行政公益訴訟制度的形成與發(fā)展
1989年制定的《行政訴訟法》構(gòu)建了以維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益為主要目的的主觀訴訟制度體系。長(zhǎng)期以來，行政訴訟在保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用。但在公共利益受到損害的情況下，由于不能滿足主觀訴訟基本要件，無法通過行政訴訟制度監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。無法為了維護(hù)國家和社會(huì)公共利益而提起行政訴訟，是我國《行政訴訟法》長(zhǎng)期存在的制度缺陷。
從域外訴訟制度來看，除了公民為維護(hù)自身合法權(quán)益以行政機(jī)關(guān)為被告提起的訴訟之外，還發(fā)展出諸多特定團(tuán)體為了維護(hù)國家和社會(huì)公共利益而提起的公益訴訟。紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案(Associated Industries of New York State v. Ickes)[1]開創(chuàng)了美國“私人檢察總長(zhǎng)制度”。由此，國會(huì)為保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查，主張公共利益。此外，美國許多單行立法還確認(rèn)公民可以個(gè)人身份提起維護(hù)公共利益的訴訟。[2]如《清潔空氣法》(Clean Air Act)首創(chuàng)“公民訴訟條款”，規(guī)定任何人都可以自己的名義對(duì)美國聯(lián)邦政府、各類政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等任何人就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。[3]在英國，對(duì)于涉及人數(shù)眾多的公共利益或妨礙公共權(quán)利的行為，檢察長(zhǎng)有權(quán)請(qǐng)求法院予以制止、強(qiáng)制履行公共義務(wù)。檢察長(zhǎng)既可以依職權(quán)直接向法院提起民事公訴，也可以依當(dāng)事人的申請(qǐng)，讓私人或私人組織以自己的名義提起公訴。[4]德國有民眾訴訟、團(tuán)體訴訟、公共利益代表人訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟四種形式?！兜聡姓ㄔ悍ā芬?guī)定，檢察官是公共利益代表人。為了保障公共利益，檢察官作為公益的代表人，有權(quán)參與行政法院的行政訴訟，并在行政訴訟中提起上訴或要求變更行政行為。[5]由此觀之，在維護(hù)公民自身權(quán)益的主觀訴訟基礎(chǔ)上，建立維護(hù)公益的客觀訴訟制度，對(duì)維護(hù)客觀法律秩序，保護(hù)國家和社會(huì)公共利益具有重要作用，這也是域外諸多國家的做法。
1989年我國《行政訴訟法》頒布后，學(xué)界就已經(jīng)意識(shí)到《行政訴訟法》存在難以保護(hù)國家和社會(huì)公共利益的缺陷，開始對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行研究。直到黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，行政公益訴訟制度才在我國的制度層面初現(xiàn)雛形。2015年7月1日，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省區(qū)市開展為期兩年的行政公益訴訟試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國行政公益訴訟制度正式付諸實(shí)踐。
為期兩年的試點(diǎn)工作中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在維護(hù)國家和社會(huì)公共利益方面取得了卓著成效。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月行政公益訴訟試點(diǎn)期滿，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，其中行政公益訴訟案件8705件，占96%。行政公益訴訟訴前程序處理案件7676件，除未到一個(gè)月回復(fù)期的984件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)5162件，占77.14%。對(duì)訴前程序沒有取得效果的案件向法院提起行政公益訴訟1029件、行政公益附帶民事公益訴訟2件。法院作出判決的案件全部支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。其中，2015年12月16日，經(jīng)層報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)，山東省慶云縣人民檢察院對(duì)慶云縣環(huán)保局提起的行政公益訴訟案件，是試點(diǎn)期間全國首例向法院提起的行政公益訴訟案件。2016年1月13日，貴州省福泉市人民法院作出確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法判決，是試點(diǎn)期間全國首例行政公益訴訟判決。
2017年6月27日，在為期兩年的行政公益訴訟試點(diǎn)工作結(jié)束前夕，全國人大會(huì)常委會(huì)對(duì)《行政訴訟法》作出修改，在第25條增加一款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”這標(biāo)志著我國行政公益訴訟已經(jīng)正式成為一項(xiàng)在全國范圍內(nèi)推開實(shí)施的法律制度。
綜上所述，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)國家和社會(huì)公共利益而提起的訴訟，是對(duì)我國以主觀訴訟為主要模式的行政訴訟制度的重要補(bǔ)充。隨著行政公益訴訟制度在全國范圍內(nèi)鋪開推行，檢察機(jī)關(guān)將在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域更為有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。
建立健全行政公益訴訟制度的重要意義
從學(xué)界對(duì)行政公益訴訟制度的理論探討，到黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，再到全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院開展行政公益訴訟試點(diǎn)工作，行政公益訴訟的理論研究日臻成熟，體制機(jī)制不斷完善。隨著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟作為一項(xiàng)法律制度在全國范圍內(nèi)推開實(shí)施，該項(xiàng)制度將在多方面產(chǎn)生重要意義。
這是落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略，深化依法治國實(shí)踐的重大舉措。依法治國包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方方面面。而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)公平正義和公共利益方面的重要作用，是全面依法治國的重要內(nèi)容。深化依法治國實(shí)踐不是一句空洞口號(hào)，而需要有具體制度支撐和實(shí)踐探索。長(zhǎng)期以來，只有公民、法人或其他組織能夠通過行政訴訟救濟(jì)自身權(quán)利，從而間接地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，卻不能維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。而生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等與人民生活關(guān)系密切、涉及人多面廣的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)若違法行使職權(quán)或者不積極履行職責(zé)，就容易使國家和社會(huì)公共利益受到難以彌補(bǔ)的損失。行政公益訴訟制度的建立，拓展了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的方式，“開辟了新的客觀訴訟空間，有效彌補(bǔ)了對(duì)公共利益提供保護(hù)的空白，較好維護(hù)了客觀法秩序”。[6]因此，建立健全行政公益訴訟制度，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要步驟，也是落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略，深化依法治國實(shí)踐的重大舉措。
有效維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。《行政訴訟法》構(gòu)建的傳統(tǒng)行政訴訟制度具有較強(qiáng)的保護(hù)私人利益的主觀訴訟色彩，對(duì)公民私益的保護(hù)機(jī)制相對(duì)健全，但對(duì)公共利益的保護(hù)與救濟(jì)有所欠缺，導(dǎo)致國家和社會(huì)公共利益受損時(shí)無法通過司法途徑獲得保護(hù)。因此，檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起行政公益訴訟，是維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的必要措施和重要手段。通過行政公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起行政公益訴訟的權(quán)力，能夠在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，將大量侵害國家和社會(huì)公共利益的行為及時(shí)納入監(jiān)督視野，使損害國家和社會(huì)公共利益的行為得到有效糾正。截至2017年6月行政公益訴訟試點(diǎn)期滿，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件6527件，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃，督促治理恢復(fù)被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業(yè)進(jìn)行整改。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)還通過公益訴訟挽回直接經(jīng)濟(jì)損失89億余元，其中，收回國有土地出讓金76億余元，收回人防易地建設(shè)費(fèi)2.4億余元，督促違法企業(yè)或個(gè)人賠償損失3億余元。
監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，推動(dòng)法治政府建設(shè)。黨的十九大報(bào)告指出，到2035年，“法治國家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”。在向建成法治政府目標(biāo)邁進(jìn)的過程中，除了行政機(jī)關(guān)的自我約束和推動(dòng)外，還離不開其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)的參與、監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)要接受人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多方面監(jiān)督。然而，這些監(jiān)督方式并未對(duì)行政機(jī)關(guān)形成嚴(yán)密的監(jiān)督體系。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履職或不作為造成國家和社會(huì)公共利益損害的行為進(jìn)行監(jiān)督，能夠有效彌補(bǔ)其他監(jiān)督手段剛性不足等缺陷。檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履行保護(hù)公益職責(zé)，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性積極性，而對(duì)不予整改的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，進(jìn)一步強(qiáng)化了訴前程序的督促效果。在行政公益訴訟試點(diǎn)中，絕大多數(shù)案件都與行政機(jī)關(guān)不作為或不完全作為有關(guān)。黨的十八大以后，黨內(nèi)制度越來越嚴(yán)格，規(guī)范公權(quán)力的制度籠子越扎越緊。因此，部分行政機(jī)關(guān)工作人員經(jīng)常存有“多一事不如少一事”的心態(tài)，生怕因履職不當(dāng)引來相關(guān)責(zé)任，從而對(duì)許多違法問題放任不管。實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)不作為的問題普遍存在，引發(fā)的后果遠(yuǎn)比違法履職嚴(yán)重得多。因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，不僅能夠有效解決維護(hù)國家和社會(huì)公共利益領(lǐng)域的政府不作為問題，還有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，推動(dòng)法治政府建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)到2035年法治國家、法治政府、法治社會(huì)基本建成的目標(biāo)發(fā)揮積極推進(jìn)作用。
行政公益訴訟的主要內(nèi)容
2015年7月1日全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院開展行政公益訴訟試點(diǎn)工作后，最高人民檢察院和最高人民法院分別出臺(tái)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《高檢院實(shí)施辦法》)和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《最高法實(shí)施辦法》)。但從試點(diǎn)情況來看，《高檢院實(shí)施辦法》和《最高法實(shí)施辦法》未能就檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟和法院審理行政公益訴訟案件作出全面的、具有可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致不同試點(diǎn)地區(qū)在開展行政公益訴訟工作時(shí)在程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異，法院和檢察機(jī)關(guān)也在諸多問題的理解上持有不同意見。這些內(nèi)容既體現(xiàn)出鮮明的制度特點(diǎn)，也反映出當(dāng)下存在的主要問題。
案件范圍。2017年修改后的《行政訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍主要涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和食品藥品安全四個(gè)領(lǐng)域。首先，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟最主要的領(lǐng)域。試點(diǎn)期間，72%的公益訴訟案件都集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?？梢?，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，國家和社會(huì)公共利益最容易受到侵害。賦予檢察機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域提起行政公益訴訟的權(quán)力，可以及時(shí)保護(hù)受損的生態(tài)環(huán)境和資源，建設(shè)生態(tài)文明，從而維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。其次，食品藥品安全在試點(diǎn)期間僅限于民事公益訴訟領(lǐng)域，不屬于行政公益訴訟的范圍。但食品藥品安全領(lǐng)域也存在較多行政機(jī)關(guān)違法履職導(dǎo)致國家和社會(huì)公共利益受到損害的情形。實(shí)踐中，一些地方政府出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，對(duì)食品藥品安全領(lǐng)域的違法生產(chǎn)和銷售行為放任自流，執(zhí)法不作為、慢作為問題突出。此次《行政訴訟法》修改，明確將食品藥品安全列入檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，從而有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，保障百姓的身體健康和生命安全。再次，保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)是維護(hù)國家利益的重要內(nèi)容。2015年7月1日，全國人大常委會(huì)作出的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》中的表述是“國有資產(chǎn)保護(hù)”。而此次修改后的《行政訴訟法》將其表述為“國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”。較之“資產(chǎn)”而言，“財(cái)產(chǎn)”的范圍更加寬泛。這一措辭上的變化拓展了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，使國有財(cái)產(chǎn)受到更為全面的保護(hù)。最后，國有土地使用權(quán)出讓與國有財(cái)產(chǎn)密切相關(guān)?！缎姓V訟法》之所以將國有土地使用權(quán)出讓與國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)分開列舉，是因?yàn)閷?shí)踐中在國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，國家利益受到侵害的問題極為突出。如在國有土地使用權(quán)出讓招拍掛程序中，低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)，導(dǎo)致國有財(cái)產(chǎn)受到損害的現(xiàn)象普遍存在。為重點(diǎn)保護(hù)國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域中的國家與社會(huì)公共利益，法律將國有土地使用權(quán)出讓單列為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的重點(diǎn)領(lǐng)域。
然而，從我國現(xiàn)實(shí)狀況來看，《行政訴訟法》目前所列舉的范圍仍過于狹窄。雖然可以將《行政訴訟法》規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”中的“等”理解為“等外等”，但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟的范圍方面仍趨于保守，未突破法律明確列舉的四個(gè)領(lǐng)域。事實(shí)上，其他諸多領(lǐng)域還存在大量嚴(yán)重?fù)p害國家和社會(huì)公共利益的問題。未來，應(yīng)當(dāng)在專門立法或單行法律中不斷擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍，使國家和社會(huì)公共利益受到更為全面的保護(hù)。
線索來源?！陡邫z院實(shí)施辦法》第二十八條和修改后的《行政訴訟法》第二十五條均將行政公益訴訟的案件來源限定于“履行職責(zé)中”。實(shí)踐中，行政公益訴訟的案件線索絕大多數(shù)來源于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等部門移交。對(duì)于如何理解“履行職責(zé)中”，實(shí)踐中仍然存有較大爭(zhēng)議。例如，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)市民舉報(bào)、新聞媒體報(bào)道啟動(dòng)行政公益訴訟是否屬于“履行職責(zé)中”?事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門在辦理偵查和公訴案件時(shí)，能夠提供的行政公益訴訟案件線索十分有限。隨著國家監(jiān)察體制改革全面推開，檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及職務(wù)犯罪預(yù)防職能機(jī)構(gòu)將全部轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，未來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移交線索的數(shù)量必將大幅減少，行政公益訴訟線索來源將面臨新的難題。此外，絕大多數(shù)國家和社會(huì)公共利益受損的案件尚未被檢察機(jī)關(guān)立案處理。倘若將“履行職責(zé)中”狹義地理解為檢察機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)案件時(shí)發(fā)現(xiàn)的線索，必將使檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟工作受到掣肘，影響維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的效果。因此，對(duì)《行政訴訟法》規(guī)定的“履行職責(zé)中”應(yīng)做廣義理解，既包括各級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)的公訴、控申等部門在辦理相關(guān)案件時(shí)移交的線索，也包括檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門通過群眾舉報(bào)、新聞媒體報(bào)道等途徑發(fā)現(xiàn)的線索。同時(shí)，還應(yīng)通過建立行政公益訴訟舉報(bào)平臺(tái)，完善國家監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)信息共享等機(jī)制，擴(kuò)大行政公益訴訟的線索來源渠道。尤其在檢察機(jī)關(guān)作為唯一有權(quán)提起行政公益訴訟主體的情況下，通過暢通線索來源渠道，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量為檢察機(jī)關(guān)提供線索，能夠彌補(bǔ)行政公益訴訟原告主體單一的不足，使檢察機(jī)關(guān)更為有效地維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。
訴前程序。訴前程序是行政公益訴訟相較于一般行政訴訟的特有程序。試點(diǎn)期間，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)在訴前程序中依法履行職責(zé)的案件高達(dá)77.14%。通過訴前程序及時(shí)糾正侵害國家和社會(huì)公共利益的不法行為，使行政公益訴訟案件在訴前程序得以解決。試點(diǎn)期間，訴前程序之所以能夠發(fā)揮重要作用，很大程度上得益于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)職對(duì)行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員起到的震懾作用。因此，行政機(jī)關(guān)往往能在訴前程序主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)，及時(shí)糾正違法行為或積極履行法定職責(zé)。然而，隨著2017年11月4日全國人大常委會(huì)決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及職務(wù)犯罪預(yù)防職能機(jī)構(gòu)即將完整轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)將失去在訴前程序“震懾”行政機(jī)關(guān)的殺手锏，從而間接影響訴前程序督促行政機(jī)關(guān)依法履職的效果。在訴前程序中督促行政機(jī)關(guān)依法履職，及時(shí)解決行政公益訴訟案件，能夠在很大程度上降低行政公益訴訟成本，節(jié)約司法資源，有效維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。因此，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)失去反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)及職務(wù)犯罪預(yù)防職能保障后，應(yīng)通過完善相關(guān)機(jī)制，引導(dǎo)更多案件在訴前程序得以解決。例如，未來可以在法律中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)依法履職并就檢察建議作出答復(fù)的，可以給予行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人相關(guān)行政處分。
起訴人的身份地位。行政公益訴訟試點(diǎn)以來，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的身份地位問題一直都存在較大爭(zhēng)議。檢察機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟。而法院和行政機(jī)關(guān)一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)與行政訴訟中的原告區(qū)別不大，應(yīng)以行政訴訟原告身份提起行政公益訴訟。“原告”與“公益訴訟人”看似只是稱謂的不同，但實(shí)際上卻關(guān)乎檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位問題。例如，實(shí)踐中法院和檢察機(jī)關(guān)就下述問題一直存在較大分歧：開庭前法院可否向提起行政公益訴訟的檢察院發(fā)送傳票?訴訟中檢察機(jī)關(guān)出庭人員的席簽為“公益訴訟人”還是“委托代理人”，是否要求檢察機(jī)關(guān)提供授權(quán)委托書、組織機(jī)構(gòu)代碼?檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院對(duì)行政公益訴訟一審判決有錯(cuò)誤的，應(yīng)以抗訴方式還是上訴方式啟動(dòng)二審?這些看似為行政公益訴訟中的程序問題，但從本質(zhì)來看卻是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份地位問題。換言之，對(duì)身份地位的不同認(rèn)識(shí)將決定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具有不同的稱謂，享有不同的訴訟權(quán)利義務(wù)，適用不同的程序規(guī)則。其中，法院與檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用抗訴還是上訴方式啟動(dòng)二審程序這一問題的分歧最為突出。法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)類似于原告，應(yīng)以上訴方式啟動(dòng)二審程序;而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為作為公益訴訟人，應(yīng)以抗訴方式啟動(dòng)二審程序。事實(shí)上，《高檢院實(shí)施辦法》和《最高法實(shí)施辦法》已經(jīng)明確檢察機(jī)關(guān)以抗訴方式啟動(dòng)二審程序，而且檢察機(jī)關(guān)是以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，不能將其視為一般原告。因此，應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)以抗訴方式啟動(dòng)二審程序。但是，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審程序的“抗訴”，不同于檢察機(jī)關(guān)在一般民事行政檢察監(jiān)督工作中對(duì)生效裁判監(jiān)督而提起的抗訴。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在民事、行政訴訟中對(duì)生效裁判提起抗訴，是依法行使法律監(jiān)督職權(quán)的表現(xiàn)。而檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中針對(duì)一審裁判提起抗訴，是以公益訴訟人身份對(duì)一審判決不服而提起二審程序的方式。
起訴期限?！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在提起行政訴訟之前，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。”《高檢院實(shí)施辦法》第四十條也規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院。”因此，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)一個(gè)月的期限，用以糾正違法行為或積極履行法定職責(zé)。一個(gè)月期限屆滿，行政機(jī)關(guān)仍未依法履行職責(zé)且未向檢察機(jī)關(guān)作出答復(fù)，檢察機(jī)關(guān)即應(yīng)向法院提起行政公益訴訟。值得注意的是，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟還應(yīng)適用《行政訴訟法》第四十六條關(guān)于起訴期限的規(guī)定。起訴期限的起算點(diǎn)應(yīng)為發(fā)出檢察建議滿一個(gè)月之日。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)出檢察建議滿一個(gè)月之日起六個(gè)月內(nèi)提起行政公益訴訟。此外，起訴期限的中斷和延長(zhǎng)，可以參照適用《行政訴訟法》第四十八條的相關(guān)規(guī)定。
舉證責(zé)任。舉證責(zé)任是證明主體為了使自己的訴訟主張得到法院裁判確認(rèn)，所承擔(dān)的提供和運(yùn)用證據(jù)支持自己的主張以避免對(duì)于己方不利的訴訟后果的責(zé)任。[7]舉證責(zé)任是訴訟制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決應(yīng)當(dāng)由誰來“提出主張、提供證據(jù)、進(jìn)行說服，并且在舉證不能的情況下承擔(dān)不利后果”[8]的問題?！陡邫z院實(shí)施辦法》第四十五條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟，對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：(一)證明起訴符合法定條件;(二)人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的事實(shí);(三)其他應(yīng)當(dāng)由人民檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。”然而，該規(guī)定并未明確界分檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，學(xué)界對(duì)行政公益訴訟的舉證責(zé)任也存在不同認(rèn)識(shí)，主要有四種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政公益訴訟仍屬于行政訴訟范圍，不應(yīng)突破行政訴訟的“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則;[9]二是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟“誰主張，誰舉證”的規(guī)則;[10]三是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加重被告行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任;[11]四是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分作為類和不作為類行政公益訴訟的舉證規(guī)則。[12]事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟與檢察機(jī)關(guān)辦理反貪污賄賂自偵案件存在本質(zhì)區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件應(yīng)遵循《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，就是否構(gòu)成犯罪和罪行輕重承擔(dān)舉證責(zé)任;而檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟基本在行政訴訟的框架下進(jìn)行，應(yīng)遵循《行政訴訟法》的基本規(guī)則。我國《行政訴訟法》采用“舉證責(zé)任倒置”原則，由被告行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，對(duì)于行政公益訴訟案件，也應(yīng)當(dāng)遵循“舉證責(zé)任倒置”原則，由行政機(jī)關(guān)就依法履行行政職責(zé)的法律依據(jù)和事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任;而檢察機(jī)關(guān)僅需就起訴符合法定條件、國家和社會(huì)公共利益受到損害提供相關(guān)證據(jù)。
判決內(nèi)容。依據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，行政公益訴訟可以適用確認(rèn)違法、撤銷行政行為、履行法定職責(zé)、駁回訴訟請(qǐng)求等判決種類。通過試點(diǎn)情況來看，目前存在較大爭(zhēng)議的是履行判決。在占據(jù)絕對(duì)比例的不作為類行政公益訴訟案件中，除了部分行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中依法履職，法院作出確認(rèn)違法判決或檢察機(jī)關(guān)撤訴的案件以外，法院在其余多數(shù)不作為類案件中，均作出要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的判決，在判決書中寫明“責(zé)令履行監(jiān)督和管理職責(zé)”。然而，行政機(jī)關(guān)如何履行監(jiān)管職責(zé)、履職到何種程度、是否要求侵害公共利益的行為被及時(shí)制止，以及被侵害的公共利益應(yīng)恢復(fù)到何種程度等，都未體現(xiàn)在判決內(nèi)容當(dāng)中。這就可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不充分履行法院判決，使國家和社會(huì)公共利益受到損害的狀態(tài)無法得到根本改善。法院的裁判內(nèi)容可以具體到何種程度，關(guān)涉司法權(quán)與行政權(quán)的分工界限：判決內(nèi)容過于概括、抽象，可能影響監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職的效果，無法從根本上維護(hù)國家和社會(huì)公共利益;判決內(nèi)容過于明確、具體，則可能僭越行政職權(quán)，影響行政執(zhí)法總體效能。行政公益訴訟的根本目的在于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，法院裁判應(yīng)當(dāng)有利于使國家和社會(huì)公共利益得到最大程度的維護(hù)。因此，法院作出履行法定職責(zé)判決，在責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的期限、方式、程度等作出明確要求。同時(shí)，根據(jù)維護(hù)公共利益的實(shí)際效果判斷行政機(jī)關(guān)是否已全面履行司法判決和法定職責(zé)。
行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政公益訴訟的主要建議
隨著行政公益訴訟正式確定為一項(xiàng)法律制度在全國推開實(shí)施，行政公益訴訟將成為各級(jí)地方政府及其組成部門面臨的常態(tài)化問題。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)行政公益訴訟的重要意義，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，積極應(yīng)對(duì)行政公益訴訟工作，與檢察機(jī)關(guān)和法院合力維護(hù)好國家和社會(huì)公共利益。
將行政公益訴訟作為依法行政工作的重要內(nèi)容。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨中央的一項(xiàng)重大改革舉措，是優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度、加強(qiáng)司法監(jiān)督、推進(jìn)法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)。切實(shí)維護(hù)國家和社會(huì)公共利益是增進(jìn)人民福祉和保障國家發(fā)展的必然要求，這一重要意義決定了行政公益訴訟將成為檢察機(jī)關(guān)不可動(dòng)搖的重要工作和法定職責(zé)。與此同時(shí)，隨著檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及職務(wù)犯罪預(yù)防職能整體轉(zhuǎn)隸至國家監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)的工作重心必將發(fā)生轉(zhuǎn)移。行政公益訴訟恰逢其時(shí)地為檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)轉(zhuǎn)型提供了承接契機(jī)，必將成為今后檢察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)。2015年12月12日，湖北省十堰市鄖陽區(qū)檢察院向鄖陽區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議該局依法履行職責(zé)。鄖陽區(qū)林業(yè)局在收到檢察建議一個(gè)月內(nèi)既未將辦理情況書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，也未履行法定職責(zé)，涉案林地一直未恢復(fù)原狀。鄖陽區(qū)檢察院以鄖陽區(qū)林業(yè)局為被告向鄖陽區(qū)法院提起行政公益訴訟后，當(dāng)?shù)攸h政負(fù)責(zé)同志才高度重視，要求全部區(qū)直機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人均旁聽庭審，區(qū)林業(yè)局局長(zhǎng)當(dāng)庭向社會(huì)道歉。案件宣判后，湖北省林業(yè)廳專門向全省林業(yè)行政部門下文，要求高度重視檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，引以為戒，認(rèn)真整改，切實(shí)規(guī)范林業(yè)執(zhí)法，并在全省開展規(guī)范執(zhí)法自查活動(dòng)。行政公益訴訟制度正逐步在全國范圍內(nèi)推開實(shí)施，各級(jí)地方政府及其組成部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)行政公益訴訟的重要意義，給予行政公益訴訟工作足夠重視，將行政公益訴訟作為依法行政工作的重要內(nèi)容。
源頭預(yù)防行政不作為、亂作為現(xiàn)象。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。行政機(jī)關(guān)違法履職和不履行法定職責(zé)，都可能導(dǎo)致國家和社會(huì)公共利益受到侵害。行政機(jī)關(guān)只有做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，積極履行監(jiān)管職責(zé)，才能及時(shí)查處侵害國家和社會(huì)公共利益的行為，從源頭預(yù)防行政不作為、亂作為現(xiàn)象，減少檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件。試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)辦理的案件相對(duì)集中在國土、環(huán)保、林業(yè)、水利水務(wù)、人民防空、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)和財(cái)政部門。涉及這八個(gè)行政管理部門的案件占全部案件量的74%。從試點(diǎn)時(shí)期全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定到試點(diǎn)結(jié)束后修改的《行政訴訟法》，均將生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全明確列舉為行政公益訴訟的主要領(lǐng)域，反映出在這些領(lǐng)域行政管理部門不作為、亂作為的問題較為突出，侵害國家和社會(huì)公共利益的問題普遍存在。其中，行政機(jī)關(guān)不作為案件占據(jù)很大比重。正是由于行政不作為，才使環(huán)境污染得不到有效治理，生態(tài)資源得不到有效保護(hù)，食品藥品安全生產(chǎn)監(jiān)督不到位，國有財(cái)產(chǎn)減損流失。事實(shí)證明，行政不作為比行政亂作為對(duì)國家和社會(huì)公共利益造成的危害更為嚴(yán)重。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，尤其要及時(shí)處置人民群眾和社會(huì)反響強(qiáng)烈的公益受損問題，在處理公益問題時(shí)不推諉、不扯皮、不遲疑。各級(jí)地方政府及其組成部門積極依法履行職責(zé)，既是建設(shè)法治政府和落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略的必然要求，也是從根本上預(yù)防行政不作為、亂作為現(xiàn)象及減少行政公益訴訟案件發(fā)生的根本舉措。
積極參與行政公益訴訟工作。雖然在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)扮演著被告角色，與檢察機(jī)關(guān)處于對(duì)抗地位，但行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的目標(biāo)一致指向保護(hù)國家和社會(huì)公共利益。從另一方面來講，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的核心目標(biāo)，而國家和社會(huì)公共利益的最終實(shí)現(xiàn)還要依靠行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。2015年12月，中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015～2020年)》明確要求：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合檢察機(jī)關(guān)對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。”2017年5月，安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政公益訴訟有關(guān)工作的意見》，要求全省政府系統(tǒng)堅(jiān)決支持配合檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，從規(guī)范行政行為、減少行政不作為和亂作為等五個(gè)方面強(qiáng)調(diào)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府。
行政機(jī)關(guān)自覺接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，積極參與到行政公益訴訟工作之中，具體應(yīng)落實(shí)在三個(gè)環(huán)節(jié)：第一，積極參與訴前程序。行政公益訴訟的訴前程序，是推動(dòng)行政機(jī)關(guān)及時(shí)正確履行職責(zé)，及時(shí)保障國家和社會(huì)公共利益，有效減少行政公益訴訟的重要程序設(shè)置。行政機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議，及時(shí)對(duì)照檢察建議書的內(nèi)容進(jìn)行全面自查和整改，積極采取措施制止侵害國家和社會(huì)公共利益的行為，并在法定期限內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)作出詳細(xì)答復(fù)。第二，認(rèn)真做好應(yīng)訴工作。行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》(國辦發(fā)〔2016〕54號(hào))等規(guī)定，派負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、進(jìn)行規(guī)范答辯、履行舉證義務(wù)。第三，全面履行法院判決。法院裁判生效后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尊重并自覺履行司法裁判，以維護(hù)國家和社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，積極采取措施使國家和社會(huì)公共利益及時(shí)脫離受損狀態(tài)，從維護(hù)公共利益的最終成效來檢驗(yàn)履行法院裁判和法定職責(zé)的實(shí)際效果。此外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)健全與檢察機(jī)關(guān)和法院的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。通過成立行政公益訴訟工作聯(lián)系會(huì)議等形式，建立日常聯(lián)系溝通工作機(jī)制，及時(shí)互通違法行為治理和整改情況，共同推進(jìn)行政公益訴訟工作順利開展。
(本文系2016年度馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項(xiàng)目“推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2016MZD015)
注釋
[1]134 F. 2d 694 (2d Cir. 1943).
[2]王名揚(yáng)：《美國行政法(下)》，北京大學(xué)出版社，2016年，第463頁。
[3]蔡虹、梁遠(yuǎn)：《也論行政公益訴訟》，《法學(xué)評(píng)論》，2002年第3期。
[4][5]朱漢卿：《檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟原告人的資格探討——以民事訴訟法修正案的頒布、民事公益訴訟的確立為契機(jī)》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第1期。
[6]孔祥穩(wěn)、王玎、余積明：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作調(diào)研報(bào)告》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。
[7]卞建林、譚世貴主編：《證據(jù)法學(xué)》(第三版)，北京：中國政法大學(xué)出版社，2014年，第436頁。
[8]李漢昌、劉田玉：《統(tǒng)一的訴訟舉證責(zé)任》，《法學(xué)研究》，2005年第2期，第96～97頁。
[9]朱全寶：《論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，《法學(xué)雜志》，2015年第4期。
[10]傅國云：《行政公益訴訟制度的構(gòu)建》，《中國檢察官》，2016年第3期。
[11]黃學(xué)賢：《行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問題探討》，《法學(xué)》，2005年第10期。
[12]王玎：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第4期。
