第一個(gè)層面，中國(guó)實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，是現(xiàn)在宏觀大形勢(shì)的客觀需要。2018年遇到不期而至的中美貿(mào)易沖突升級(jí)以后，不確定性明顯上升——不確定因素直觀地看是源于外部的沖擊，其實(shí)它和我們內(nèi)部的矛盾凸顯是交織在一起的。市場(chǎng)上一度普遍預(yù)期不佳，感到茫然和悲觀，我們的領(lǐng)導(dǎo)人也不諱言經(jīng)濟(jì)的下行。在這種不確定性和下行壓力面前，應(yīng)作出的主觀努力的基本方向，是要在不確定性中把握好確定性的一面，也就是說(shuō)，我們可以選擇什么，應(yīng)該努力做好什么?有一點(diǎn)是有廣泛共識(shí)的，那就是：要真正推進(jìn)改革，擴(kuò)大開(kāi)放，在改革中間，啃硬骨頭，攻艱克難，同時(shí)更有必要積極擴(kuò)大內(nèi)需，包括擴(kuò)大有效投資和拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)潛力的解放。

　　第二個(gè)層面，在擴(kuò)大開(kāi)放方面，目前的美中貿(mào)易摩擦客觀上還有一個(gè)“壞事變好事”的作用，美國(guó)施加的壓力增大以后，我們審時(shí)度勢(shì)，一些說(shuō)了多年卻一直沒(méi)有做到位的措施，如放寬金融準(zhǔn)入，現(xiàn)在陸續(xù)出臺(tái)了。在擴(kuò)大開(kāi)放和改革的互動(dòng)中間，中國(guó)在自己的本土上顯然需要更好地支持多種經(jīng)濟(jì)成分全面發(fā)展，前一段時(shí)間大家已經(jīng)看到，最高領(lǐng)導(dǎo)人出面前所未有地把民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“政治正確”問(wèn)題表述到位了。習(xí)近平總書(shū)記在發(fā)表長(zhǎng)篇講話(huà)時(shí)還脫稿談到了民營(yíng)企業(yè)是“自己人”，新華社的通稿就把這個(gè)作為主題詞、作為最有亮點(diǎn)的一個(gè)表述，公諸于全社會(huì)了。接下來(lái)當(dāng)然應(yīng)是乘勢(shì)把這些事情做好、做實(shí)。在混合所有制方面，如果真的能夠得到切實(shí)的推進(jìn)，那就不是“國(guó)進(jìn)民退”或者“國(guó)退民進(jìn)”的問(wèn)題了，而是爭(zhēng)取共贏。

　　第三個(gè)層面，與前述兩個(gè)層面緊密相關(guān)，推進(jìn)混合所有制改革，是在標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代企業(yè)制度的框架之下，使所有經(jīng)濟(jì)成分都能夠按照命運(yùn)共同體的共贏目標(biāo)來(lái)尋求更美好的明天。在全球化背景之下，這也契合于中國(guó)決策層所表述的要推進(jìn)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的發(fā)展。

　　以上大背景之下，我們要做好我們自己的事情，把握好確定性，需要有財(cái)政政策對(duì)于全局做好更為優(yōu)化、加力提效的支持和服務(wù)。因?yàn)樨?cái)政本身的定位就是：財(cái)政必須服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局和最高決策層戰(zhàn)略方針的貫徹實(shí)施。從這個(gè)認(rèn)識(shí)來(lái)講，如果確定了財(cái)政服務(wù)全局的積極政策的含義，我認(rèn)為應(yīng)該把握好積極財(cái)政政策的三個(gè)維度。

　　第一個(gè)維度，是在“積極財(cái)政”的表征之下，財(cái)政政策怎樣掌握好總量方面的調(diào)控優(yōu)化。如果按一般字面上的理解，有人曾問(wèn)過(guò)：難道“積極財(cái)政政策”還對(duì)應(yīng)一個(gè)“消極財(cái)政政策”?不應(yīng)這樣望文生義地看——這個(gè)表述反映了漢語(yǔ)的含蓄之處。當(dāng)年提出積極財(cái)政政策的時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)人也曾作過(guò)說(shuō)明：其實(shí)指的首先就是擴(kuò)張性的財(cái)政政策。這一政策于總量上是一定要有擴(kuò)張?zhí)卣鞯?，這是第一個(gè)維度上必須掌握的要領(lǐng)。

　　第二個(gè)維度，財(cái)政政策的不可替代性又在于，它有別于貨幣政策而應(yīng)該在優(yōu)化結(jié)構(gòu)這方面，更多地從宏觀層面自上而下發(fā)揮它應(yīng)有的特定功能和作用，在配合貨幣政策做總量擴(kuò)張的時(shí)候一定要更多地承擔(dān)優(yōu)化結(jié)構(gòu)的任務(wù)。所以，積極財(cái)政政策一定離不開(kāi)怎么服務(wù)于結(jié)構(gòu)的優(yōu)化這個(gè)重大問(wèn)題，這就涉及中國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體的主線(xiàn)——“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。結(jié)構(gòu)問(wèn)題一定是發(fā)生在供給側(cè)，于需求側(cè)的總量問(wèn)題旁邊，怎樣使讓供給很好地回應(yīng)需求，是無(wú)法回避優(yōu)化結(jié)構(gòu)這種客觀需要和怎樣構(gòu)建優(yōu)化結(jié)構(gòu)的合理機(jī)制等相關(guān)問(wèn)題的。在中國(guó)更具有挑戰(zhàn)性的是，這一大套結(jié)構(gòu)優(yōu)化的機(jī)制，要求我們一定要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中處理好政府和企業(yè)、公權(quán)體系和公民等等這些復(fù)雜的關(guān)系，財(cái)政政策在這方面的積極作用也是不可缺少的環(huán)節(jié)和要件，優(yōu)化結(jié)構(gòu)功能怎么發(fā)揮，什么樣的政策與機(jī)制的結(jié)合可以?xún)?yōu)化結(jié)構(gòu)?財(cái)政政策應(yīng)該起到的這方面解決問(wèn)題所不可替代的功能，力求優(yōu)化貫徹到現(xiàn)實(shí)生活中間。

　　第三個(gè)維度，中國(guó)要完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政還必須動(dòng)用公共資源去積極推進(jìn)在改革深水區(qū)的攻堅(jiān)克難：不僅要把錢(qián)花出去支持方方面面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)，還得“花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制”，把調(diào)控、服務(wù)都寓于改革之中。

　　以上三大維度之下可提出，積極財(cái)政政策應(yīng)有與之相對(duì)應(yīng)的五大要點(diǎn)。

　　首先就是總量調(diào)控方面，赤字率是有必要進(jìn)一步提高的。不久前在今年“兩會(huì)”上公布出來(lái)的赤字率是提高0.2個(gè)點(diǎn)，似乎沒(méi)有達(dá)到社會(huì)普遍的預(yù)期。總理工作報(bào)告里對(duì)此專(zhuān)門(mén)有解釋?zhuān)且紤]到今后可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，要預(yù)留政策空間。綜合考慮其他的措施，顯然在赤字率提高方面，既積極，又保持了較審慎態(tài)度。同時(shí)，在支出方面有非常明確的要求，一般性的支出要壓縮5%，已經(jīng)壓縮了多年的三公支出要再壓縮3%左右。這說(shuō)明，我們的財(cái)政政策總的方面是擴(kuò)張的，但赤字率的提高比較謹(jǐn)慎，在壓縮支出方面給予了高度重視和重要的配合。

　　第二，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)減稅降負(fù)，并高水平地貫徹落實(shí)。減稅在這一年度的預(yù)算安排里面，使人印象深刻，要求達(dá)到兩萬(wàn)億元減稅降負(fù)的合計(jì)力度。這里面僅增值稅這第一大稅的稅率降低，就要達(dá)到減稅1.3萬(wàn)億元左右的效果，已相當(dāng)于2018年實(shí)際上整個(gè)減稅降負(fù)的規(guī)模。當(dāng)然，只減稅是不夠的，在減稅的同時(shí)，還必須降低稅外“五險(xiǎn)一金”和行政費(fèi)等負(fù)擔(dān)，并結(jié)合稅制改革，考慮怎么樣銜接以后推進(jìn)房地產(chǎn)稅等稅種的改革任務(wù)，貫徹中央所要求的“逐漸提高直接稅比重”的方針。

　　第三，是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)?？偫碚ぷ鲌?bào)告里非常具有量化特征的兩點(diǎn)要求，是要求壓縮一般性支出(2019年要求達(dá)5%以上)，三公經(jīng)費(fèi)(2019年要求再壓縮3%左右)，也顯然屬于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，另外其他的一些舉措也要積極考慮，配合改革盡可能降低行政成本。同時(shí)，要支持和保證重點(diǎn)支出。財(cái)政部最近強(qiáng)調(diào)了脫貧攻堅(jiān)、污染防治，科技創(chuàng)新能力建設(shè)，制造業(yè)輕型升級(jí)，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善社保體系，支持就業(yè)等，需在支出中支持的八大重點(diǎn)。

　　第四，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)積極財(cái)政政策的“積極”，不可回避地要對(duì)應(yīng)中國(guó)社會(huì)現(xiàn)在強(qiáng)烈的收入再分配優(yōu)化訴求。中國(guó)的收入分配狀況已被人們重視和討論多年，無(wú)庸諱言還存在著較明顯的問(wèn)題。多年討論中有兩個(gè)都堪稱(chēng)主流的觀點(diǎn)，一個(gè)是認(rèn)為居民收入比重偏低，一個(gè)是認(rèn)為存在著為數(shù)巨大的灰色、黑色收入，以上這兩大主流觀點(diǎn)合在一起，卻是冰炭不能同器。如要承認(rèn)前面一個(gè)，就沒(méi)法解釋后面一個(gè)，要認(rèn)可后面這個(gè)有學(xué)者估計(jì)前幾年已達(dá)6萬(wàn)億元/年的居民灰色收入，就必須把前面的居民收入比重往上提高約10個(gè)百分點(diǎn)。所以，我更強(qiáng)調(diào)中國(guó)收入分配最深刻的問(wèn)題是不公，是大家感覺(jué)到的不公后面深刻的內(nèi)在原因與弊端。財(cái)政政策當(dāng)然無(wú)力完全解決這樣一個(gè)問(wèn)題，但是它義不容辭的責(zé)任是要盡全力在收入分配這個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)上，促進(jìn)分配格局走向優(yōu)化和相關(guān)的機(jī)制走向優(yōu)化?，F(xiàn)相關(guān)制度建設(shè)有轉(zhuǎn)移支付、扶助弱勢(shì)群體，更突出的獨(dú)特問(wèn)題，是怎樣在中國(guó)社會(huì)上認(rèn)同度很低的直接稅改革方面，推進(jìn)中央早已經(jīng)勾劃的逐漸提高直接稅比重這個(gè)改革任務(wù)的實(shí)現(xiàn)?這方面首先具體涉及到兩個(gè)直接稅，一個(gè)是個(gè)人所得稅，新的一輪個(gè)稅改革已經(jīng)比較好地體現(xiàn)了降低低端和中端收入者的稅負(fù)， 8000萬(wàn)個(gè)左右的原納稅人現(xiàn)在已經(jīng)百分之百不交個(gè)人所得稅了，即已經(jīng)跟這個(gè)稅暫時(shí)無(wú)關(guān)了(以后他們的收入提高，過(guò)了起征點(diǎn)之后才需要繼續(xù)交稅)。此外，也要肯定最近一輪個(gè)稅改革加入了綜合的機(jī)制和專(zhuān)項(xiàng)扣除方面的強(qiáng)化與優(yōu)化，這都值得鼓勵(lì)。但是，也有非常明顯的遺憾，這一輪的個(gè)稅改革，“綜合”機(jī)制只是綜合了勞動(dòng)收入，非勞動(dòng)收入一分錢(qián)都沒(méi)有碰，而且也沒(méi)有改變?cè)瓉?lái)的最高邊際稅率。45%的最高邊際稅率現(xiàn)在主要是對(duì)應(yīng)于中國(guó)最有素質(zhì)和能力的專(zhuān)家型知識(shí)分子了，在執(zhí)行中，將使很多中高端的人才感受到壓力。這些人的稿費(fèi)、特許權(quán)收入(比如專(zhuān)利發(fā)明的收入)以及講課等等勞務(wù)費(fèi)，過(guò)去充其量稅率可達(dá)20%，現(xiàn)在是只要全年總計(jì)達(dá)到96萬(wàn)元(平均一個(gè)月達(dá)到8萬(wàn)元)以上的部分，統(tǒng)統(tǒng)適用于45%的最高邊際稅率，差不多要拿走一半。這種壓力傳導(dǎo)到一些高科技企業(yè)，他們雖然特別希望留住一些高素質(zhì)人才和專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，但如果給不了更高的價(jià)碼，這些高端人才可能就要流失?，F(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)迅速出臺(tái)一個(gè)實(shí)際比照香港的優(yōu)惠，對(duì)這些高端人才的免稅措施，已經(jīng)明確宣布了，以防止他們“用腳投票”。效果可以繼續(xù)觀察。

　　至于房地產(chǎn)稅，一直還在等待人大正式宣布進(jìn)入立法過(guò)程。從一審開(kāi)始，其文本需要公之于全社會(huì)，接受全社會(huì)成員各種各樣的意見(jiàn)、批評(píng)、建議。應(yīng)該有非常規(guī)范的聽(tīng)證會(huì)，在各種代表性的主張后面，一定要跟著說(shuō)清楚它有什么樣的論據(jù)，這樣來(lái)在稅收立法中尋求“最大公約數(shù)”。在收入再分配機(jī)制里，積極財(cái)政政策在執(zhí)行過(guò)程中間，就要有意識(shí)地緊緊抓住從當(dāng)下到中長(zhǎng)期、到未來(lái)整個(gè)中國(guó)社會(huì)進(jìn)步這方面不可回避的制度建設(shè)要領(lǐng)。

　　最后一點(diǎn)，第五就是支持配套改革。在支持配套改革這方面，有個(gè)很明顯的例子是，中國(guó)的社保“五險(xiǎn)一金”里，基本養(yǎng)老的繳費(fèi)水平如此之高，在全世界都是罕見(jiàn)的。五險(xiǎn)一金合在一起將近是40%的繳費(fèi)率，在全世界居最高之列。在基本養(yǎng)老繳費(fèi)等等收費(fèi)權(quán)統(tǒng)統(tǒng)收歸稅務(wù)部門(mén)之后，要抓住已消除了原來(lái)幾十萬(wàn)人管理繳費(fèi)的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍既得利益阻礙這樣一個(gè)有利時(shí)機(jī)，向前推進(jìn)基本養(yǎng)老金提升為全社會(huì)統(tǒng)籌。這是已說(shuō)了十多年的改革任務(wù)，如果能把“蓄水池”變成全國(guó)統(tǒng)一匯聚狀態(tài)，容量提升了，功效提升了，就應(yīng)該趁勢(shì)降低繳費(fèi)率。這樣一來(lái)，就回應(yīng)了企業(yè)的訴求，解脫了稅務(wù)機(jī)關(guān)代征以后暗賬翻明發(fā)現(xiàn)沒(méi)有把費(fèi)繳足的企業(yè)中的很大部分。  

　　比較遺憾的是現(xiàn)在還沒(méi)有看到有關(guān)部門(mén)下決心提高統(tǒng)籌層級(jí)。5月1號(hào)開(kāi)始，基本養(yǎng)老的繳費(fèi)率可以降到16%，像廣東等地方降到16%沒(méi)有問(wèn)題，它“蓄水池”里的錢(qián)還用不完。而東北則是雪上加霜，東北原來(lái)22%都不夠用，降到16%將更是捉襟見(jiàn)肘。顯然配套改革是當(dāng)務(wù)之急，財(cái)政應(yīng)起的作用是把一些可能的改革方案往前推。

　　另外，中國(guó)現(xiàn)存的幾百種行政性收費(fèi)，到底如何繼續(xù)往下減?李克強(qiáng)總理說(shuō)這將是“拆香火”的事，非常對(duì)。幾千種政府消費(fèi)降到幾百種以后，剩下的這些都是各個(gè)權(quán)力部門(mén)的命根子。拆香火了，大部制了，扁平化了，自然廟里面的和尚就有限了，他們的職能優(yōu)化中怎么念經(jīng)，怎么發(fā)揮作用?在經(jīng)過(guò)全新洗牌以后，他們很多審批權(quán)沒(méi)有了，跟著審批權(quán)的設(shè)費(fèi)收費(fèi)權(quán)也沒(méi)有了，其實(shí)后面跟著的還有一個(gè)暗中的設(shè)租尋租權(quán)自然而然也沒(méi)有了，這是一個(gè)非常值得推進(jìn)的改革?？雌饋?lái)跟財(cái)政的減稅概念不直接發(fā)生關(guān)系，但是我們強(qiáng)調(diào)減稅降負(fù)應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)該放在一個(gè)全景圖里通盤(pán)掌握，財(cái)政理所當(dāng)然在自己減稅的同時(shí)，要促進(jìn)相關(guān)方方面面通過(guò)拆香火式的這種傷筋動(dòng)骨的改革，把這一套事情做好。

　　還有PPP的創(chuàng)新。中國(guó)要真正利用自己的潛力空間，現(xiàn)在于本土上，應(yīng)以有效投資帶動(dòng)有效消費(fèi)。這方面其實(shí)還有相當(dāng)可觀的空間，但一定要用好政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership)，中國(guó)的特色是把國(guó)際上一般不考慮的國(guó)有企業(yè)也拉入了企業(yè)、社會(huì)資本這一方，但絕對(duì)不會(huì)像有人擔(dān)心的那樣，就完全把民營(yíng)企業(yè)都排除掉了——實(shí)際生活中，財(cái)政部入庫(kù)的項(xiàng)目，將近“半壁江山”是民營(yíng)企業(yè)牽頭做成的PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目自身，同時(shí)具有前面提及的“積極財(cái)政政策”三大維度的進(jìn)步意義。第一，它是總量擴(kuò)張的，而且它的總量擴(kuò)張是有根基的，不會(huì)發(fā)生赤字，就是在政府體外，把社會(huì)民間資本拉過(guò)來(lái)做政府想做的事情，而社會(huì)民間資本在這里面又是“在商言商”，可以得到他的合理回報(bào)，而且能提高績(jī)效。第二，它一定是有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化的，這些項(xiàng)目最后鎖定到哪里?應(yīng)該是在多方知情的情況之下，支持那些帶有關(guān)鍵意義的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，甚至是連片開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，會(huì)鎖定這樣一些舉足輕重的項(xiàng)目去優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增加中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后勁。第三，它本身就是一個(gè)混合所有制改革的很好的推進(jìn)器，每一個(gè)PPP項(xiàng)目，只要運(yùn)營(yíng)，都有SPV(特殊目的合伙企業(yè))，這個(gè)特殊項(xiàng)目公司一定是標(biāo)準(zhǔn)的股份制，而其股份制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，一定是政府天然就不想一股獨(dú)大，要把舞臺(tái)主要留給企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)。大家在其他的一些方面可能還爭(zhēng)論不休，到了做PPP的時(shí)候，沒(méi)什么可爭(zhēng)論的，它就是天然的混合所有制，而且天然就是政府想少持股，追求資金的放大、乘數(shù)效應(yīng)。這是很好的讓全社會(huì)來(lái)觀察、認(rèn)識(shí)、接受混合所有制的一個(gè)推進(jìn)器，而且也是倒逼中國(guó)法治與改革的推進(jìn)器。

　　積極財(cái)政政策按照其較完整的意義，我認(rèn)為至少應(yīng)涉及前面說(shuō)到的這些要點(diǎn)。