壓力型體制讓基層負重前行

　　壓力型體制肇始于20世紀80年代。為了快速實現經濟趕超和有效的社會調控，政府自上而下建立了一種以GDP和政績?yōu)閷?、以業(yè)績獎懲和干部選用一票否決為調控方式的壓力型體制。在這種體制下，上級政府將經濟社會發(fā)展指標和重點工作任務，通過簽訂目標責任狀的方式逐層分解給下級政府，同時通過職務晉升和一定程度物質獎勵的正向激勵以及職務調整或一票否決式的反向激勵，將目標任務完成情況與下級政府負責人的升遷任免直接掛鉤，以確保目標任務的順利完成。

　　從實施成效看，壓力型體制對于目標任務的完成成效顯著。但是，在實施過程中也不乏備受基層干部詬病的壓力“甩鍋”。不少原本應該由上級政府完成的任務被逐層下甩，基層政府不得不承擔很多不應承擔也無法承擔的任務。然而，層層重壓之下的基層政府，要么因事務繁雜而疲于應付，要么因不具執(zhí)法權而心有余力不足。

　　同樣，頻繁的督查檢查以及因此衍生的系列問題大多也是源于此。從政治學角度看，督查檢查是政治系統(tǒng)實現內部調控的重要手段，有其存在的必要性。但問題是，在壓力型體制下，有些督查檢查過于泛濫甚至相互抵牾，基層要去應付很多沒有必要、脫離實際的督查檢查。重壓之下，便衍生出基層治理的諸多面向。比如，有的迫于壓力，不得不采取“業(yè)績不夠，材料來湊”的形式主義，耗費大量的人力財力物力把“炸毛雞”打造成“開屏孔雀”。這種以材料好壞來評價工作好壞的方式，一度成為基層治理的“硬指標”。它不僅破壞了我們黨長期以來秉持的“實干”優(yōu)良作風，而且滋生了“典型速成”等弄虛作假行為，進而使基層治理經常遭遇“不落地”“空架子”“腸梗阻”等尷尬境地。

　　正所謂“上面千條線，下面一根針”。于此之下，基層政府難免有“扛不住”的時候。而一旦無法完成目標任務，就會面臨被問責的風險。客觀而言，作為對權力運行狀況進行有效監(jiān)督的制度設計，問責本身并無過錯。但問責一旦異化，不僅會背離問責制度的初衷，而且會嚴重阻滯基層治理的有效開展。

　　異化的“留痕”管理

　　作為一種管理方式，官僚系統(tǒng)科層制為現代政治生活提供了有效的管理工具。按照通行的解釋，科層制是指權力依照職能和職位進行分工，以規(guī)則為參照的組織體系和管理方式。也就是說，它既是一種組織結構，又是一種管理方式，還是一種層層節(jié)制的權力運行機制。在科層制下，公共事務的決定以政策“文本”和上級命令為依據，日常事務的處理遵守嚴格的規(guī)章流程，對各項資源的優(yōu)化配置則按事先確定的標準來執(zhí)行。自20世紀初，科層制日漸盛行。從實踐來看，它呈現出“按分工原則專精于本職崗位的專門化、按職級劃分上下級關系的等級化、嚴格按照規(guī)章流程辦事的規(guī)范化、按資格授予職位并根據成績決定晉升加薪的技術化”等特征。從這個角度看，科層制確實能給官僚系統(tǒng)的日常管理帶來效率，同時也能通過機制設計來規(guī)范權力運行過程，減少權力腐敗的空間。

　　在現代中國政治生活中，科層制同樣嵌入官僚系統(tǒng)的日常運行之中。以其追求按規(guī)章流程辦事的規(guī)范化為例，為促進干部在日常工作中遵守各項規(guī)章制度，它提倡留痕管理。比如，在安全檢查、環(huán)境保護、扶貧攻堅等領域，通過文字、圖片、視頻、錄像等方式對開展的工作采取留痕處理，正在廣為應用?？陀^而言，這種留痕管理有其必要性和突出作用。它既能還原工作落實的具體情況，還可以檢驗決策程序的正當性、工作過程的完整性和實施結果的有效性。當出現問題時，留下的痕跡還能作為調查取證的重要參照和佐證素材。然而，對規(guī)范化理解有誤而導致方向走偏的留痕管理就會變成“痕跡主義”。這在基層治理中已經顯現并有蔓延之勢。比如，不計成本不問代價、只顧“繡花”的留痕就是如此。從其復雜原因看，形式主義固然是留痕管理異化為痕跡主義的重要誘因，但是科層制的內在特質亦是重要推手。

　　痕跡主義只是科層制誘發(fā)的基層治理困境之一。其實，干部慵懶、幸福感缺失等問題也與此密切相關?？茖又埔髮嵭袊栏竦牡燃壷?、規(guī)范化、專門化。從技術理性的角度講，這確實有助于科層制管理的貫徹落實，但是也會讓官僚系統(tǒng)職場中人們創(chuàng)新精神日漸消退、奮斗意志逐漸消弭、進取精神不斷消減。因為過于追求技術理性的科層制管理，不僅使基層治理體制變得僵化緊繃，而且讓基層干部時刻戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。于此之下，“不怕沒創(chuàng)新，只盼少出錯”、幸福感流失嚴重等問題隨之而來。因此，在基層治理中經常出現一種悖論：上級不斷強調并通過各種考核評比來推動基層工作謀求創(chuàng)新創(chuàng)意，但是基層干部卻不敢有絲毫創(chuàng)意和“想法”，只想著趕緊過關完成任務。其結果，不僅導致工作應付，而且讓基層干部找不到實現自我價值的感覺。這正是當前一些基層干部失去干事創(chuàng)業(yè)精氣神，做“推手式”“擺拍式”“二傳手”等不作為、慢作為、假作為干部的重要誘因。

　　失靈的考核“指揮棒”

　　從維系政治系統(tǒng)的正常運轉來看，一定程度的考核是必要的，能在政治系統(tǒng)內部形成完成目標任務的動力和壓力。因此，考核也成為維系壓力型體制的一個重要支撐。然而，這往往導致上級政府在制定考核指標時，較少考慮基層實際或者民意需求。更為嚴重的是，考核指標一旦確定，就會成為基層政府日?；顒拥?ldquo;指揮棒”。一旦“指揮棒”失靈，就會讓基層干部面臨“干非所需”的尷尬，很多群眾期待滿足的需求無法得到解決，而無關需求或“錦上添花”的事情卻接踵而至。

　　當然，因考核而誘發(fā)基層治理面臨諸多困境并不完全在于考核指標失當，考核過程不當也是重要的原因。由于整個考核鏈條過于重視考核結果而忽視對考核過程的管理，從而導致考核過程出現嚴重的信息不對稱，進而衍生“材料論英雄”“典型速成”、數字治理甚至數字造假等諸多基層治理難題。此外，由考核而引發(fā)的基層治理困境，還與“多頭考核”直接相關。按照目前的政府管理體系，“條”與“塊”都負有基層治理的重要責任。在不斷強化問責的當前，為降低因失職而被問責的風險，同時也為推動基層政府更好完成自己條線范疇內的工作任務，“條條”便通過各種考核來督促基層干部完成任務。然而，在“條條”自身的職責分工都尚不明確的情況下，由其牽頭實施的考核很難做到清晰明了，大多是各管一面甚至相互抵牾，“政策打架”等問題時有發(fā)生。

　　在多重因素的共同作用下，壓力型體制、官僚系統(tǒng)科層制和被異化的考核制度讓當前的基層治理陷入困境，難以實現既定目標、肩負應有使命。這說明，在關注基層治理問題時，不能僅僅看到其現實困境，而應深入分析其背后的體制癥結，并據此探尋有效的解決辦法。唯有如此，才能避免陷入頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳的窠臼，繼而真正夯實國家治理體系和治理能力現代化的根基。