去，于是矛盾開始加劇。

　　成都的“四步走”經(jīng)驗：

　　怎么解決這一矛盾，周其仁重點介紹了成都改革的經(jīng)驗。他表示，應(yīng)對土地轉(zhuǎn)讓問題，成都的對策大概可以總結(jié)為“四步走”：

　　第一步是利用西部大開發(fā)的機會，先期規(guī)劃工業(yè)項目開始往那里移動，投資往那里移動。這里考慮到了東部已經(jīng)走過的路的經(jīng)驗教訓(xùn)，所以在2003年成都提出了“三個集中”。這“三個集中”的提法不是成都發(fā)明的，而是江浙發(fā)明的，簡單說是將空間資源仔細(xì)分配，工業(yè)項目不能那么散，要向工業(yè)區(qū)集中，農(nóng)民要向中心村、集鎮(zhèn)和城市集中，耕地要向種田能手集中。

　　“三個集中”帶來了怎么集中？新房子誰蓋？老房子拆了怎么辦？誰來投資等一系列的問題。從2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，于是就向國土部要求擴(kuò)大城市范圍，擴(kuò)大工業(yè)項目。國土部提出了如果農(nóng)村的建設(shè)用地收縮一畝，城市的建設(shè)用地就擴(kuò)大一畝相掛鉤的辦法。

　　掛鉤政策在城市化加速的背景下發(fā)生。在各省都跑到北京要地、國土部考慮耕地紅線和土地節(jié)約利用的情況下，最后平衡的辦法就是，把集體的建設(shè)用地收縮數(shù)量和城市建設(shè)用地擴(kuò)大數(shù)量掛鉤。

　　比如說想把某一個村莊的50畝宅基地變成建設(shè)用地，按照掛鉤的辦法，就要通過規(guī)劃找到一個新建區(qū)，修一個新村，然后一家家去談，愿不愿意搬到新房子去，老房子怎么定價，地怎么定價。同意的全部搬過去，房子拆掉復(fù)墾，變成耕地，不同意就留在那里。給農(nóng)民換房的時候因為是樓房，所以盡管很多戶的面積都比以前的大，但是農(nóng)村的建設(shè)用地卻節(jié)約了出來，用于城市的擴(kuò)大。這樣，原來50畝地可能就復(fù)墾了48畝，如果新村是20畝建設(shè)用地，等于凈節(jié)余了28畝土地。

　　這種辦法通俗講叫星星對月亮，原來分散在農(nóng)戶手里的土地是星星，新建的地方是月亮，這樣一算只要月亮的面積小于星星的總面積就節(jié)約了土地。

　　這里面還有個關(guān)鍵問題就是這28畝土地落在哪比較合算。農(nóng)民很難回答這個問題，但是在工業(yè)文明社會里，這個蓋房子的權(quán)利落在哪大有講究。成都是個商業(yè)圈，中心地價最貴，一畝土地50年的使用權(quán)可能需要兩千萬元人民幣，近郊就成了兩百萬，遠(yuǎn)郊可能才二十萬。如果把建設(shè)用地落到中心高價區(qū)，再把耕地置換到低價區(qū)，那就有了價差。比如說遠(yuǎn)郊騰出一畝建設(shè)用地，把它復(fù)墾成農(nóng)地那么耕地就增加了，這時把這一畝地蓋房子的權(quán)利交易到市中心區(qū)，誰買下這個權(quán)利誰就有權(quán)利在市中心按規(guī)劃去買地，這樣就等于是把低價區(qū)的建設(shè)用地移到了高價區(qū)，然后把高價區(qū)的耕地移到了低價區(qū)。這里的差價除了支付所有的搬遷費用之外，剩下的就是掛鉤的收益。

　　成都就是利用這個政策在城鄉(xiāng)之間，以國土交易中心為平臺一批一批地搞掛鉤交易。首先它當(dāng)中間人先借錢給農(nóng)村集體，讓集體騰出地來把指標(biāo)給它，然后它用指標(biāo)跟高價地去換，獲得差價，然后拿出錢來給農(nóng)村建設(shè)用地投資。

　　這種做法從資源配置的角度來說是非常好的，但是這里面也有一個問題，就是主體不清楚，誰跟誰掛鉤，要不要講價錢，到哪里講價錢。因為當(dāng)時沒有實踐經(jīng)驗，所以沒有找到具體形式去解決。

　　這樣就有了第三階段，2008年以后開始研究土地權(quán)利的設(shè)計。“三個集中”最后集中的主要是農(nóng)民，所謂農(nóng)民上樓就發(fā)生在這個背景下。2008年1月成都就計劃啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其中最重要的工作是確權(quán)。先把已有的資源劃清楚，誰家的房子多大，宅基地多大，院盤多大，給一個法律表達(dá)，確定了資源的主體，然后再開始議價。確權(quán)推動了土地市場化的流轉(zhuǎn)，搭建了農(nóng)村集體土地交易的平臺。

　　成都最成功的做法就是在確權(quán)方面進(jìn)行了地方統(tǒng)籌。這種地方統(tǒng)籌不是證券化，而是通過用增減掛鉤政策加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。這個主意最早是當(dāng)?shù)匾粋€干部提出的，他一直在農(nóng)村工作，突然被調(diào)到成都市區(qū)當(dāng)房管局局長。他發(fā)現(xiàn)城里人有一處房就有一個產(chǎn)權(quán)證，這個產(chǎn)權(quán)證可以幫助城里人將房產(chǎn)轉(zhuǎn)手，從而實現(xiàn)資產(chǎn)增值。所以他認(rèn)為，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，首先權(quán)利要平等。為什么城里人的房子可以買賣，可以轉(zhuǎn)手，農(nóng)民的房子不能轉(zhuǎn)手呢。過去不能想象，農(nóng)村的房子誰會要。經(jīng)過增減掛鉤農(nóng)村的房子就可以流轉(zhuǎn)了。

　　確權(quán)工作從2008年1月份一直做到2010年完成，現(xiàn)在大概發(fā)了166萬本集體土地使用權(quán)證，還有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)權(quán)證180萬本。

　　要讓社會有秩序，不是說說就行的，是需要有投入的，要有法律表達(dá)。老百姓可以根據(jù)法律表達(dá)保護(hù)自己的財產(chǎn)，而不是靠少數(shù)官員替他保護(hù)財產(chǎn)。于是有效的保護(hù)體系建立了起來，更重要的是清楚的產(chǎn)權(quán)建立以后，推進(jìn)了土地的市場化流轉(zhuǎn)。因為現(xiàn)在人口已經(jīng)流動了起來，農(nóng)民進(jìn)城可能永遠(yuǎn)不回農(nóng)村了，那他原來擁有的土地和房屋權(quán)利就得有一套相應(yīng)的權(quán)利體系來保證它的流轉(zhuǎn)。

　　這是中國幾十年沒有完成的任務(wù)，現(xiàn)在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以來，成都在確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，推動了全面土地流轉(zhuǎn)交易的進(jìn)行。

　　成都經(jīng)驗的三點啟示：

　　成都的改革經(jīng)驗帶給我們?nèi)c啟示。

　　第一，除了國家征用農(nóng)民土地，要允許在符合某些框架的條件下，農(nóng)民自己使用土地。既可以實地資產(chǎn)交易。應(yīng)該發(fā)明集體土地進(jìn)入市場的第二個渠道，這樣就會使得征地逐漸減少，交易的比例逐漸提高，等到條件成熟時再實現(xiàn)并軌，就可以實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地機制。

　　十三屆三中全會原則上提到，將來征地制度應(yīng)該收縮到工業(yè)性用地上，非工業(yè)性用地，城市發(fā)展需要的大量的市場用地，商業(yè)用地，應(yīng)該通過城鄉(xiāng)交易的辦法解決，政府維持交易的準(zhǔn)則，提供交易秩序的維護(hù)。政府不應(yīng)該作為土地交易里的一方非把農(nóng)民的地低價買來轉(zhuǎn)成國有土地，然后政府再拿去賣，這會導(dǎo)致大量的利益沖突。

　　第二，從資源配置的角度來看，明晰的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)可以實現(xiàn)城市化密度的提高。因為整個的操作不會侵占耕地，只會發(fā)生位置移動，不會侵占農(nóng)民的糧食生產(chǎn)用地。但是這需要相應(yīng)的改革和社會監(jiān)督跟上。為了防止中間發(fā)生問題，相應(yīng)的改革應(yīng)該透明化，公開化。從成都經(jīng)驗來看，用四個財力專門建立耕地保護(hù)機制是成都非常了不起的地方。首先是保護(hù)好耕地，其次是建設(shè)農(nóng)村社保養(yǎng)老體系，然后加上對掛鉤操作的檢查，最后是形成媒體的監(jiān)督。這樣就既可以保證包括宅基地在內(nèi)的新增用地的產(chǎn)權(quán)流動合法合理，也可以保證農(nóng)地的總量不減少，質(zhì)量不下降，還通過重新配置土地的位置實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

　　第三點，在法制的框架下，還給農(nóng)民土地轉(zhuǎn)用的權(quán)利。土地是農(nóng)民世世代代賴以生存的資源。使用權(quán)是農(nóng)民的，放棄使用權(quán)也是農(nóng)民的權(quán)利。讓農(nóng)民自己議價，可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。城鄉(xiāng)差別在于城市人民的財產(chǎn)性收入的比例比農(nóng)村居民的財產(chǎn)比例高很多，而農(nóng)民并不是沒有財產(chǎn)，只是過去實行的體制導(dǎo)致了農(nóng)民有財產(chǎn)也不能獲得收入。如果這一環(huán)解開，中國的農(nóng)民不僅可以售賣農(nóng)產(chǎn)品[13.61-0.22%股吧研報]，打工，還可以獲得城市化進(jìn)程當(dāng)中的土地權(quán)益，這會大大增加中國內(nèi)需的厚度。

　　成都的實驗雖然取得了成效，但是現(xiàn)在全國能不能借鑒這個做法，把局部經(jīng)驗上升到全國的經(jīng)驗，上升到全國立法和政策的依據(jù)，還要兼顧更一般性的情況。成都經(jīng)驗里面也包括一些成都特色，比如說抗震救災(zāi)、聯(lián)建政策等，但是應(yīng)該認(rèn)識到成都經(jīng)驗里面的一些準(zhǔn)則對解決城市化加速時期的土地問題都是有啟發(fā)意義的。