鄉(xiāng)村在國(guó)家治理中居于中心位置，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)鄉(xiāng)村人口巨量且疆土廣域的國(guó)家尤其如此。在漫漫的歷史長(zhǎng)河中，中國(guó)既積累了治理鄉(xiāng)土社會(huì)的制度和秩序傳統(tǒng)，也進(jìn)行了向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型中如何治理鄉(xiāng)村的曲折探索。在傳統(tǒng)中國(guó)時(shí)期，皇權(quán)不下縣，正式制度的作用有限，非正式制度與鄉(xiāng)紳精英維系鄉(xiāng)土秩序。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后的土地改革和集體化時(shí)期，國(guó)家政權(quán)全面滲透到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村的非正式制度在正式制度的擠壓下影響力幾近衰竭，政權(quán)代理人取代鄉(xiāng)村精英治理鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村秩序在國(guó)家、集體與農(nóng)民的關(guān)系中重構(gòu)。改革開(kāi)放到新世紀(jì)初期，家庭和非正式制度回歸，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理的韌性，國(guó)家通過(guò)“鄉(xiāng)政村治”的建構(gòu)探尋集體化解體后的鄉(xiāng)村正式制度安排和治理方式。2002年以后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的治理實(shí)現(xiàn)了從取到予的歷史性轉(zhuǎn)變，廢除“皇糧國(guó)稅”、提供基層政權(quán)和村級(jí)組織的基本保障以抑制代理人對(duì)農(nóng)民的搭便車行為，建立覆蓋鄉(xiāng)村的公共品投入和公共服務(wù)，國(guó)家與鄉(xiāng)村和農(nóng)民的緊張關(guān)系得到緩和，實(shí)質(zhì)上出現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村直接治理的強(qiáng)化。但是，因農(nóng)民離土出村的代際變化，農(nóng)民與土地及村莊的關(guān)系出現(xiàn)松動(dòng)，國(guó)家正式制度和鄉(xiāng)村非正式制度的治理績(jī)效均面臨挑戰(zhàn)。本文旨在分析一個(gè)擁有巨量鄉(xiāng)村人口規(guī)模的國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，以及它在不同時(shí)期的制度安排、治理績(jī)效與秩序結(jié)構(gòu)。

二、制度與秩序：分析鄉(xiāng)村治理演變的視角

（一）村莊的功能

鄉(xiāng)村，是城市以外的廣域空間。村莊是鄉(xiāng)村的地理空間、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間、公共和社會(huì)關(guān)系空間的集合。

1.村莊是一個(gè)有明顯邊界的地理空間。

它是一個(gè)由居住在某一地域、以一定關(guān)系聯(lián)結(jié)的人群共同生活而形成的社會(huì)單元。作為一個(gè)地域空間，它因血緣和地緣形成自然村落，并以此為紐帶組成家族群體所聚居的宗族村落（費(fèi)孝通，2013）。自然村落之間界分清晰，即便歷經(jīng)變遷也很難混淆，一村的土地、人口、財(cái)產(chǎn)等很難被另一村以任何方式劃走。新中國(guó)成立以來(lái)形成超越自然村的行政村，它們之間雖然沒(méi)有自然村那樣不容置疑的物理和權(quán)利界分，但是，除非由于強(qiáng)大的行政力量介入，行政村之間的人、財(cái)、物與管轄范圍也難以輕易改變。

2.村莊是一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間。

在鄉(xiāng)村，除了農(nóng)戶承擔(dān)主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，村莊也組織一定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如農(nóng)戶之間的互助、合作。集體化時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)以及改革以后鄉(xiāng)村大量的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就主要依托村莊進(jìn)行（于建嶸，2001）。村莊除了作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)空間，還承擔(dān)鄉(xiāng)村市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)交易載體，農(nóng)民在此從事農(nóng)產(chǎn)品、手工產(chǎn)品、家庭生活需要產(chǎn)品等的交換（Skinner，1998）。

3.村莊是一個(gè)公共活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系空間。

村莊作為鄉(xiāng)村的公共活動(dòng)空間，提供了農(nóng)民教育、宗教、文化傳承、關(guān)系聯(lián)結(jié)等幾乎所有功能。鄉(xiāng)村里家庭和家族、宗族承擔(dān)不了的公共事務(wù)由村莊承擔(dān)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的祠堂、義莊、義田、社倉(cāng)、義學(xué)等（王曙光，2016），集體化時(shí)期的大隊(duì)、人民公社食堂以及村民自治以來(lái)的村民委員會(huì)和黨支部等，成為處理村莊公共事務(wù)的制度和組織。村莊是熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的載體，農(nóng)民、家庭、家族、宗族的大量社會(huì)關(guān)系通過(guò)村莊的聯(lián)結(jié)發(fā)生（費(fèi)孝通，2013）。

（二）村莊是一種制度與秩序裝置

村莊在承擔(dān)以上一種或幾種功能時(shí)，通過(guò)相應(yīng)的制度規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。制度是人為設(shè)定的約束，用以規(guī)范人們之間的相互關(guān)系，這些制約既有正式制度（如政治和法律規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則及契約），也有非正式制度（如慣例、行為規(guī)范和價(jià)值倫理）（North，1990），共同知識(shí)或信念對(duì)制度的形成、穩(wěn)定性和變遷至關(guān)重要（Aoki，2001），利益相關(guān)者通過(guò)制度的規(guī)范、相互作用與行為關(guān)系影響社會(huì)秩序（柯武剛，2000）。中國(guó)的村莊制度既具有長(zhǎng)期由非正式制度主導(dǎo)的傳統(tǒng)，也經(jīng)歷過(guò)政府主導(dǎo)的近乎脫胎換骨的正式制度改造。非正式制度與正式制度在不同時(shí)期對(duì)村莊的影響不一，不同主體利用這些制度達(dá)成目標(biāo)而形成的利益結(jié)構(gòu)及其對(duì)人們行為的影響，型塑不同時(shí)期的秩序結(jié)構(gòu)，不同制度力量強(qiáng)弱變化及其治理方式的變化導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序的演化（見(jiàn)表1）。

1.傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)期。國(guó)家治理鄉(xiāng)村的主要目標(biāo)是獲取稅賦和實(shí)現(xiàn)疆域穩(wěn)定。鄉(xiāng)村秩序主要依賴非正式制度和鄉(xiāng)紳治理，非正式制度強(qiáng)于正式制度的作用，自發(fā)秩序強(qiáng)于控制秩序。非正式制度主導(dǎo)鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序，正式制度對(duì)鄉(xiāng)村的控制相對(duì)較弱。

2.土改到集體化時(shí)期。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的目標(biāo)除了傳統(tǒng)的稅賦，還追加了國(guó)家工業(yè)化積累的資本形成。正式制度強(qiáng)勢(shì)建立，非正式制度被強(qiáng)力消除，到土地改革前后非正式制度基本被正式制度所取代，到集體化時(shí)期鄉(xiāng)村主要由正式制度主導(dǎo)。在正式制度形成的強(qiáng)控制秩序下，國(guó)家通過(guò)集體組織和其代理人實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村人、財(cái)、物的控制與攫取。集體化時(shí)期鄉(xiāng)村家庭微觀基礎(chǔ)的解體、對(duì)鄉(xiāng)村的攫取以及強(qiáng)控制，非正式制度幾乎完全被正式制度所取代，形成超強(qiáng)的計(jì)劃控制秩序。從秩序演化看，強(qiáng)控制秩序的成本上升，收益下降。

3.農(nóng)村改革到2002年開(kāi)啟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期。伴隨農(nóng)村改革，國(guó)家治理鄉(xiāng)村的正式制度發(fā)生改變，改革后的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變成：家庭經(jīng)營(yíng)制度取代集體經(jīng)營(yíng)制度，鄉(xiāng)政政權(quán)取代人民公社制度，鄉(xiāng)村自治取代村莊集體治理。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的攫取減低，但作為鄉(xiāng)村治理中樞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依賴合法攫取和制度外搭車，加劇正式治理與農(nóng)民關(guān)系的緊張，由于國(guó)家施加對(duì)鄉(xiāng)村的控制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)的完成繼續(xù)依托村級(jí)組織，村莊自治難以實(shí)施。此一階段，正式制度的強(qiáng)力控制減弱，基層治理失序，非正式制度在鄉(xiāng)村治理中的功能復(fù)歸。加上這一時(shí)期農(nóng)民的離土出村，正式制度主導(dǎo)下的控制秩序效力降低，非正式制度對(duì)鄉(xiāng)村秩序的作用增強(qiáng)。

4.2003年以后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期。國(guó)家正式制度對(duì)鄉(xiāng)村的治理方式發(fā)生歷史性改變，稅費(fèi)改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的實(shí)施，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村從攫取轉(zhuǎn)向給予，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊干部工資和開(kāi)支納入財(cái)政，國(guó)家與鄉(xiāng)村的緊張關(guān)系得到緩解，但是國(guó)家治理的成本大幅上升。另一方面，由于國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的投入增加及各種項(xiàng)目增多，鄉(xiāng)村能人、外出精英、宗族勢(shì)力介入鄉(xiāng)村治理，贏利性經(jīng)紀(jì)下沉到村莊。與此同時(shí)，“農(nóng)二代”離土出村不回村引發(fā)代際革命，帶來(lái)農(nóng)民與土地和村莊的粘度松動(dòng)，正式制度與非正式制度的治理效能均面臨挑戰(zhàn)。

三、深植鄉(xiāng)村的制度遺產(chǎn)與秩序結(jié)構(gòu)

無(wú)論是改革以后的鄉(xiāng)村制度與秩序變遷，還是當(dāng)下和今后的鄉(xiāng)村治理路徑選擇，都受到兩個(gè)時(shí)期形成的制度與秩序的影響：一個(gè)是鄉(xiāng)土中國(guó)積淀的制度與秩序傳統(tǒng)，另一個(gè)是中國(guó)共產(chǎn)黨改造鄉(xiāng)土所創(chuàng)設(shè)的制度與秩序結(jié)構(gòu)。

一個(gè)被基本接受的共識(shí)是，鄉(xiāng)土中國(guó)的治理秉承“皇權(quán)不下縣”的“縣政村治”（秦暉，2003）。國(guó)家政權(quán)既不干預(yù)鄉(xiāng)村治理，也不為其提供基本公共服務(wù)。在彼此熟悉、世代封閉的鄉(xiāng)土社會(huì)，家庭作為自成一體的小天地，成為鄉(xiāng)土秩序的穩(wěn)定器（費(fèi)正清，1997）。非正式制度對(duì)鄉(xiāng)土秩序的構(gòu)建與維系起決定作用，鄉(xiāng)土秩序下人的行為遵從歷史傳承的“社會(huì)公認(rèn)的合式規(guī)范”（費(fèi)孝通，2013）。家族和宗族是鄉(xiāng)村治理的主要組織，以親屬和血緣關(guān)系構(gòu)成人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，憑借族長(zhǎng)、族規(guī)、祠堂、族田、族譜等裝置，對(duì)鄉(xiāng)民施行倫理教化和治理。除了家庭、家族、宗族主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序，鄉(xiāng)村治理還依賴作為國(guó)家與鄉(xiāng)村之間橋梁的鄉(xiāng)紳精英，他們一方面與政府結(jié)成聯(lián)盟，使國(guó)家治理與利益攫取抵達(dá)鄉(xiāng)村。另一方面又以個(gè)人威望和非正式規(guī)則教化鄉(xiāng)里，維持鄉(xiāng)村秩序，完成地方公益事業(yè)的職能（于建嶸，2001）。近代以來(lái)，士紳成分、品質(zhì)及其責(zé)任不斷蛻化，官僚化分量不斷加重（張仲禮，1991）。保甲制度作為國(guó)家正式組織到了清代以后成為維護(hù)地方統(tǒng)治秩序的主要工具。國(guó)民黨治下企圖進(jìn)行鄉(xiāng)村基層政權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)鄉(xiāng)村的更嚴(yán)密控制，但其效果卻適得其反（張鳴，2008）。

中國(guó)共產(chǎn)黨取得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)后，在國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)下，通過(guò)土地改革、合作化、集體化的人民公社等正式制度變革，對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與方式進(jìn)行重構(gòu)，形成國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)全面控制的秩序結(jié)構(gòu)。一是地權(quán)變革與微觀基礎(chǔ)重構(gòu)。通過(guò)土地改革沒(méi)收地主土地，分配給無(wú)地少地的農(nóng)民，地主土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。初級(jí)合作社實(shí)現(xiàn)農(nóng)民私有土地的入股統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，高級(jí)合作社實(shí)現(xiàn)土地等主要生產(chǎn)資料的集體所有，人民公社制度實(shí)現(xiàn)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地集體所有（杜潤(rùn)生，2005）。伴隨地權(quán)變革，鄉(xiāng)土社會(huì)家庭作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本單位的細(xì)胞被集體組織取代（王滬寧，1991）。二是重構(gòu)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)。新政權(quán)建立伊始，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)“專政”農(nóng)村的“土匪”、“惡霸”和“地主階級(jí)當(dāng)權(quán)派”（楊奎松，2011），摧毀了鄉(xiāng)村宗族勢(shì)力，取締了士紳在鄉(xiāng)村治理秩序中的政治地位，貧雇農(nóng)和中農(nóng)取代傳統(tǒng)士紳、族長(zhǎng)成為國(guó)家在鄉(xiāng)村的代理人。又經(jīng)由初級(jí)社、高級(jí)社到“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”人民公社的變革，村莊自治功能逐步消亡，村社組織的行政化使國(guó)家權(quán)力以前所未有的規(guī)模和深度直接伸入鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)角落（費(fèi)正清，1990）。三是建立國(guó)家在鄉(xiāng)村的基層政權(quán)。1950年起建立鄉(xiāng)政權(quán)，鄉(xiāng)和行政村作為本行政區(qū)域行使政府職權(quán)的機(jī)構(gòu)，1954年撤銷行政村建制，縣以下統(tǒng)一設(shè)置鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為農(nóng)村基層行政單位。初級(jí)社承擔(dān)起鄉(xiāng)級(jí)政府以下地方政權(quán)組織的眾多功能，高級(jí)社的社長(zhǎng)等由鄉(xiāng)政府指定，人民公社作為“政社合一”的基層組織，將幾乎所有生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、居住及遷徙活動(dòng)都掌握在基層政權(quán)手中，主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配由基層政權(quán)支配（張靜，2000）。改造后的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家與村莊的關(guān)系變成國(guó)家與集體的關(guān)系。人民公社制度下一切權(quán)力集中于國(guó)家，公社、大隊(duì)和小隊(duì)等各層級(jí)，集體作為一級(jí)生產(chǎn)單位和行政管理單位，成為一種國(guó)家財(cái)政不負(fù)擔(dān)、靠集體自己養(yǎng)活自己、一切聽(tīng)命于國(guó)家計(jì)劃的勞動(dòng)組織。村莊里的農(nóng)民變成集體組織的社員，政治權(quán)力滲透到每個(gè)農(nóng)民家庭，家庭的內(nèi)部關(guān)系、生育子女、婚姻、老人贍養(yǎng)、生產(chǎn)乃至消費(fèi)等等都受到公社規(guī)范的制約（張樂(lè)天，1998）。經(jīng)由不斷的改造與滲透，國(guó)家建立起對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)控制秩序，維系傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式制度被削弱。但是，國(guó)家強(qiáng)控制秩序面臨農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)低效、鄉(xiāng)村發(fā)展與利益被剝奪導(dǎo)致的制度低效與農(nóng)民貧困的潛在威脅。要提及的是，盡管非正式制度被改造，未脫離鄉(xiāng)土的農(nóng)民在集體化制度和戶籍制度的作用下被更緊地綁縛于集體村社，長(zhǎng)期在鄉(xiāng)土社會(huì)起作用的非正式制度與倫理規(guī)范只是被壓抑但并未消亡，一旦正式制度的強(qiáng)制力減弱，這些根植于鄉(xiāng)土的非正式制度就會(huì)重新發(fā)揮作用。

從制度演化來(lái)看，傳統(tǒng)治理和強(qiáng)國(guó)家控制治理形成的制度安排和治理方式對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度變遷與路徑選擇的影響在以下方面尤為值得關(guān)注：一是家庭—家族—宗族作為鄉(xiāng)村治理與秩序的內(nèi)核和穩(wěn)定器的作用及其變化；二是國(guó)家從鄉(xiāng)村攫取的程度、方式及其變化；三是國(guó)家對(duì)代理者的選擇、委托代理制度安排對(duì)鄉(xiāng)村秩序的影響；四是歷史傳承的非正式制度的作用與演化。

四、鄉(xiāng)政村治下的鄉(xiāng)村治理制度變遷與秩序演化

上世紀(jì)80年代開(kāi)啟的農(nóng)村改革，實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)對(duì)集體化時(shí)期國(guó)家強(qiáng)控制鄉(xiāng)村治理方式的解構(gòu)和朝向轉(zhuǎn)型體制的鄉(xiāng)村制度與秩序的建構(gòu)。重要的制度安排包括：改集體所有、集體經(jīng)營(yíng)為集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)，家庭重新回歸鄉(xiāng)村治理的微觀基礎(chǔ)；廢除政社合一的人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)作為國(guó)家治理鄉(xiāng)村的組織；改“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)為村莊自治。

（一）家庭制度回歸成為鄉(xiāng)村秩序的微觀基礎(chǔ)

集體所有、集體經(jīng)營(yíng)是傳統(tǒng)集體制度的基本制度安排。面對(duì)集體化農(nóng)業(yè)的績(jī)效不佳，改革的制度選擇是，在集體所有不變前提下，改集體經(jīng)營(yíng)為家庭經(jīng)營(yíng)。即便如此，回歸家庭經(jīng)營(yíng)制度對(duì)傳統(tǒng)集體體制也具有“革命”性質(zhì)，因?yàn)橹挥性诩w經(jīng)營(yíng)下，國(guó)家對(duì)集體才能實(shí)施有效的控制。因此，改變集體經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程經(jīng)歷了從“不允許”到“長(zhǎng)期不變”的權(quán)利開(kāi)放，即從“不許分田單干”到限于“某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶”，到允許“長(zhǎng)期‘吃糧靠返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)’的生產(chǎn)隊(duì)、群眾對(duì)集體喪失信心的，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶”，到承認(rèn)包干到戶、到組等等都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，直至政策明確“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變”，最終以法律確認(rèn)家庭承包制度是中國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度。從地權(quán)安排上，家庭承包制度通過(guò)將集體的土地和其他生產(chǎn)資料以合約議定承包給農(nóng)戶，農(nóng)戶獲得一定期限的土地剩余索取權(quán)；從治理制度來(lái)看，家庭制度的回歸實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定器的復(fù)位，由此帶來(lái)家族、宗族、村社公私關(guān)系以及一系列非正式制度回歸。修繕族譜、建立宗祠、拜祭祖宗、尋親問(wèn)祖在農(nóng)村興盛，宗族的團(tuán)結(jié)輔助農(nóng)民抵御個(gè)體難以承擔(dān)的自然和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國(guó)家控制鄉(xiāng)村的中樞

家庭制度作為鄉(xiāng)村治理微觀基礎(chǔ)的回歸，直接動(dòng)搖國(guó)家全面控制鄉(xiāng)村的政社合一人民公社體制。一方面，國(guó)家需要的農(nóng)產(chǎn)品直接通過(guò)農(nóng)地承包合約而不再需要通過(guò)集體組織即可更低成本獲得，另一方面，土地分包到戶后繼續(xù)維持控制產(chǎn)出和農(nóng)民的政社合一制度已沒(méi)有必要。國(guó)家必須找到替代人民公社來(lái)控制鄉(xiāng)村的制度安排。1982年的法律和政策安排將“人民公社改為鄉(xiāng)，人民公社管理委員會(huì)改為鄉(xiāng)人民政府，人民公社基本核算單位改為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。政社合一的人民公社體制到1984年在全國(guó)范圍廢除，取而代之的是鄉(xiāng)政村治體制。這一體制的初衷是實(shí)行政社分設(shè)，鄉(xiāng)政府只負(fù)責(zé)轄域的行政職能，但是，實(shí)際職能行使和制度安排都不支持這一預(yù)設(shè)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，不得不設(shè)立農(nóng)技站、水利站、農(nóng)機(jī)站、種子站、司法所、財(cái)政所等所謂“七站八所”。另一方面，賦權(quán)以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政上并沒(méi)有賦能，維系這個(gè)龐大體制運(yùn)轉(zhuǎn)的主要手段是靠“抓經(jīng)濟(jì)”和賦予合法攤派權(quán)。在財(cái)政安排上，1980年實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”財(cái)政管理體制，地方在固定收入上解比例、調(diào)劑收入上解比例或定額補(bǔ)助數(shù)額內(nèi)自己安排收支，自求財(cái)政平衡（林尚立，1998）。1983年建立鄉(xiāng)政府一級(jí)財(cái)政和預(yù)算決算制度，明確收入來(lái)源和開(kāi)支范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政籌集資金既來(lái)自國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金，更多來(lái)自預(yù)算外資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金（楊善華等，2002）。1987—1993年期間改為“財(cái)政包干”制，基層政府在完成上繳后獲得了財(cái)政收入剩余控制權(quán)，他們通過(guò)“抓經(jīng)濟(jì)”獲得更大財(cái)政盈余的激勵(lì)增加。1994年實(shí)行分稅制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面通過(guò)預(yù)算內(nèi)收入保“吃飯”，另一方面通過(guò)謀發(fā)展增加地方可支配稅收和土地等制度租金，在收入攫取權(quán)上允許基層政權(quán)向農(nóng)民制度化攤派來(lái)保證政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。國(guó)家規(guī)定的農(nóng)村稅費(fèi)中，除了上繳國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅收，還包括留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的由農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)，這些國(guó)家法定的費(fèi)用和勞務(wù)包括依照法律、法規(guī)所承擔(dān)的村（包括村民小組）提留、鄉(xiāng)（包括鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費(fèi)、勞務(wù)（農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工）以及其他費(fèi)用。農(nóng)村基層通常將它們簡(jiǎn)稱為“三提五統(tǒng)”和“兩工”。所謂“三提”是指農(nóng)戶上交給行政村的公積金、公益金和管理費(fèi)3種提留費(fèi)用；所謂“五統(tǒng)”，是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)等5項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)，事實(shí)上，基層政府還通過(guò)搭車收費(fèi)獲取更多非制度性收入。

（三）村民自治

隨著集體農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的下放和人民公社制度的廢除，村莊制度安排成為鄉(xiāng)村秩序的重大事項(xiàng)。1982年《憲法》在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)法律地位的同時(shí)，也賦予村委會(huì)群眾性自治組織的法律地位，規(guī)定“農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉，村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”同年各地開(kāi)展建立村委會(huì)試點(diǎn)。1983年明確村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，不再是基層政權(quán)的一部分。生產(chǎn)大隊(duì)也陸續(xù)改為村委會(huì)，1986年要求村（居）民委員會(huì)進(jìn)一步完善村規(guī)民約，發(fā)揮其自治組織作用。1987年明確建立社區(qū)性、綜合性的鄉(xiāng)、村合作組織，村一級(jí)可單設(shè)合作機(jī)構(gòu)或由村民委員會(huì)將村合作和村自治結(jié)合為一體，村黨支部、村民委員會(huì)和合作組織干部經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生。1987年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《村委會(huì)組織法（試行）》，1988年6月起村民自治在全國(guó)普遍展開(kāi)。到1994年底，全國(guó)已有22個(gè)省市自治區(qū)，50%以上的村建立起村民代表會(huì)議制度（徐勇，1997）。1998年11月全國(guó)人大常委會(huì)正式頒布修訂后的村委會(huì)組織法，明確村民自治的基本原則是自我管理、自我教育、自我服務(wù)，在實(shí)踐中又具體化為村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四項(xiàng)民主權(quán)利和民主制度。村民自治在制度上不斷完善：民主選舉規(guī)范化，截至1999年底全國(guó)19個(gè)省份按照新頒布的村委會(huì)組織法進(jìn)行選舉，并對(duì)選舉中諸如選舉委員會(huì)構(gòu)成、選票設(shè)計(jì)、選民構(gòu)成、候選人提名以及選舉現(xiàn)場(chǎng)布置、計(jì)票等進(jìn)行了規(guī)范（項(xiàng)繼權(quán)，2005）；推進(jìn)基層黨內(nèi)民主選舉，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)行“兩推一選”和“公示制”。

（四）鄉(xiāng)政村治的秩序結(jié)構(gòu)與治理困境

80年代開(kāi)啟的農(nóng)村改革，改變了國(guó)家全面統(tǒng)制鄉(xiāng)村的制度安排，由此形成不同于集體化時(shí)期的秩序結(jié)構(gòu)，國(guó)家不僅解除對(duì)鄉(xiāng)村的控制，也減少了對(duì)鄉(xiāng)村的攫取，出現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的緩和；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為鄉(xiāng)村治理的主體，但是在國(guó)家下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)有增無(wú)減、賦能不足情況下不得不允許其合法化攤派、加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法外搭車，造成基層政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的日益緊張；在村莊一級(jí)，盡管正式制度安排不斷朝向自治化方向。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的行使和資金來(lái)源高度依賴鄉(xiāng)村組織，加上國(guó)家政權(quán)體系施加的對(duì)村莊的實(shí)際控制繼續(xù)存在，村民自治并未成為維持村莊秩序的主要制度安排。

1.國(guó)家的攫取程度降低，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系緩解。改革以來(lái)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的直接攫取減少。一是糧食征購(gòu)制度的改革減低農(nóng)民對(duì)國(guó)家的間接貢賦。農(nóng)村改革以來(lái)，國(guó)家通過(guò)提高征購(gòu)價(jià)格、降低征購(gòu)指標(biāo)、縮小征購(gòu)范圍以及調(diào)整征購(gòu)方式來(lái)緩解糧食征購(gòu)造成的國(guó)家與農(nóng)民的緊張關(guān)系。1979年時(shí)提高糧食征購(gòu)價(jià)格并逐步減少征購(gòu)量，1981年起賦予生產(chǎn)隊(duì)自行決定種植面積和處置剩余產(chǎn)品的權(quán)利，1983年允許農(nóng)民非統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)產(chǎn)品多渠道經(jīng)營(yíng)，1985年改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度大部分農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)雙軌制，1986年減少合同定購(gòu)數(shù)量、擴(kuò)大市場(chǎng)議價(jià)收購(gòu)比重，1992年實(shí)現(xiàn)糧食收購(gòu)、經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)全面放開(kāi)，1995—1997年實(shí)行兩線運(yùn)行并兩次大幅度提高糧食價(jià)格，1998年后先后實(shí)行糧食順價(jià)銷售，放開(kāi)主銷區(qū)、保護(hù)主產(chǎn)區(qū)等一系列改革，國(guó)家通過(guò)糧食征購(gòu)制度向農(nóng)民攫取的制度解除。二是國(guó)家向農(nóng)民收取的直接稅賦占農(nóng)民收入的份額不斷下降。國(guó)家向農(nóng)民征收的正稅一直按照1958年制定的《農(nóng)業(yè)稅征收條例》標(biāo)準(zhǔn)收取。從1978年到2002年，國(guó)家以正稅從農(nóng)民頭上征收的農(nóng)業(yè)稅總額只占農(nóng)民家庭總收入的1.35%（見(jiàn)圖1）。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的緊張。鄉(xiāng)村兩級(jí)為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)、進(jìn)行必要的鄉(xiāng)村公共建設(shè)、完成上一級(jí)政府下達(dá)的各種任務(wù)，在沒(méi)有相應(yīng)經(jīng)費(fèi)投入的情況下只能在農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用、勞務(wù)上“動(dòng)腦筋”，通過(guò)集資、攤派、罰款的形式向農(nóng)民汲取政策外的收入（吳理財(cái)?shù)龋?015）。由此，形成所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個(gè)無(wú)底洞”格局，頭稅即指農(nóng)業(yè)稅收，二稅指政策允許各級(jí)政府向農(nóng)民征收的相關(guān)稅收、集資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村提留等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，三稅是指各級(jí)政府搭車收取的所謂“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”。由于地方政府行為失范造成農(nóng)民的不滿，中央政府不得不持續(xù)進(jìn)行以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員分流。1986年在全國(guó)各地推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，1993年的政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和人員、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制精簡(jiǎn)了42%。1999年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取適度撤并、壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員和裁撤事業(yè)編制等改革。到2002年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃數(shù)量為44850個(gè)，比1986年、1993年和1999年分別減少了39168個(gè)、10013個(gè)和5900個(gè)，年均減少幅度為7.18%、8.32%和22.96%（見(jiàn)圖2）。

3.村莊自治困局。一是村干部角色沖突。80年代中后期，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系日趨緊張，村干部不得不為了完成國(guó)家下達(dá)的任務(wù)，更主要充當(dāng)上級(jí)政府的代理人，造成與本鄉(xiāng)本土的村民關(guān)系疏離。二是村民自治被行政權(quán)力侵蝕。雖然國(guó)家立法從制度安排上不斷擴(kuò)大村民自治的空間，但實(shí)際運(yùn)行中村民自治被各級(jí)行政權(quán)力侵蝕，主要表現(xiàn)為不按時(shí)組織和指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉，以及隨意任免、撤換、停止、誡免村委會(huì)成員職務(wù)（于建嶸，2001）。三是村莊干部權(quán)威下降。各級(jí)政府運(yùn)用權(quán)力資源要求村委會(huì)完成行政任務(wù)，村干部參與各類收費(fèi)和攤派時(shí)謀取私利，以及國(guó)家權(quán)力強(qiáng)力滲透造成的村干部行為扭曲，村級(jí)組織在很大程度上成為貫徹行政任務(wù)的工具，不斷喪失其社會(huì)服務(wù)功能和村民主體性。

五、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來(lái)鄉(xiāng)村治理的制度轉(zhuǎn)型與秩序再造

2003年是中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系史上的重大轉(zhuǎn)折。這一年，中央從戰(zhàn)略上明確提出“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，國(guó)家解除對(duì)農(nóng)業(yè)的直接貢賦、加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入、解決農(nóng)民基本公共服務(wù)供給，由此帶來(lái)國(guó)家與農(nóng)民及鄉(xiāng)村關(guān)系的根本變化；隨著國(guó)家能力的提升，國(guó)家著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)代理人的財(cái)政保障、減少制度性尋租造成的基層政府與農(nóng)民的緊張。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織財(cái)政自主性的下降也帶來(lái)基層治理動(dòng)力的衰竭和國(guó)家直接抵達(dá)鄉(xiāng)村治理成本的上升和績(jī)效下降。

（一）國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系從取到予的歷史轉(zhuǎn)變

一是國(guó)家解除對(duì)農(nóng)民的攫取。2002年以“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)的項(xiàng)目和征收方式、達(dá)到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”為目標(biāo)的農(nóng)村稅費(fèi)改革在20個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)，2003年在全國(guó)范圍展開(kāi)。這一改革取消了鄉(xiāng)五項(xiàng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民的收費(fèi)和集資，取消了屠宰稅和除煙葉特產(chǎn)稅以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，改革村提留征收使用辦法，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策（周飛舟，2006）。為了填補(bǔ)稅費(fèi)改革造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)支出困難，財(cái)政部于2003年出臺(tái)政策對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助，涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出、村級(jí)支出和農(nóng)村義務(wù)教育三項(xiàng)內(nèi)容。2004年進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村義務(wù)教育全面推行“一費(fèi)制”，2005年擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大減征力度。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)其中的貧困家庭學(xué)生免除課本費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。2007年全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免除課本費(fèi)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。2008年全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”。2009年對(duì)中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實(shí)行免費(fèi)。2010年繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)（孔祥智等，2011）。

二是擴(kuò)大“予”的范圍且力度不斷加大。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來(lái)，不斷形成以農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼（良種補(bǔ)貼，種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼）為主，涵蓋增加收入、生產(chǎn)發(fā)展、流通領(lǐng)域、社會(huì)保障、社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等各種類型的補(bǔ)貼政策體系（時(shí)文彥，2010）。補(bǔ)貼范圍2009年實(shí)現(xiàn)水稻、小麥、玉米、棉花良種補(bǔ)貼全覆蓋并擴(kuò)大油菜和大豆良種補(bǔ)貼，2010年擴(kuò)大馬鈴薯補(bǔ)貼范圍，啟動(dòng)青稞良種補(bǔ)貼，實(shí)施花生良種補(bǔ)貼試點(diǎn)。2004至2012年的9年間，僅農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)補(bǔ)貼”資金就由145.22億元增加到1643億元，年均增長(zhǎng)22.41%，共向農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼7720.68億元。其他補(bǔ)貼也不斷增加，如中央投入小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助資金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)資金、新型農(nóng)民科技培訓(xùn)專項(xiàng)資金、測(cè)土配方施肥專項(xiàng)資金、科技入戶技術(shù)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金等。此期間，中央不斷增加“三農(nóng)”投入，2002—2016年中央財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出從1580.76億元增加到18587.36億元，農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出比重從7.17%上升到9.90%，年均增長(zhǎng)19.25%（見(jiàn)圖3），農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)投資縣數(shù)和資金投入分別從2002年的1786個(gè)、237.40億元增加到2016年的2170個(gè)和740.31億元，增幅分別達(dá)到1.40%和8.46%。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的自主性下降

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)上收。稅費(fèi)改革之后，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從財(cái)政權(quán)力、人事編制和行政權(quán)等方面被不斷削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。農(nóng)村稅費(fèi)改革減免了1250億元農(nóng)民負(fù)擔(dān)，屬于原鄉(xiāng)村兩級(jí)“三提五統(tǒng)”和其他稅費(fèi)的資金達(dá)850億元，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)收入減少和財(cái)政困難（賈晉，2012）。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，2006年實(shí)施“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的鄉(xiāng)財(cái)縣管制度，縣級(jí)財(cái)政部門直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，同時(shí)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍、順序和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一縣鄉(xiāng)工資福利政策和標(biāo)準(zhǔn)，控制和減少財(cái)政供養(yǎng)人員等。鄉(xiāng)財(cái)縣管制度在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)行，但也減低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供地方公共服務(wù)的激勵(lì)。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)弱化。在弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅自主性的同時(shí)，也通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。從2005年開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革旨在通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員、提高行政效率，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運(yùn)行機(jī)制，但核心還是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡(jiǎn)富余人員（黨國(guó)英，2009）。從2001年初到2016年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從45667個(gè)減少到31813個(gè)，共減少13854個(gè)，撤并率超過(guò)30%。同時(shí)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，在體制內(nèi)合并、綜合設(shè)站，在縣域內(nèi)設(shè)置跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性服務(wù)站所，體制外將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體改制成企業(yè)、人員買斷退出財(cái)政供養(yǎng)序列，原來(lái)由這些單位提供的公共服務(wù)采取“政府購(gòu)買，市場(chǎng)招標(biāo)”的方式進(jìn)行。

三是事權(quán)不斷向縣級(jí)部門集中?？h級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制設(shè)置和機(jī)構(gòu)框架進(jìn)行規(guī)定，按照縣級(jí)政府部門設(shè)置，實(shí)施垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)執(zhí)行縣級(jí)政府的行政指令。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不斷弱化，諸如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放、投資項(xiàng)目和征地拆遷審核等均由縣級(jí)部門直接負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是作為一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)配合縣級(jí)部門開(kāi)展工作（趙樹(shù)凱，2006）。

（三）村莊治理正式化

一是村莊選舉的規(guī)范化和正規(guī)化。為了加強(qiáng)選舉的民主性、程序性，提出“村支部書記人選，先參加村委會(huì)選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”村委會(huì)選舉成為常態(tài)、選舉的程序不斷規(guī)范，農(nóng)民參選率提高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年至2007年的選舉中，設(shè)立秘密劃票間的村比例達(dá)95.85%；一次選舉成功率約占參選村的85.35%，2005—2007年農(nóng)民參選率約為90.7%（黨國(guó)英，2008）。

二是村級(jí)財(cái)務(wù)權(quán)力上收。2006年以來(lái)，國(guó)務(wù)院推行“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)”，“加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范村級(jí)會(huì)計(jì)代理制等管理辦法，促進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作經(jīng)?；?、規(guī)范化和制度化”，“在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)制度，有條件的地區(qū)可探索引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為村級(jí)財(cái)務(wù)管理服務(wù)”。2008年，“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)”發(fā)展為“村級(jí)財(cái)務(wù)和村級(jí)資金的‘雙托管’”，“即各代理服務(wù)機(jī)構(gòu)在接受委托后，各行政村不再設(shè)會(huì)計(jì)和出納，只配備專職或兼職的報(bào)賬員，其資金……進(jìn)行統(tǒng)一管理，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)‘五個(gè)統(tǒng)一’，即統(tǒng)一資金賬戶、統(tǒng)一報(bào)賬時(shí)間（段）、統(tǒng)一報(bào)賬程序、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一檔案管理。”2010年2月8日，中央紀(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、民政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，明確“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)是農(nóng)村基層實(shí)踐工作的創(chuàng)新，是管理農(nóng)村財(cái)務(wù)、強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效模式”。

三是村級(jí)組織正式化。隨著民生建設(shè)和維穩(wěn)工作量的增大以及村級(jí)財(cái)務(wù)支付由財(cái)政支出負(fù)責(zé)，村級(jí)干部不斷正規(guī)化和崗位化。村級(jí)干部中非村民干部越來(lái)越多，包括各級(jí)政府委派的大學(xué)生村官或下派的政府工作人員；稅費(fèi)改革后，村干部工資主要由財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，村級(jí)組織主要干部的工資實(shí)行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定年薪制，其他干部實(shí)行補(bǔ)貼制，村級(jí)組織干部工資補(bǔ)貼不得低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入平均水平。除工資外，村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)也由財(cái)政給付。村級(jí)組織的正式化，導(dǎo)致國(guó)家負(fù)擔(dān)村級(jí)組織運(yùn)行的成本越來(lái)越高，由此加劇大規(guī)模拆村并組，村委會(huì)個(gè)數(shù)及其職工數(shù)從1990年的1001272個(gè)、409.4萬(wàn)人減少到2015年的580856個(gè)、229.71萬(wàn)人，年均分別減少了2.2%和2.34%（見(jiàn)圖4）。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下的鄉(xiāng)村治理秩序與挑戰(zhàn)

一是國(guó)家直接抵達(dá)農(nóng)民的績(jī)效不高。一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來(lái)，國(guó)家繞過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)直接同農(nóng)民打交道，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村從間接治理轉(zhuǎn)為直接治理。國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變降低了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織治理鄉(xiāng)村的代理成本，但是，國(guó)家整體治理鄉(xiāng)村的成本并沒(méi)有因此而降低，原因是盡管國(guó)家并不能直接處理農(nóng)民現(xiàn)實(shí)中面臨的各種矛盾與不公平。但是，農(nóng)民的預(yù)期是只有國(guó)家才是滿足各種訴求和矛盾的理想解決方案的最終裁決者，這導(dǎo)致上訪和維穩(wěn)的成本不斷上升，一旦他們的預(yù)期未得到實(shí)現(xiàn)，就會(huì)“反噬”農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系。另一方面，國(guó)家直接治理造成財(cái)政投入越來(lái)越大，績(jī)效不佳。各種補(bǔ)貼的增加和鄉(xiāng)村投入的增加，在很大程度上解決了城鄉(xiāng)投入不平衡以及公共服務(wù)的分享不公平等問(wèn)題。但是，大量旨在增加糧食產(chǎn)量與增加農(nóng)民收入的補(bǔ)貼和惠農(nóng)資金與預(yù)期目標(biāo)并不一致，一些補(bǔ)貼項(xiàng)目甚至造成尋租和腐敗，巨額的農(nóng)業(yè)投資由于缺乏監(jiān)督和評(píng)估被用作非生產(chǎn)性或非農(nóng)用途，由此降低了財(cái)政支農(nóng)資金和惠農(nóng)政策的績(jī)效。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)能力下降導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理懸空。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不斷弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能和鄉(xiāng)村控制能力不斷下降（趙樹(shù)凱，2006），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)秩序中出現(xiàn)缺位：一是“服務(wù)”缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級(jí)考核的政治壓力和財(cái)政困難的經(jīng)濟(jì)壓力之下，忙于招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有動(dòng)力和財(cái)力進(jìn)行鄉(xiāng)村社會(huì)的治理和提供鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)。二是“治理”缺位。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)利都由縣級(jí)政府控制，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的涉農(nóng)資金項(xiàng)目和殯葬費(fèi)等涉農(nóng)費(fèi)用都逐漸上移至縣級(jí)政府（趙曉峰，2011），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其“日益匱乏的資源約束”越來(lái)越喪失與農(nóng)民打交道和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的能力，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)之上（周飛舟，2006）。正式權(quán)威和正規(guī)權(quán)力的缺失，使得鄉(xiāng)村社會(huì)處于“治理”缺位的危機(jī)中。

三是村治越來(lái)越遠(yuǎn)離自治初衷。村級(jí)組織從財(cái)務(wù)、人事和事權(quán)等方面被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“接管”，村級(jí)組織的行政性傾向增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)管理和服務(wù)的功能減弱，村級(jí)組織的內(nèi)生性權(quán)威不斷退化（董磊明等，2008），村莊自治演變?yōu)橐环N自上而下的、威權(quán)性自治（張靜，2000），成為貫徹行政命令的工具，喪失其村民主體性（程為敏，2005）。行政村范圍的擴(kuò)大、大量“大學(xué)生村官”進(jìn)村以及下派駐村干部導(dǎo)致村干部陌生化，消解了村民自治的“內(nèi)生性”。國(guó)家對(duì)村級(jí)組織行政治理正式化要求越來(lái)越高，在鄉(xiāng)村社會(huì)行之有效的利用習(xí)俗和傳統(tǒng)協(xié)調(diào)村民生活的治理傳統(tǒng)逐漸失去效力（趙曉峰，2013）。

要強(qiáng)調(diào)的是，盡管國(guó)家在制度化基層資金來(lái)源和使用上投入高昂的成本，對(duì)基層對(duì)農(nóng)民的攤派施加了種種制約，但各種名目的負(fù)擔(dān)仍然存在。2011至2016年農(nóng)民總負(fù)擔(dān)從654.87億元下降到407.55億元，其在農(nóng)民總收入中的比重也從1.43%下降為0.56%（見(jiàn)表2）。農(nóng)民負(fù)擔(dān)中，占比比較大的幾項(xiàng)為上交給集體的土地承包金、一事一議籌資和以資代勞、行政事業(yè)收費(fèi)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收費(fèi)，這說(shuō)明一些地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)和公共治理仍然需要農(nóng)民自己投入。

四是非正式規(guī)則在鄉(xiāng)村秩序中的主導(dǎo)性增強(qiáng)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來(lái)，隨著微觀基礎(chǔ)上家庭本位的回歸，非正式制度在鄉(xiāng)村社會(huì)中逐漸發(fā)揮著越來(lái)越大的影響。其一，宗族勢(shì)力在選舉中復(fù)蘇甚至左右民主進(jìn)程，村莊內(nèi)的主要宗族通過(guò)選舉控制村莊的正式權(quán)力（王振耀等，2000），有的以此獲取村兩委的主要位置，村委會(huì)和村支部等組織的干部來(lái)自于大姓和大族的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于來(lái)自于小姓和小族的比例（劉金海，2016）；其二，新鄉(xiāng)賢、新鄉(xiāng)紳或者村莊體制外精英出現(xiàn)并發(fā)揮作用。由于村兩委無(wú)法有效提供村莊相關(guān)公共服務(wù)，難以滿足農(nóng)民對(duì)于自身利益保護(hù)、鄉(xiāng)村狀況改善和糾紛調(diào)解等需求，一些具有一定經(jīng)濟(jì)能力和社會(huì)影響力的“新鄉(xiāng)賢、新鄉(xiāng)紳或者村莊體制外精英”開(kāi)始在鄉(xiāng)村社會(huì)中扮演“權(quán)威代言人”的作用，他們獲得主導(dǎo)村莊治理的支配性地位，形成基層政治中的“能人治村”現(xiàn)象。其三，鄉(xiāng)村幫派勢(shì)力死灰復(fù)燃。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)以“禮治秩序”為主的非正式制度的崩潰和改革以來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理的真空，給了鄉(xiāng)村幫派勢(shì)力以復(fù)活的機(jī)會(huì)。無(wú)論是單個(gè)的地痞流氓，還是同正式組織相關(guān)聯(lián)的黑惡勢(shì)力，抑或是同地方宗族勢(shì)力相關(guān)聯(lián)的“村霸”，不僅造成鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的動(dòng)蕩，而且導(dǎo)致黨和政府執(zhí)政根基的松動(dòng)。其四，宗教勢(shì)力乘虛而入，一些宗教的教會(huì)會(huì)長(zhǎng)成為地方精英支配著村莊（葉本乾，2005）。村干部不得不借助于在“紅白喜事”等禮俗活動(dòng)中扮演組織者角色，來(lái)拉近同村民之間的關(guān)系，從而獲得認(rèn)同。

六、結(jié)論性評(píng)論

本文從國(guó)家治理視角回顧了中國(guó)是如何對(duì)廣袤鄉(xiāng)村疆域進(jìn)行治理的。對(duì)國(guó)家來(lái)講，鄉(xiāng)村既是攫取資源的來(lái)源，也是國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在漫長(zhǎng)的國(guó)家鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，鄉(xiāng)村的秩序既取決于國(guó)家攫取的程度和方式，也取決于國(guó)家與代理人之間的委托代理關(guān)系和代理人的行為，以及作為鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)的非正式制度的作用。以此來(lái)看，中國(guó)的國(guó)家鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)期縣政村治——土改到集體化時(shí)期的國(guó)家全面控制——改革時(shí)期的鄉(xiāng)政村治——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期的國(guó)家治理的演變。國(guó)家鄉(xiāng)村治理制度安排的改變都是為了矯正上一個(gè)時(shí)期的治理弊端和問(wèn)題，但迄今為止尚未找到有效的國(guó)家鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與秩序。

從長(zhǎng)時(shí)段看，中國(guó)四十年改革開(kāi)放帶來(lái)的最根本變化是鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的轉(zhuǎn)型（周其仁，2017）。一個(gè)國(guó)家的轉(zhuǎn)型不僅僅體現(xiàn)在工業(yè)化和城市化水平的提高，更反映在鄉(xiāng)村社會(huì)中農(nóng)民與土地、農(nóng)民與村莊粘度的變化。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革的推動(dòng)下，“以農(nóng)為本、以土為生、根植于土”的鄉(xiāng)土中國(guó)，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;鄉(xiāng)土變故土、告別過(guò)密化農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)中國(guó)（劉守英，2018）。進(jìn)入城鄉(xiāng)中國(guó)階段，國(guó)家鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)大變局：鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度大大提高，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會(huì)關(guān)系變化，維系鄉(xiāng)村社會(huì)的血緣、地緣以及人情關(guān)系趨于淡漠，熟人社會(huì)面臨解體（黨國(guó)英，2008）；農(nóng)民與土地和村莊關(guān)系黏度下降，尤其是“農(nóng)二代”的離土、出村、不回村，“鄉(xiāng)土”成“故土”，村莊分化和代際革命使村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主宰，村莊治理結(jié)構(gòu)、規(guī)則與秩序正在進(jìn)一步演化與變遷。人地、人村關(guān)系變化也帶來(lái)國(guó)家正式治理的成本收益結(jié)構(gòu)變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行的大量補(bǔ)貼以及鄉(xiāng)村投入，由于大量人口的入城脫村，出現(xiàn)投入錯(cuò)配和績(jī)效不佳。國(guó)家必須在新的發(fā)展階段找尋與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理安排，提高國(guó)家直接治理的績(jī)效、進(jìn)行適合鄉(xiāng)村治理半徑的委托代理設(shè)計(jì)與制度安排，進(jìn)行村莊正式制度與非正式制度的力量平衡，以形成更有效的鄉(xiāng)村治理秩序。

參考文獻(xiàn)：

[1]D.C.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance.Cambridge：Cambridge University Press，1990

[2]M.Aoki，Comparative

Institutional Analysis.MA：The MIT Press，2001

[3]周其仁.城鄉(xiāng)中國(guó)（修訂版）.中信出版社，2017

[4]劉守英.城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，55（03）：79—93

[5]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)（修訂本）.上海人民出版社，2013

[6]于建嶸.岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷.商務(wù)印書館，2001

[7]施堅(jiān)雅（G.William

Skinner）著.史建云，徐秀麗譯.中國(guó)農(nóng)村的市場(chǎng)和社會(huì)結(jié)構(gòu).中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.40—45

[8]王曙光.中國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史嬗變與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型.http：//www.aisixiang.com/data/95984.html，2016-01-16

[9].柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策.商務(wù)印書館，2000

[10]秦暉.傳統(tǒng)十論——本土社會(huì)的制度文化與其變革.復(fù)旦大學(xué)出版社，2003

[11]費(fèi)正清.美國(guó)與中國(guó).商務(wù)印書館，1997：17—20

[12]張仲禮.中國(guó)紳士：關(guān)于其在19世紀(jì)中國(guó)社會(huì)中的作用的研究.上海社會(huì)科學(xué)出版社，1991

[13]張鳴.鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力和文化結(jié)構(gòu)的變遷：1903-1953.陜西人民出版社，2008

[14]杜潤(rùn)生.杜潤(rùn)生自述：中國(guó)農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實(shí).人民出版社，2005

[15]王滬寧.當(dāng)代中國(guó)村落家族文化——對(duì)中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化的一項(xiàng)探索.上海人民出版社，1991

[16]楊奎松.新中國(guó)鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)始末（上、下）.江淮文史，2011（1）：4—42;2011（2）：4—19

[17]費(fèi)正清.劍橋中華人民共和國(guó)史.上海人民出版社，1990：72

[18]張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題.浙江人民出版社，2000

[19]張樂(lè)天.告別理想——人民公社制度研究.東方出版中心，1998

[20]林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系.浙江人民出版社，1998

[21]楊善華，蘇紅.從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán).社會(huì)學(xué)研究，2002（1）：17—24

[22]徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治.華中師范大學(xué)出版社，1997

[23]項(xiàng)繼權(quán).20世紀(jì)晚期中國(guó)鄉(xiāng)村治理的改革與變遷.浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，30（5）：1—7

[24]吳理財(cái)，李世敏，王前.新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)農(nóng)村基層財(cái)政治理機(jī)制及其改革.求實(shí)，2015（7）：84—96

[25]程為敏.關(guān)于村民自治主體性的若干思考.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005（3）：23—35

[26]周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響.社會(huì)學(xué)研究，2006（3）：1—38

[27]孔祥智，何安華.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變：2001-2010年的中國(guó)農(nóng)業(yè)政策.教學(xué)與研究，2011（2）：5—14

[28]時(shí)文彥.充實(shí)和轉(zhuǎn)變職能強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的探討.財(cái)政研究，2010（2）：74—76

[29]趙曉峰.“行政消解自治”：理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的一個(gè)視角.長(zhǎng)白學(xué)刊，2011（1）：73—78

[30]賈晉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：困境與破局.中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2012（4）：33—37

[31]黨國(guó)英.我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望.中國(guó)黨政干部論壇，2009（3）：29—31

[32]趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn).中國(guó)發(fā)展觀察，2006（7）：51—53

[33]董磊明，陳柏峰.結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)-河南宋村法律實(shí)踐的解讀.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2008（5）

[34]趙曉峰.公域、私域與公私秩序：中國(guó)農(nóng)村基層半正式治理實(shí)踐的闡釋性研究.中國(guó)研究.2013

[35]王振耀，白鋼，王仲田.中國(guó)村民自治前沿.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000

[36]劉金海.宗族對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)威及其格局影響的實(shí)證研究——以村莊主要干部的姓氏來(lái)源為分析基礎(chǔ).東南學(xué)術(shù)，2016（1）：80—87

[37]黨國(guó)英.我國(guó)鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2008（12）：1—17

注釋：

[1]1978年中共十一屆三中全會(huì)審議的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》

[2]1979年9月28日中共十一屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》

[3]1980年9月27日中共中央印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》

[4]中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議于2002年8月29日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，自2003年3月1日起施行

[5]全國(guó)人民代表大會(huì)，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的若干規(guī)定的決議，1982-12-10

[6]2000年11月30日《中共中央辦公廳關(guān)于在農(nóng)村開(kāi)展“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2000]24號(hào)）

[7]稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象不包括北京、上海、廣東、江蘇和浙江。實(shí)際上，中央許多財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付都不包括這五個(gè)省市，要求他們用自己的財(cái)力解決。有時(shí)還加上福建和山東，所以這些地區(qū)被戲稱為“五省俱樂(lè)部”或“七省俱樂(lè)部”。轉(zhuǎn)引自周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響.社會(huì)學(xué)研究，2006（3）：1—38

[8]其中，良種補(bǔ)貼2003年實(shí)施，種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼2004年實(shí)施，農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼2006年實(shí)施

[9]歷年《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒》（統(tǒng)計(jì)口徑為農(nóng)業(yè)支出）、中央財(cái)政決算報(bào)告

[10]中國(guó)財(cái)政年鑒，2017

[11]2002年7月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，引自全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室.健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度學(xué)習(xí)讀本.中國(guó)青年出版社，2004

[12]2006年10月8日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2006]34號(hào)）

[13]2006年11月13日，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2006]32號(hào)）

[14]2008年7月25日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)[2008]8號(hào)）

[15]中央組織部2009年7號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)村黨支部書記隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》

[16]中央辦公廳2009年21號(hào)文件《關(guān)于完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制促進(jìn)村級(jí)組織建設(shè)的意見(jiàn)》