——以日韓經(jīng)驗為鑒探討中國房地產(chǎn)政策的困境與出路（下篇）

　　上篇文章集中剖析了中國和日韓在房地產(chǎn)政策的“需求管理”層面的不同，尤其是它們相關的稅收制度和住房金融制度的安排對中國的啟示。本篇主要圍繞日韓房市中兩個重要的概念，一個是住宅用地的“非營利性”，另一個是“土地增值收益的社會共享”，并與中國當下的房地產(chǎn)政策作了對比。在此基礎上，探討了日本是如何保證保障法分配的公平公正，中國“小產(chǎn)權房”的解困之路，以及對外來人口，日韓如何在事前規(guī)劃納入并以之降低城市化成本的。誠如華生教授所言，中國的城市化道路和房地產(chǎn)政策，不是小修小補的問題，而是要整體反思，改弦易轍。中日韓三國人口資源秉賦、發(fā)展道路非常相近，它們跳過中等收入陷阱、順利實現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化，同時又保持貧富差距很小的成功經(jīng)驗，值得中國借

　　日韓的土地增值收益社會共享理念

　　南方都市報：上篇我們比較了中國和日韓在需求管理上的做法的不同，但在供給方面，兩者差異也是巨大。中國是把土地作為“第二財政”，日韓樹立的則是城市化過程中土地增值收益社會共享的理念。

　　華生：房價的本質是地價，房子建好后就開始貶值，增值的是土地。在供給方面，就是住宅用地的管理上，日韓的基本核心思路是基本普通住宅是國民的基本權利，因此任何人在土地上不能營利。政府不能，開發(fā)商也不能在土地上賺錢。

　　政府之所以強力介入土地市場，是因為土地具有兩個特性，一個是壟斷性的，另一個是有外部性。每一塊土地都是有地理壟斷性的，其他地方的土地再多，也替代不了北京三環(huán)、四環(huán)的地。大山里的一塊地不值錢，城市的地為什么值錢，城市這塊地可能是不毛之地，但是周圍有各種交通道路，有文化設施等。經(jīng)濟學的基本原理告訴我們，任何東西有壟斷，有外部性，這個時候市場就失靈了。

　　在城市化加速期中的住宅供給，完全取決于土地改變用途的供給和建筑的規(guī)劃許可。而這二者在世界各主要國家都不是由市場決定而是由政府決定的。同時，轉為城市住宅用土地的價值完全取決于規(guī)劃和道路、學校、醫(yī)院等基礎設施的環(huán)境外部性，而與土地本身的自然屬性無關。由于土地不可再生性與地理壟斷性和環(huán)境外部性造成完全的市場失敗，即使在日韓的土地私有制條件下，土地開發(fā)的收益除保證原土地產(chǎn)權或使用權人生活、生計不受影響外，并不能聽任市場分配而應當收歸社會所有。而我國土地增值收益主要為地方政府、開發(fā)商、部分城郊農(nóng)民和多套房囤積者所獲取，以致普通工薪階層特別是外來移居就業(yè)者只能在高房價面前無奈絕望。兩者截然不同。

　　南方都市報：它們是怎么做的？

　　華生：它們是堅決卡住土地不能營利。土地不能營利以后，就把城市化的成本大幅度地降下來了。只是保證農(nóng)民的生計能夠繼續(xù)，但是也不能借機得暴利。農(nóng)民原來的住宅或土地，如果是在城市周邊，轉成城市住宅用地時，可以等面積換地，但一出售變現(xiàn)就要交重稅，農(nóng)地除少量作為失地農(nóng)民生計的公租房用地外，全部按照農(nóng)業(yè)的土地價格征用，不能按照城市用地算錢，這個日本韓國非常明確。

　　1964年，日本由經(jīng)濟發(fā)展為主轉向社會綜合發(fā)展的國策轉換時，國會確立了私有土地亦具有公益性質，目的是使大多數(shù)家庭能夠擁有或住上普通住房，以分享財富的增長。

　　日本政府成立了非營利的住宅公團，從事新城區(qū)整體開發(fā)、公共設施建設、商品住宅用地供給，并進行工業(yè)區(qū)附加生活區(qū)的整體開發(fā)———工業(yè)團地。70年代又專門成立宅地開發(fā)公團，其主業(yè)是商品住宅用地及關聯(lián)土地開發(fā)，開發(fā)后平價供應商品住宅建設用地，不進行房屋建設但負責建設連接住宅用地與城市中心區(qū)的軌道交通。

　　1964年又規(guī)定，今后所有新城區(qū)的開發(fā)必須全部由地方政府的公共社團和公益單位實施。這一點有些類似我國自2004年起的地方政府壟斷土地一級市場征用開發(fā)。但根本的不同點在于，地方政府不能由此在住宅用地上獲利。它的法律規(guī)定，用于非經(jīng)營性業(yè)務和住宅建設平整后的住宅用地價格決定方式為：土地的取得價格加上均攤費用，即除攤入在該土地的基礎設施建設的成本外，政府下屬公團不得營利。

　　全世界都有土地用途管制，土地原來是農(nóng)業(yè)用地，當要轉換為商業(yè)或者工業(yè)或者住宅用地時，其價格的上升所帶來的增值收益是要歸社會所有。而中國的情況是，在大型工程用地和一些郊外工業(yè)開發(fā)區(qū)，農(nóng)民沒有談判能力的，土地被低價拿跑了，也導致了各類惡性事件不斷發(fā)生。而在城市周邊地區(qū)的農(nóng)民，有談判能力的，就漫天要價，變成了巨富。這都是對財產(chǎn)不公平的再分配。

　　日韓是如何公平補償被征地者的

　　南方都市報：那它們在征地過程中，怎么保證被征地者的公平補償，以及生計不受影響？

　　華生：基于財產(chǎn)權的保護和土地價值的社會性和外部性的認識，日本對失地農(nóng)戶既不是也不能廉價剝奪，也不是任憑和遷就農(nóng)戶的漫天要價。根據(jù)相關法規(guī)，失去土地的農(nóng)民首先可以獲得與其宅地及地面建筑物等價的貨幣補償，并優(yōu)先獲得經(jīng)公團開發(fā)后的平價住宅用地的權利。同時，農(nóng)戶還可獲得農(nóng)地按原農(nóng)業(yè)用途的土地價格補償，并使用這個補償款和低息信貸支持購買一定的平價住宅用地，按照規(guī)劃建成商品出租房出租。這樣失地農(nóng)民不僅有了住宅用地和住房，還保證了失去可耕種農(nóng)地后的長期經(jīng)濟生活來源。

　　不過，農(nóng)戶的補償在國家給予的一定減免額之外，仍然要照章交納高額累進的個人所得稅。同時，購買的非自住部分住宅用地在今后出讓時，政府下屬公團有按原價優(yōu)先回購的權利。而中國現(xiàn)在安置房、保障房，一家分個五六套可以作為商品房出售，卻都是不交稅的。

　　這樣，由于農(nóng)民的土地財產(chǎn)補償被控制在一個合理的區(qū)間里，整理和從事一級土地開發(fā)的公團為非營利組織，除基礎設施建設和整理費用外不得在土地上加價，而中標建設住宅的房產(chǎn)商也根本不能改變地價，房地產(chǎn)商才會真正回歸承建商，圍繞建筑設計、環(huán)境營造和房屋質量進行競爭，而住宅土地的價格就不可能很高。從而新建住宅的價格也就沒有拔高的空間。這就使得住宅土地資源和增值收益比較均等地分布在原土地權利人即農(nóng)戶和購買普通住房的市民與租房者手中。

　　南方都市報：它們政府的角色與中國不同，是中立的。

　　華生：對，中立的，只負責平整土地，平整完了之后平價供地。日韓的最大經(jīng)驗就是土地價格透明制，房與地分開。房有房價，地有地價。所以日韓居民買房子的時候都有兩個證，一個是土地證，一個是房產(chǎn)證。在這點上，西方國家也同樣如此。西方國家在評估房產(chǎn)稅的時候，也是分成房地兩個不同的價格。而中國最大的問題是沒有把土地價格跟房子價格分開來。

　　地價透明之后，消費者的權益也就起來了。為什么？因為土地價格透明，房地產(chǎn)商不好賺錢。只能在設計蓋房子上賺錢。房地產(chǎn)商競爭是怎么建造出質量更好的房子來。所以，日韓住宅公團把地平好了之后，有時購房者是先把土地款付了，然后開發(fā)商把房子建了再付建房費。這個就是中國有段時間曾鼓噪過的民眾買塊地來合作建房。但中國合作建房，消費者是分散的，同時政府要賺錢，它不會平價把土地先賣給購房者。日韓是專業(yè)化生產(chǎn)，但地價歸地價，房價歸房價。房價地價一分開，地價一透明，其中的貓膩就都藏不住了。現(xiàn)在中國要房地產(chǎn)商公布建造成本，扯不清，因為地價也包含在其中。房地產(chǎn)商也跟著哭窮，說是地價推高了房價，他們要交多高多少項的費用等。如果土地價格透明制，消費者就可以維權了。同時，地產(chǎn)商的囤地也沒有用了，因為地價多少在那擺著，土地要升值了，必須要交高額的稅。你想，如果中國的住宅樓規(guī)劃出來以后，土地中心先按成本價把地賣給購房者，土地中心不用開發(fā)商，資金就回流了，開發(fā)商只剩下蓋房子的話，房價往哪兒亂升？因此，房、地價分離是理順中國房地產(chǎn)市場的一個鑰匙。

　　南方都市報：中國是地方政府在一級市場上拿地，在二級市場上招拍掛，從中賺取差價，土地的買賣成了地方政府的“第二財政”。

　　華生：土地財政，在土地買賣中的營利性是中國房地產(chǎn)的亂源。在2004年以前，開發(fā)類土地獲取采用的是現(xiàn)在一些人推崇的市場化方式。即在城市規(guī)劃范圍內，由開發(fā)商分別與城市土地使用權人或城郊農(nóng)村集體土地的掌控者談判，達成協(xié)議后，向城市規(guī)劃和國土部門申請土地變性。其中由開發(fā)商一方面直接支付補償給原土地所有或使用權人，一方面為土地改變性質向政府上交定額土地出讓金，取得土地開發(fā)權。

　　這種方式造成了兩個問題：一是開發(fā)商為了低價取得土地，采用種種方法搞定城市工廠等單位和農(nóng)村集體組織負責人，再去攻關城市規(guī)劃部門取得許可。電影《瘋狂的石頭》對此有過經(jīng)典的講述。而許多有權勢門路的人更是利用各種關系低價批取土地，牟取暴利，造成賄賂盛行和開發(fā)土地取得的大量尋租不公現(xiàn)象。二是部分開發(fā)商低價獲取、囤積大量土地，牟取暴利。在一些地方，甚至地方公益和公共設施用地，政府竟然反過來要從開發(fā)商手中購買。部分開發(fā)商囤積的協(xié)議轉讓土地，已經(jīng)坐地升值幾億幾十億乃至幾百億，但仍可輕易地搞定關系，把土地至今未開發(fā)完畢的責任推給政府相關部門單位。2004年推出的城市住宅和商業(yè)開發(fā)土地一律要走招、拍、掛程序的政策，本來是遏制腐敗、制止開發(fā)土地分配不公的積極舉措。但在住宅用地實行招拍掛后，很快使各地方政府嘗到甜頭，并迅速成為一些大都市和發(fā)達地區(qū)地方政府的重要財源。這樣，地方政府對土地財政不斷加深的依賴和與開發(fā)商相互依存的分肥關系，又成為輿論抨擊的靶子。

　　土地拍賣跟出讓，表面上看，地方政府有一大筆收入，但其中在土地的平整和拆遷過程中，要拿出一部分補償被拆遷者。另外，政府還不得不負擔大量的基礎設施建設，所得并沒有想象中的那么多。同時還因此成了眾矢之的，喪失了地方政府的公信力，很多官員也因此落馬，得不償失。改過來的辦法，就是要把土地財政收入變成稅收收入。少了賣地收入，但多了房地產(chǎn)稅，在住房的交易、繼承、保有環(huán)節(jié)增稅，以及對于超過一定標準的房產(chǎn)面積，別墅等高檔住宅以及商業(yè)用地里征收。同時，要對商業(yè)開發(fā)用地以及工業(yè)用地征稅?，F(xiàn)在中國對于商業(yè)用地占用稅是微乎其微，而開發(fā)區(qū)的土地更是濫用，因為便宜，占用稅近乎于無。有了土地占用稅，并成為地方政府財政的主要來源，這樣不管用什么地，都要交稅，土地就會大量地解放出來。而地價鎖死以后，開發(fā)商的動力下降了。原來拼命公關，塞錢，為了搞規(guī)劃，多蓋一層就白賺了。地價一旦透明了以后，腐敗大大減少，也保護了干部。政府中立，公信力也就可以建起來了。

　　中國“小產(chǎn)權房”的解困之道

　　南方都市報：上篇我們也聊過，這塊的稅收中國壓根就沒有建立起來，房產(chǎn)稅對需求管理的調控作用，對收入差距的調整作用，根本沒有發(fā)揮。盡管上海、重慶做了一些試點，但力度很輕。一個很重要的原因，恐怕是現(xiàn)在的政策制定者本身多是擁有多套住房的官員、富人或“城里人”，是一個“刀不能削自己的把”的問題。

　　華生：現(xiàn)在這個局面怎么能走下去？矛盾越來越大，政府方面壓力也越來越大，社會也越來越不穩(wěn)定。大家只是不知道怎么才能走出去。沒路可走不行?，F(xiàn)在日韓提供了經(jīng)驗，可以解套，也可以操作，在這個情況下，把道理說清楚了，逼到一個份上，就會走上這條路，需要的是一個決心。

　　南方都市報：“土地財政”產(chǎn)生的根源，地方政府的說法是分稅制后，地方政府的財權與事權不匹配。

　　華生：首先，這是地方政府的一個借口。地方政府錢不夠花這個理由顯然是站不住腳的。從收入的角度來看的，大概是五五開，中央政府收入是占52%，地方政府占48%.但從支出看，大概是二八開，80%的錢是地方在花，20%的錢是中央在花。只是中央把這些錢先收上來，再通過轉移支付的方式給地方政府。當然轉移支付的方式存在不少問題，但不能說地方政府只辦事，而沒有錢花，實際上80%的錢是地方政府花的。

　　以改革分稅制度來解決地方財力不足的問題，實際上也偏離了解決問題的正確思路。因為賣地收入最多的并不是貧困地區(qū)，而是最富裕、土地價格最高的一線和熱點城市。這也完全沒有正面回答住宅用地的供給問題。現(xiàn)在媒體和學界一哄而起，認為打破地方政府對土地的壟斷，最好辦法是允許農(nóng)村的集體建設用地直接入市。政府文件和試點已經(jīng)朝這個方向移動。但農(nóng)村集體建設用地主要是農(nóng)民的宅基地，它們分散在農(nóng)用地當中，并不能單獨進行城市化建設。如果把因城市化擴張占用的農(nóng)村土地的全部增值收益給城郊農(nóng)民，給了“釘子戶”，而大部分進程務工的農(nóng)民并沒有得到好處，這不僅在總體上帶來另一種的嚴重分配不公問題，也不能降低城市化的成本。因為城市化主要是非郊區(qū)農(nóng)民向城市的轉移。同時，由于獲利的郊區(qū)農(nóng)民并不會去承擔城市基礎設施建設的費用，這還會進一步推升城市化及城市住宅的成本。

　　南方都市報：這就是“小產(chǎn)權房”的問題。

　　華生：眾多城郊農(nóng)村集體也利用農(nóng)村建設用地、未利用地乃至農(nóng)地，建造住宅或別墅區(qū)出售，被稱為“小產(chǎn)權房”，規(guī)模巨大，法不責眾。和城郊農(nóng)民為自己索取更大補償?shù)倪`建房一樣，因利益太大，雖然政府三令五申，但令不行禁不止，違建、搶建層出不窮、越演越烈。由于量大面廣，對農(nóng)村的小產(chǎn)權房和農(nóng)民違建，政府雖不予承認和竭力封堵其發(fā)展，但對已建者往往采取默認態(tài)度。學界也有很大呼聲讓其合法化。但合法化是中國從今就放棄用途和規(guī)劃控制，允許農(nóng)民可以自行開發(fā)土地，轉變用途，還是來一個新一輪的“過去承認，今后不許”的舊游戲，并沒有人能給出回答。所以目前政府事實上是采取鴕鳥政策，撐死膽大的，餓死膽小的，混著往下走。一些學者和媒體對地方政府的聲討，對小產(chǎn)權房“合法化”的支持，這種表面上的幫忙，看似熱鬧，其實有害無益。

　　南方都市報：按照目前的邏輯，似乎是死路一條，該怎么解決？

　　華生：還是日韓的經(jīng)驗，土地成本透明。對于購買“小產(chǎn)權房”者，如果屬第一套住房，而且面積沒有超標，可以合法化。本來這種購房者，是可以去申請保障房，既然你先用“小產(chǎn)權房”解決了住房問題，那就不予追究。但所有超標的，若住房面積超標，或有一套房子，又買了一套別墅，對不起，所有的稅收都要交。這樣大量的人就會把小產(chǎn)權房賣出去。這樣的政策一視同仁，任何人都沒話講。而對于建造“小產(chǎn)權房”出售的農(nóng)民也采取這個辦法，對增值的部分要征收很高的稅率。日韓法律規(guī)定，未登記的財產(chǎn)，轉讓交易時要上交75%的稅。因為現(xiàn)在的“小產(chǎn)權房”都是未登記財產(chǎn)，是不合法財產(chǎn)。要合法可以，就是交稅。

　　南方都市報：這里面有對“產(chǎn)權”本身的理解問題。很多人認為，農(nóng)村集體建設用地，本身應該是歸農(nóng)民私有。因此，在上面建房出售，當然應該合法化，土地性質變更帶來的增值自然應該歸農(nóng)民所有。

　　華生：日韓的法律規(guī)定得很清楚，土地是國家不可再生的資源，它的收益應該歸社會所有。這是土地私有的資本主義國家。經(jīng)濟學上的根據(jù)就是在于土地資源的壟斷性和外部性。即使在歐美國家，土地都是私有的，但是你想搭一個棚子沒有得到規(guī)劃許可也是不允許的，因為你搭了棚子影響了鄰居。影響了人家的觀瞻。舉個極端點的例子，我在英國臨街的房子，玻璃被小偷進來時打破了，我想換一塊一般的玻璃都不行，一定要換和原來一樣的。日本憲法里說，個人的財產(chǎn)是自己的權利，但是為了公眾利益可以改變。所有國家都是這樣，中國把土地產(chǎn)權絕對化了。“合法化”是什么意思？是說以后農(nóng)民在自己的地上想蓋房就蓋房嗎？全世界都沒有，世界各地都有土地用途管制和建筑規(guī)劃管制。我們有些學者從西方回來大講土地私有化，說要允許農(nóng)民自己改變土地用途，這是蒙人，因為在西方的私有土地上也不行。

　　日韓怎樣保證保障房分配上的公平公正

　　南方都市報：上面我們聊了在土地供給上，日韓在制度安排上是如何保障土地的非營利性以及土地增值收益歸社會所有。而在住房分配上，日韓是如何做到公平公正的？

　　華生：在日本，公營住宅指由公共財政或國有資金興建或補貼的，以低于市場同類房屋的價格水平，面向中等及中等以下家庭出租或出售的住宅。它是日本解決城市化進程中住房問題的重要輔助手段。

　　日本的住房政策為鼓勵個人購買價格已受到很大壓制的普通商品住宅，但其公營住宅同樣發(fā)達。上世紀60年代到70年代的20年中、日本利用國有空地、丘陵地、山坡地興建公營住宅。新建公營住宅的面積占當時全國新竣工住宅面積的15%左右。公營住宅的租金價格，基本設定在周邊同等住宅租金水平的1/3；周邊無出租住宅的，租金價格一般設定為大學畢業(yè)新生平均工資的10%.2008年底，日本全國仍有8.9%的家庭居住在公營住宅中。

　　日本的公營住宅，主要分為公團住宅和公社住宅兩大類。其中公團住宅主要建設在城區(qū)（甚至有部分在城市中心），面對中等及中低收入家庭。60年代中期，日本的中產(chǎn)階級迅速擴大，而商業(yè)住宅的供應速度遠遠趕不上總需求量，房價面臨巨大上漲壓力。為避免出現(xiàn)一旦購房后，這個階層的生活質量嚴重下降，政府為持幣待購的中產(chǎn)階級建設住房，出租或銷售。公團房的主要作用是緩解商品房供給不足。主要房型為兩室一廳，有部分三室一廳，設計的使用面積為：成人平均20平方米、兒童人均10平方米，使用面積60平方米左右的房型為公團房的主力戶型，類似面積嚴格受限后的我國經(jīng)濟適用房。公團房的租金最高為家庭平均月收入的1/3，并嚴禁轉租、分租。為保證公團出租房的流轉性，公團出租房的房租根據(jù)入住者的家庭收入定價。同一棟公團住宅中的住戶房型、面積一樣，租金可能不同。

　　南方都市報：有點類似中國的“經(jīng)濟適用房”。

　　華生：對。出租型公團房是公團房的主要形式，進入70年代，允許中簽者購買占了絕大多數(shù)。日本可以購買的公團房類似我國的國有單位福利房、經(jīng)濟適用房和限價房這類保障房。但在制度設計和管理上和我國財政或國有資金補貼的保障房截然不同。首先是面積嚴格受限，全部為小戶型。其次申請人必須是無房戶或居住極窘迫戶，因此主要面向移居人口。再次是日本公團房必須統(tǒng)一參加搖號，沒有身份限制和特權，完全公平。不像我國單位政策房僅僅是一部分人的特殊權利和福利，經(jīng)濟適用房和限價房僅面向戶籍人口。最后是封閉運行，不得出租，不能自行轉為商品房，即不可能因為搖到公團房日后獲利。根據(jù)公團房特別回購條款的規(guī)定，除非公團放棄回購，公團房不得轉賣給第三方。公團房回購的價格原則上按對等償付法，即原購買價回購。為防止有人利用質押、典當?shù)刃问阶冑u公團房，日本民法規(guī)定，即使任何第三方以質押拍賣形式取得公團住宅，公團仍有權低價強制取回產(chǎn)權?？梢?，日本堵塞含有公共資金補貼的房屋被居住人非法轉讓獲利所設計的制度，真可謂是天網(wǎng)恢恢，疏而不漏。與我們在保障房名義下將各種機關政策房、單位房、人才房、高校房、經(jīng)適房、限價房，更不用說安置房等堂而皇之地轉為居住人的商業(yè)利益，真乃有天壤之別。這也是為什么日本的貧富差距一直被控制在一個很低水平上的原因。

　　南方都市報：公社住宅是個什么概念？

　　華生：日本的公社住宅類似中國的廉租房，面對臨時性居住人群及低收入階層，也是搖號產(chǎn)生，嚴禁個人或家庭轉租、分租。它的建筑基準與公團住房相同，最大的區(qū)別是位置不僅偏僻，且多建設在無法進行其它開發(fā)的土地上，以丘陵地和山坡地為主。主要目的是維護國民基本居住權利，具有保障性和過渡性的雙重性質。外來家庭人口、新工作人群等，在其工作生涯初期階段，政府提供住宅保障，當其收入水平提高后，由于公社住宅位置的不便，會自動離開移住到條件更好的地區(qū)。因此，日本的廉租房是真正面向低收入階層，過渡性強，幾乎沒有人去造假申請。