2010年末我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到47%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)80%以上的城鎮(zhèn)化率相比仍有較大的差距。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于加速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，城鎮(zhèn)化是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ?。城?zhèn)化不僅包括了城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而且起到擴(kuò)大并帶動(dòng)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的作用，而目前制約我國(guó)城鎮(zhèn)化和服務(wù)部門(mén)發(fā)展的最大制度障礙則在于土地制度，破解土地瓶頸對(duì)于解放我國(guó)服務(wù)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，具有重大意義。

　　一、現(xiàn)行城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展的“誤區(qū)”

　　城鎮(zhèn)化不僅僅是農(nóng)民上樓，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵包括了城鎮(zhèn)能夠?yàn)槌擎?zhèn)生活的居民提供全面的城鎮(zhèn)化服務(wù)，比如商務(wù)服務(wù)、通信服務(wù)、建筑和相關(guān)工程服務(wù)、分銷(xiāo)服務(wù)、教育服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、金融服務(wù)、健康服務(wù)、旅游服務(wù)、娛樂(lè)文化和體育服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)、其他服務(wù)等。因此，從這一意義講，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要從根本上依托于服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

　　服務(wù)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村集約化發(fā)展中發(fā)揮了基礎(chǔ)保障作用，除此之外，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)性功能如生活居住、商貿(mào)物流、產(chǎn)業(yè)承載、旅游休閑、文化傳播、社會(huì)組織等更是離不開(kāi)城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展?？梢哉f(shuō)沒(méi)有城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展完善，就不可能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的交融互動(dòng)，也就不可能有城鎮(zhèn)化可持續(xù)的健康發(fā)展。

　　同時(shí)，城鎮(zhèn)集聚了相對(duì)密集的智力型人口、相對(duì)集中的企業(yè)群體和相對(duì)收入較高的有旺盛購(gòu)買(mǎi)力的消費(fèi)人群，提供了相對(duì)完善齊全的軟硬件設(shè)施，這些又從市場(chǎng)需求、資金和勞動(dòng)力供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施保障等方面促進(jìn)了城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。大量國(guó)內(nèi)外實(shí)證研究也證實(shí)：隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，一國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與其服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。

　　其次，農(nóng)村城鎮(zhèn)化能夠推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。城鎮(zhèn)化直接為二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了發(fā)展平臺(tái)，提高了二、三產(chǎn)業(yè)的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。城鎮(zhèn)化還創(chuàng)造了二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展在環(huán)境上的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，如勞動(dòng)力整體素質(zhì)的提高、公共服務(wù)設(shè)施和信息服務(wù)工作的完善。為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二、三、一”向“三、二、一”轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了新的動(dòng)力。

　　目前，大量的農(nóng)民工，雖然居住在城市并被計(jì)算為城市人口，但其并不能同等享受到城市的各類(lèi)公共服務(wù)，其收入水平、消費(fèi)模式無(wú)法等同于一般城市居民。這其中，固然有戶(hù)籍制度的制約，但城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后才是制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的根本所在，這從廣東城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中可以得到印證。

　　二、城鎮(zhèn)化與服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展困局

　　我國(guó)的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是開(kāi)放式的城鎮(zhèn)化，目前對(duì)于我國(guó)廣大中西部地區(qū)而言，城鎮(zhèn)化已經(jīng)不可能復(fù)制廣東先發(fā)地區(qū)城鎮(zhèn)化的模式，即依托外向型的加工貿(mào)易模式。但是，開(kāi)放性的基本屬性并未改變，在當(dāng)前條件下，我國(guó)城鎮(zhèn)化要依托發(fā)展服務(wù)貿(mào)易來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，特別是推動(dòng)特色服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。

　　通過(guò)城鎮(zhèn)化，在夯實(shí)服務(wù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與健全基本服務(wù)的同時(shí)，著力因地制宜，提高重點(diǎn)服務(wù)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，比如旅游服務(wù)、信息服務(wù)、文化創(chuàng)意和體育服務(wù)等，擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易出口。而且，改善的城鎮(zhèn)化服務(wù)水平能夠帶來(lái)人口集約、勞動(dòng)集約、產(chǎn)業(yè)集約、土地集約、資金集約與技術(shù)集約，使生產(chǎn)要素由分散無(wú)序狀態(tài)向規(guī)模集約型轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)具有較為完善的公共設(shè)施，交通、通訊、商貿(mào)金融、服務(wù)業(yè)及教育、文化娛樂(lè)、衛(wèi)生和社會(huì)保障事業(yè)不斷發(fā)展，能夠形成較高的聚合效應(yīng)，降低服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，增加盈利，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是二、三產(chǎn)業(yè)的集聚創(chuàng)造了有利條件。

　　除此之外，城鎮(zhèn)化在避免貿(mào)易壁壘中將發(fā)揮重大作用。從目前的趨勢(shì)來(lái)看，勞工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，先后出現(xiàn)了國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)、核心勞工標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)條款、企業(yè)社會(huì)責(zé)任守則以及SA8000社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)等，它們對(duì)中國(guó)企業(yè)的影響也各不相同。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，勞工權(quán)益保護(hù)是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的必然趨勢(shì)，有些勞工標(biāo)準(zhǔn)還可能成為貿(mào)易壁壘。在將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人的過(guò)程中，我國(guó)要按照國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)(SA8000)為轉(zhuǎn)移的工人提供相應(yīng)待遇，避免外國(guó)市場(chǎng)以用工借口限制我國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展。只有這樣才能一方面切實(shí)保障產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者的合法利益，提高其收入水平和生活水平；另一方面又能為我國(guó)規(guī)避貿(mào)易壁壘，擴(kuò)大出口，創(chuàng)造良好條件。

　　三、制約城鎮(zhèn)化和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的制度瓶頸

　　目前，制約我國(guó)城鎮(zhèn)化和服務(wù)業(yè)發(fā)展制度瓶頸關(guān)鍵在于土地制度改革滯后，我國(guó)目前的土地管理制度對(duì)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體尚未界定清晰，從而導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法正當(dāng)享受土地的收益權(quán)。同時(shí)，現(xiàn)在征地制度的價(jià)格剪刀差也嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，一般來(lái)講，政府的征地價(jià)格低，而其出售給征地單位或企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)格高，而微薄的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，被鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村層層“剝洋蔥皮”，農(nóng)民也無(wú)法全部獲取。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和土地價(jià)值日益增值的背景下，農(nóng)民的利益未能與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程同步。此外，我國(guó)還缺乏嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地方面，土地市場(chǎng)管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度未能有效落實(shí)，政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀(guān)調(diào)控及監(jiān)管措施還遠(yuǎn)不夠有效。

　　這些問(wèn)題使得我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，仍無(wú)法保障農(nóng)民的權(quán)益，一方面，使得農(nóng)民進(jìn)城后仍面臨著低收入的境遇，另一方面，農(nóng)民仍無(wú)法享受到基本的城鎮(zhèn)服務(wù)。這樣就導(dǎo)致農(nóng)民既無(wú)法迅速帶動(dòng)城鎮(zhèn)消費(fèi)，又無(wú)法為城鎮(zhèn)發(fā)展，特別是服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，提供高素質(zhì)的勞動(dòng)技能，進(jìn)而導(dǎo)致我國(guó)的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出一種“偽城鎮(zhèn)”化的困擾局面。

　　中國(guó)目前對(duì)城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)與實(shí)際具有城鎮(zhèn)戶(hù)籍、享受城鎮(zhèn)居民待遇的實(shí)際居民數(shù)字并不相符，大量長(zhǎng)期居住在城市的農(nóng)民工以及在鎮(zhèn)區(qū)生活卻務(wù)農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口實(shí)際上是“被城鎮(zhèn)化”了。然而，城鎮(zhèn)中生活成本高、失去傳統(tǒng)的土地保障、城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度的限制、社會(huì)保障程度低，導(dǎo)致大量“偽城鎮(zhèn)人口”無(wú)法為持續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，也不能有效地促使這部分人口去實(shí)施人力資本投資，從而也就無(wú)法為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展提供高素質(zhì)的勞動(dòng)力。

　　四、關(guān)于改革土地制度的政策建議

　　針對(duì)以上問(wèn)題，我們認(rèn)為，破解我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展難題，促進(jìn)我國(guó)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易迅速發(fā)展的關(guān)鍵在于加快改革我國(guó)現(xiàn)存土地制度中的不合理部分。

　　首先，近期用3年時(shí)間，要做到確權(quán)發(fā)證，即明確規(guī)定農(nóng)村居民從土地使用、經(jīng)營(yíng)及流轉(zhuǎn)中所具有權(quán)利，并通過(guò)發(fā)證形式予以確認(rèn)。

　　應(yīng)該盡快修改《土地管理法》《城市房地產(chǎn)法》等法律中關(guān)于集體土地必須經(jīng)過(guò)政府征收才可以進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的偏離憲法精神規(guī)定；盡快廢除公民、法人或者其他組織取得集體建設(shè)用地的征收征用審批程序；盡快按照“同地、同價(jià)、同權(quán)”原則，將集體土地和國(guó)有土地統(tǒng)一納入管理有序的土地市場(chǎng)。

　　要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層管理層面上的集體土地所有權(quán)調(diào)控地位，村社集體土地所有權(quán)的主體地位，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社權(quán)屬明晰，主體明確的集體土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)體系。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)的范圍，賦予農(nóng)戶(hù)對(duì)土地使用、收益和處分權(quán)等部分權(quán)利，保證農(nóng)村集體土地使用權(quán)證的長(zhǎng)期化和市場(chǎng)化，體現(xiàn)出市場(chǎng)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置基礎(chǔ)性作用。

　　其次，到“十二五”后期用5年時(shí)間，進(jìn)一步完善以確權(quán)發(fā)證為前提的土地制度體系，要通過(guò)立法來(lái)保障農(nóng)民的農(nóng)村土地增值性收益。

　　一是改革土地征收征用制度，規(guī)范土地征收征用行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)現(xiàn)行的土地征收征用制度，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，科學(xué)界定土地征收征用后的土地使用性質(zhì)，在土地征收征用中堅(jiān)決杜絕少征多用，征而不用等“囤地”行為的發(fā)生，保證土地征收征用地規(guī)模適度，從根本上杜絕侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。

　　二是貫徹落實(shí)好土地用途管制制度，重點(diǎn)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。逐步建立健全耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，在保證耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)總量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，對(duì)市場(chǎng)條件成熟的區(qū)域，貫徹耕地，特別是基本農(nóng)田保護(hù)措施，保證土地用途管制制度的貫徹落實(shí)。

　　三是確保農(nóng)村建設(shè)用地依法審批，完善農(nóng)村建設(shè)用地的審批制度。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村集體土地的審批主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村居民住宅用地等方面。無(wú)論是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股和互換等方式實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)所必須的生產(chǎn)管理用房的審批，可以通過(guò)利用現(xiàn)有農(nóng)村宅基地、廢棄地復(fù)墾轉(zhuǎn)換來(lái)解決，也可以通過(guò)申請(qǐng)臨時(shí)建設(shè)用地的方式來(lái)解決。但必須建立在不改變集體土地所有權(quán)，符合土地利用總體規(guī)劃，按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金的前提下，按農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法規(guī)范確定的權(quán)限逐級(jí)審核報(bào)批，既要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，又要依法審批。

　　再次，爭(zhēng)取到2020年用8年的時(shí)間來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地能夠順利進(jìn)入二級(jí)流通市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并在此基礎(chǔ)上重新調(diào)整配置中央和地方的財(cái)權(quán)，從而在財(cái)政體制層面改變現(xiàn)在地方土地財(cái)政的問(wèn)題。

　　搞好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要大力培養(yǎng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。一方面要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置作用，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的價(jià)值。在不改變土地耕作條件和用途的情況下，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，探尋多種模式，加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，謀劃好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整體局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的價(jià)值。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村土地使用權(quán)有償有期限使用機(jī)制，確保土地保值增值。在建立完善農(nóng)村土地使用權(quán)有償有期限使用相關(guān)法律法規(guī)的前提下，在市場(chǎng)條件成熟的情況下，對(duì)需流轉(zhuǎn)的合法農(nóng)村土地實(shí)行招、拍、掛，促使農(nóng)村土地使用的規(guī)?；?、集約化，體現(xiàn)農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)性。此外，要根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制合理構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，培育發(fā)展完善與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)密切相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)范疇。

　　建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和有序性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)兩個(gè)層面，要區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)實(shí)施，有機(jī)結(jié)合，共同發(fā)展。首先，對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)要在符合土地利用總體規(guī)劃，不改變土地用途的前提下，走適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路子。在市場(chǎng)操作層面上要體現(xiàn)公平、公正合理的一面，還要體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用。其次，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要在保護(hù)耕地，基本農(nóng)田的前提下，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，農(nóng)村宅基地，廢棄地復(fù)墾等方式新增耕地來(lái)補(bǔ)充新占用的土地(主要是耕地)；同時(shí)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的丘陵閑置、淺山坡空閑地加以利用。在具體實(shí)施過(guò)程中做到“四統(tǒng)一”(統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一實(shí)施，統(tǒng)一建設(shè))，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地的要求，節(jié)約利用。

　　對(duì)農(nóng)用地、集體建設(shè)用地綜合流轉(zhuǎn)，既要保障農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)用途不改變來(lái)解決吃飯問(wèn)題，又要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)問(wèn)題，關(guān)鍵還要保障“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，保障土地可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式，建立健全產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)機(jī)制，無(wú)論哪種模式的土地流轉(zhuǎn)，根本都要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模效益，帶動(dòng)周邊區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既要保持農(nóng)用地的用途，可探索“城市觀(guān)光農(nóng)業(yè)”發(fā)展模式，又要根據(jù)實(shí)際需要適度進(jìn)行城市化發(fā)展。

　　建立健全農(nóng)村保障機(jī)制，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供可靠保障。當(dāng)前，土地是我國(guó)農(nóng)村廣大農(nóng)民的生存之本，收入之源，鑒于農(nóng)民整體科技水平和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力等方面的局限性，多層次、全方位地建立農(nóng)村保障機(jī)制，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利推進(jìn)的強(qiáng)有力的保障。